四十年来的中国文化体制改革研究：一个理论述评

陈 庚

自1978年以来，伴随着20世纪80年代勃兴的“文化史热”、90年代的“大众文化热”、21世纪的“文化产业热”和“公共文化服务热”，文化体制改革研究经久不衰、历久弥新，一直成为学界关注的热点。尤其是21世纪以来，中国学界从管理学、社会学、文化学的交叉角度切入国家文化制度变迁的研究，既是学界回应火热的国家文化体制改革实践对学术创新的要求，又体现了学术研究从单线演进到交叉并行的自然演进趋势。学术界对于文化体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，既有量的积累也有质的提升，为改革实践作出了积极贡献。但同时也应当看到，文化体制改革作为一个基于实践问题的应用性研究命题或范域，它牵制于现实改革的实践进展，同时由于我国从管理学、社会学、文化学等多学科角度切入的时间较晚、底子较薄，因此到目前为止的文化体制改革研究并未建立起一个独立且成熟的理论体系和研究范式。在新时代，中国文化体制改革正向纵深推进，迫切要求学术界在文化体制改革理论上有所创见。全面回溯、总结和分析改革开放以来我国文化体制改革的理论研究进展及其当下的研究向度，对切实推进新时代的文化体制改革具有重要的理论价值和实践意义。

一、文化体制改革的认识论演化

文化体制改革在整个中国改革战略中的地位呈现一个历时性的不断拔升的变化过程。当前的主流观点认为，文化体制改革是与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革相并立的国家整体改革战略中的重要组成部分。这种认识论的形成是四十年来社会经济文化发展实践变迁和思想观念认知变化不断累积的结果。

20世纪80年代，文化领域内含于与物质文明建设相对应的精神文明建设体系之中，缺乏相对独立的“话语权”和自我品格(1)傅才武、陈樱：《观念革命、技术创新与制度嬗变：重建新时期文化创新发展的逻辑结构》，《艺术百家》2012年第4期。，因此，文化体制改革并未进入国家改革的战略层面。在文化体制改革战略地位未能得到国家战略认可的情况下，相关的改革实践探索和理论研究就主要囿于文化行业体系范畴内(2)20世纪80年代兴起的文化研究热也并未涉及具有典型实践特征的文化体制改革，而是停留在理查德·约翰生所谓的“基于文本的研究”层面，鲜有涉及“对活生生的文化的研究”层面。理查德·约翰生：《究竟什么是文化研究》，陈水国译，罗钢、刘象愚主编《文化研究读本》，北京：中国社会科学出版社，2000年，第47页。，时任文化部官员的杜长胜、刘玉珠等人代表了当时文化系统内对改革实践探索和理论研究的行动取向(3)刘玉珠：《论文化管理体制改革》，《管理世界》1988年第5期；杜长胜：《文化领域实行“间接管理为主”若干问题的探讨》，《中国行政管理》1988年第10期。。进入1990年代，在党的十四大明确社会主义市场经济体制的建设目标后，市场化的实践和理论研究波及文化领域，引发了“文化话语权”认知观念的革命性变化。1997年党的十五大报告提出“有中国特色社会主义的文化建设”以及“深化文化体制改革”的要求，使“文化”逐步脱离精神文明范畴转入独立话语体系的建构进程。世纪之交文化事业与文化产业分途发展理念的确立，进一步彰显了文化改革发展的话语权。从近年来党和国家政策文件中对文化话语指称的变化来看，文化建设己经从“精神文明建设”的语系中独立出来并成为独立的话语体系，党和国家对我国文化建设的战略价值定位已发生革命性变化。但诚如多数学者的判断，1990年代发展社会主义市场经济目标的确立为文化体制改革注入了强大动力，改革力度和改革范围得以加深和扩大，但党和政府对文化体制改革重大意义和战略地位的提升仍主要停留于观念认识和指导思想层面，实际改革举措却并不到位(4)游祥斌、毋世扬：《文化事业单位的改革历程、理论经验和问题》，《中国行政管理》2011年第4期。。

21世纪以来文化体制改革的全面践行扫清了观念层面和政策层面的“合法性”阻滞，学术界对文化体制改革战略地位的认识也进一步提升。2005年，《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》作为文化体制改革“纲领性文件”的面世，喻示着文化体制改革已经从一开始的行业系统自发探索转变为国家层面的主动性、自觉性战略行动。学者们普遍认为，这次改革被誉为“继经济、政治、教育、科技等领域体制改革之后我国进行的又一重大改革，改革由点到面、由浅入深，大力度推进、全方位展开、纵深化拓展，给文化建设不断提供强大动力，使我国文化领域整体面貌和发展格局焕然一新，并初步走出了一条中国特色社会主义文化发展道路”(5)蒋建国：《深化文化体制改革》，《求是》2012年第24期。。改革也从以往的“局部的、部门的、文化行业的”转变为“一项关系全局的重大改革”(6)韩永进：《新的文化自觉》，北京：文化艺术出版社，2008年，第242页。。随着2012年阶段性改革任务的完成和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布，理论研究者们普遍认为，经济体制改革、文化体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革已逐步深化并定型为中国特色社会主义“五位一体”总体布局的根本性动力，“成为中国特色社会主义事业发展的历史进程和必由之路”(7)韩强：《论深化党的建设制度改革》，《理论学刊》2014年第1期。。也有学者认为，相较于经济、社会、政治与生态，文化具有意识形态属性，因而文化体制改革在“五位一体”的全面改革中具有前置性的基础地位，其改革的成败不仅事关文化体制自身的改革，还会对整个国家的全面深化改革造成重大影响，甚至可能危及中国特色社会主义制度(8)伍洪杏：《全面深化改革背景下政府文化职能转变》，《理论月刊》2016年第1期。。

需要指出的是，对文化体制改革战略地位的研究伴随着文化思想观念和意识形态认知的两次重要新变，这两次新变形成了改革以及深化改革的价值认同基础。第一次认知转变发生于对文化的精神属性和经济属性、社会效益和经济效益之辩。在传统理论认知中，“文化是政治、经济的反映，同时又反作用于政治和经济”，这一经典表述主要是以“作为观念形态的文化”为前提的，没有讨论有关文化的事业和产业问题，也没有讨论关于文化的体制和机制问题，但我国的文化体制改革所涉及的对象和范围远远超越了“作为观念形态的文化”这一理论限定(9)胡惠林：《文化产业学》(第2版)，北京：清华大学出版社，2015年，第378页。。而在20世纪末和21世纪之初，许多学者的研究将文化从“形而上”的单一的“道”的言说层面矫正为“形而上”与“形而下”相结合的“道”“器”共存的知识谱系之中，这无疑是对“文化”认知的一次重要突进。第二次认知的变化则是，当代文化的重要性已经超越了传统意识形态属性和经济功利主义的工具论层次，把文化提高到了执政合法性和意识形态领导权的高度(10)陶东风：《文化凝聚力与文化领导权》，《民主与科学》2011年第6期。，发生了“由文化反映论到文化交融论、由文化从属论到文化立国论的转变”(11)祁述裕、董小宇：《我国文化建设面临三大历史性转变》，《马克思主义与现实》2004年第1期。，上升为习近平总书记所论“一个国家、一个民族的强盛，总是以文化兴盛为支撑的，中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件”(12)赵明仁、肖云：《民族伟大复兴要以中华文化发展繁荣为条件》，《光明日报》2013年12月4日，第1版。的大国复兴层面。可以说，从“意识形态属性的一元思维”到“公共文化事业和经营文化产业的二元思维”，再到“文化与政治、经济、社会和生态文明的协同发展”的多元思维，文化发展观念的每一次转变，坚实地推动了文化体制改革的每一步突破(13)向勇：《改革的生动复盘——读高书生新著〈感悟文化改革发展〉》，《光明日报》2014年11月6日，第14版。。

二、改革对象及力量博弈的学理阐释

文化体制改革的动因源于计划体制下形成的一套国家文化管理体制在和平建设时期尤其是改革开放以来表现出来的对外部环境变化的不适应。为什么在战争时期被证明了的行之有效的体制设计到了和平建设时期却表现出不适应和低效率，学术界普遍认为主要在于经济基础、体制环境和社会条件等外部环境的变化，体现为：多元化、市场化、全球化的社会现实和文化现实，打破了一元的、计划经济的、闭关锁国的文化生产关系；信息技术全面融入文化生产、文化传播、文化消费全过程，颠覆了建立在手工生产和机械复制时代的文化生产方式；人民群众文化权利意识增强、表达精神诉求和参与文化活动的激情高涨，传统的文化领导方式面临挑战(14)谢武军：《改革、发展、繁荣——谈社会主义文化建设》，《理论视野》2011年第10期。。在改革开放以来的社会经济文化环境变迁中，计划体制下生成的文化体制开始逐步暴露出种种体制性、结构性、功能性的弊疾，这也就构成了文化体制改革的基本对象和内容。

对这些弊疾，学术界分别从宏观、中观、微观三个层面的意指出发阐明传统文化体制存在的问题：在宏观层面，文化事业高度意识形态化，存在党政不分、党政兼管、政事不分、政企不分、管办不分，政府文化管理“越位”“缺位”“错位”并存，政府像一个超级文化大公司，控制一切资源，依靠政治权威和强制力手段，统一计划、统一组织、统一生产和统一流通(15)李景平：《我国文化体制改革新走向》，《山东艺术学院学报》2007年第3期；凌金铸、王俞波：《文化体制变革与文化产业增长》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2011年第5期。；在中观层面，文化市场发育程度低、体系不健全，社会中介组织功能性作用发挥甚微，异变为“二政府”性质；在微观层面，文化机构存在行政化、业务干部的官员化、人事制度的僵化，机构臃肿、效率低下、缺乏活力和创造力等问题(16)谢武军：《文化体制改革的历程和面临的问题》，《理论视野》2009年第11期。。也有学者从文化机构的视角出发，以小见大地分析整个文化体制的弊端，认为脱胎于中国单位制度的文化机构，存在着机构规划缺失带来的总量、规模、类型、级差、功能取向及效果目标缺乏体系性的自稳结构和自衍能力；存在着运行目标模糊导致的体系授权不清晰、评价指标不规范、服务对象不明确；存在绩效监管乏力导致的一定程度的去功能化后果、公共资源耗损、内部制约力失衡；存在人事体制僵化带来的个人身份与特殊利益捆绑、具体岗位与一般职级捆绑、一次机会与终身就业捆绑(17)王列生：《文化制度创新论稿》，北京：中国电影出版社，2011年，第127-134页。。这种以微观视角洞悉文化体制弊端及其背后的制度性构因的言说，加深了学术界对文化体制弊端的认识。

在研究了文化体制改革“改什么”这一问题后，学界随之关注改革的阻力和动力及其二者的博弈问题。学界认为，改革阻力既来源于改革对象也来自改革对象所处的体制机制环境。在改革初期，文化体制改革中的阻力主要来自观念和意识形态层面，有学者将观念和利益层面的阻力总结为“精英文化情结、计划思维、意识形态僵化、部门利益”四个方面(18)李德顺：《简论文化发展观与我国文化体制改革》，《文化学刊》2006年第1期。。随着改革的推进，改革红利的释放产生了新的利益格局，也逐步形成新的既得利益者阻力(19)傅才武、陈庚：《三十年来的中国文化体制改革进程:一个宏观分析框架》，《福建论坛(人文社科版)》2009年第2期。。与阻力相对，文化体制改革的动力来源研究也逐步进入学界视野。究竟是什么力量推动着改革的启动、转换和持续发力？动力来源之间的角力有何变化？对此，一些学者进行了深入探讨。大部分观点认为，中国文化体制改革的动力机制存在两个阶段的变化(20)学界关于文化体制改革阶段的理论分期的讨论仍聚讼未决，主要有两种观点，一种观点坚持三段分期，另一种观点主张两段分期。三段分期者以主要政治事件为标志，认为应以1992年十四大确立市场经济体制目标、2002年十六大确立文化产业、文化事业分途发展为划分标志，两段分期者主张以文化体制改革进展为分期逻辑，将文化体制改革分为自发式改革阶段和自觉式改革阶段或增量改革阶段和存量改革阶段，但分期时间有所差别，凌金铸等认为2000年是拐点，成思行认为2002年时分界线，傅才武、陈庚等人认为2005年是界线。参见韩永进：《新的文化发展观》，北京：文化艺术出版社,2006年，第139-158页；曹普：《20世纪70年代末以来的中国文化体制改革》，《当代中国史研究》2007年第5期；谢武军：《文化体制改革的历程和面临的问题》，《理论视野》2009年第11期；凌金铸、王俞波：《文化体制变革与文化产业增长》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2011年第5期；成思行：《改革开放30年我国文化发展和体制变迁之路》，《中国发展观察》2008年第10期；傅才武、陈庚：《我国文化体制改革的过程、路径与理论模型》，《江汉论坛》2009年第6期；凌金铸、刘勇、徐辰：《中国文化体制改革：理论与实践》，上海：上海交通大学出版社,2014年，第121-126页。，进而表现为两种不同的动力结构。在2005年全面启动文化体制改革以前，文化体制改革主要是源于财政困难引发的机构和部门层面的自主探索，取得的成效主要是产生了体制外增量，动力机制来源于部门及文化机构内部，发生于远离意识形态的、最边缘的区域，形成了边缘突破、以经营方式变革来驱动的特点(21)潘忠党：《新闻改革与新闻体制的改造》，《新闻与传播研究》1997年第3期。；2005年以后，中央层面牵头启动了自上而下的“强制性制度变迁”(22)竺乾威：《文化体制改革的新制度经济学介析》，《江苏行政学院学报》2012年第5期。，制定了明确的阶段性路线图、时间表、任务书，改革的主要动力从“第二行动集团”位移至“第一行动集团”，动力主要来源于中央政府层面(23)傅才武、陈庚：《三十年来的中国文化体制改革进程:一个宏观分析框架》，《福建论坛(人文社科版)》2009年第2期。，改革动力路径进入“由外而内、自上而下”第二阶段。由于动力和阻力的博弈影响着改革的进程，因此文化体制的改革调整和制度创新必须考虑改革的可接受性问题，包括改革者和被改革者。也有学者根据列温的力场理论提出，改革者必须发现并扩大一些改革的潜在得益者队伍，形成一股上下合一的动力，使动力大于阻力才能推动改革往前走(24)竺乾威：《文化体制改革的新制度经济学分析——以国有文艺院团转企改制为例》，《江苏行政学院学报》2012年第5期。。学术界的研究建构了改革动力与阻力博弈的分析框架。

三、市场化改革及其限度的理论争辩

在既没有有效的外部经验可供借鉴，也没有扎实的理论研究作为技术指导的情况下，文化体制改革在经济体制改革的牵动下，以一种“头疼医头、脚疼医脚”的体制“修补”和“治标”方式启动，导致了改革初期文化体制改革目标价值取向的模糊不清。进入1990年代，随着党的十四大明确社会主义市场经济体制的建设目标后，文化体制改革的市场化目标取向在对大众文化、文化市场化等热点问题的理论争鸣中逐步得到明晰。

对大众文化的研究，将文化观念从经典典籍中释放出来，凸显了现实生活的文化意义(25)盛宁：《全球化语境下的“文化自觉”三议》，《当代外国文学》2008年第1期。，真正涉入“与再现政治紧密相关”的“对活生生的文化的研究”层面(26)理查德·约翰生：《究竟什么是文化研究》，载于罗钢、刘象愚主编:《文化研究读本》，北京：中国社会科学出版社，2000年，第47页。。在批判者们看来，大众文化“其实是一种文化工业，商业原则取代艺术原则，市场要求代替了精神要求，使得大众文化注定是平庸与雷同”，但他们也承认“大众文化是现代社会不可避免的现象”(27)张汝伦：《论大众文化》，《复旦学报》(社会科学版)1994第3期。。倡言者们则认为，市场经济法则正越来越强烈地介入文化生产领域，市场化是大众文化的存在方式，也许正是在市场之中，大众文化获得了发展和创新的动力(28)邹广文：《当代中国大众文化及其生成背景》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2001年第2期。。其他一些学者也持相近观点，认为大众文化的兴起是人民重新获得文化权力以后的一种必然的结果，而市场化取向的改革为大众文化的生产、流通和消费提供了必要的条件(29)陈立旭：《新时期大众文化审视》，《中共浙江省委党校学报》1999年第2期。。市场化趋势下大众文化的理论争鸣作为当时文化实践发展的一种学术自觉，通过在观念和思想层面上厘清精英文化与大众文化、艺术与商业、文化的事业与产业等多重关系，逐步明晰了文化体制改革的市场化导向目标。到新世纪，市场化的改革取向已获得学者们的普遍认同。主流观点认为，文化体制的首要问题是计划体制与市场方式的矛盾，文化的市场改革是整个社会主义市场经济体系的一个重要的组成部分，改革应该在社会主义市场经济的框架体系内思考和规划(30)胡惠林、金元浦、单世联：《文化体制性障碍，该破了》，《社会科学报》2004年03月11日，第4版。。另一种相似观点从文化需求与供给的角度出发，认为当代社会日益增长的文化需求与文化行业的萎缩衰落形成巨大反差，反映了文化体制与文化发展的深刻矛盾，这种矛盾要求冲破原有文化管理体制模式，呼吁与市场经济体制相适应的文化市场与文化产业方式(31)金元浦：《文化市场与文化产业的当代发展》，《社会科学战线》1995年第6期。。

尽管以提高效率和效益为目标的市场化价值取向已成定论，但在中国特色社会主义文化建设的整体环境和战略布局中，文化体制的市场化改革取向存在着几个重要的限度，这些限度构成了改革的“天花板”和“隔离带”。在历次的文化体制改革文件以及党和国家重要领导人讲话中，这些限度均有强调。这些限度在学理上主要可以归结为三种，即市场化范围限度、社会效益限度和意识形态限度。

第一种限度是市场化范围的限度，即在参与改革的文化机构中，哪些机构能够进行市场化改革，哪些机构不能进行市场化改革，必须予以明确限定。按照官方文件规定，国家兴办公益性文化场馆，党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，体现民族特色和国家水准的艺术院团等，无需进行市场化改革。而其他艺术院团，一般出版单位和报刊社，以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构，影视制作和销售单位，归类为经营性文化机构，要转制为企业，实行市场化改革(32)《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，中发〔2005〕14号。。市场化范围的区分，“改变了以往文化单位政企不分、政事不分、事企不分的现状”(33)张谨：《文化建设的软肋:公益性文化事业与经营性文化产业发展的非协调性》，《前沿》2013年第13期。，指明了各自的发展方向。当然，在公益性文化单位提供公共服务的过程中，不少学者提出了运用社会化、市场化的机制来提高服务效率和效益的建议，但仍有不少学者认为一定程度的市场化运作是必要的，但“过度市场化会导致公益性文化事业和文化产业的混淆、政府文化职能和财政保障责任的模糊”(34)张启春、李淑芳：《公共文化服务的财政保障:范围、标准和方式》，《江汉论坛》2014年第4期。。

第二种是社会效益限度，即文化体制改革以及文化发展必须坚持的社会效益首位性原则。坚持把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一的制度性规定是市场化改革的另一限度。与国家关于社会效益与经济效益辩证关系的理解高度一致的是，学术界亦普遍赞同市场化改革要坚持把社会效益放在首位，实现社会效益与经济效益相统一的观念。他们的理论依据源于马克思关于精神生产特殊性的论述，认为文化产品及其文化生产具有不同于物质产品和物质生产的特殊性。如有学者认为，文化产品“内含的认识、教育、审美、娱乐等特性和功能，蕴含的思想、知识、精神、情趣等，对社会利益集团的意志和要求的体现，以及具有相对独立性和历史的继承性”等不同于一般物质产品的特殊性(35)陈立旭：《论文化产品的社会效益和经济效益》，《中国社会科学》1998年第5期。，构成了社会效益的“前置性”条件。在实现社会效益与经济效益的统一方面，有学者从接受理论的角度出发，认为社会效益与经济效益的“最佳结合”并不是艺术与金钱的结合，而是创作与接收的高度吻合，社会效益是接受效应的“质”，而经济效益是接受效应的“量”，有“量”无“质”(或“劣质”)，这种“量”越大，其负面效应越大，有“质”无“量”，则这种“质”再优，也毫无意义(36)王永敬：《“我们的文艺属于人民”——论文艺的社会效益和经济效益》，《艺术百家》1998年第3期。。当然，把社会效益放在首位，并不是要降低对经济效益的要求，而是在追求经济效益的最大化时，绝不能偏离社会效益这个根本方向和目标(37)吴佩芬：《我国文化产业发展与意识形态安全研究》，《思想战线》2011年第5期。。

第三种限度是意识形态限度，即市场化改革必须坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，确保国家文化安全。建设社会主义核心价值体系，牢牢把握文化发展的主导权，增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力，构成了文化体制市场化改革中意识形态限度的基本内容。在意识形态限度中，学者们重点厘清的一个关键问题是，文化体制改革与意识形态建设之间的关系。如有学者认为意识形态是特定文化的价值内容，它代表着文化的一定的价值取向，文化体制的改革必定离不开特定的意识形态的引领(38)唐坤：《以人为本解析文化体制改革的难点——基于宏观制度视阈的分析》，《学术论坛》2010年第5期。。另一种认可度较高的观点是，不能过度强调经济功能而忽略意识形态功能造成“去意识形态化”，也不能过分强调意识形态功能而导致“泛意识形态化(39)蔡骐：《文化产业发展与意识形态导向的构建》，《学习月刊》2006年第9期。，而是要在二者之间寻求度的把握和平衡。在逐步厘清二者辩证关系的基础上，学界倡言，在体制改革的过程中要防止把文化体制改革与转变党管意识形态的执政方式割裂开来、对立起来的倾向(40)胡惠林：《文化体制改革需要改革理论的创新》，《探索与争鸣》2004年第3期。，在文化体制改革中要转变党管意识形态的执政方式，党管文化的体制和机制，重建党管意识形态的制度形态和制度系统(41)胡惠林：《论文化体制改革》，《开发研究》2005年第4期。。

四、改革技术方案的策论言说

建立与社会主义市场经济相适应的新型文化体制是文化体制改革的最终目标，分解为旧体制的解构和新体制的建构两个进路并举的过程。从改革实践看，由于选择了“渐进式改革”的技术路线，在改革效能上避免“急诊室效应”的同时，也带来了旧体制肌体解构进程缓慢、阻力重重，新型体制模式结构化过程滞缓、结构重组和嵌合程度不佳等问题。围绕这一过程及其出现的问题，学术界从文化体制的内在结构关系出发，在宏观、中观和微观三个层面展开了改革技术方案的探讨。

文化体制改革宏观层面的研究主要围绕党政关系、意识形态管理以及制度法规建设展开。对党政关系以及意识形态管理，学界的一般性共识是既要坚定不移地坚持和巩固党在意识形态领域的领导地位，又要创新意识形态管理方式。对长期以来党委和政府文化管理职能的含混，有学者提出党委系统要着重于对意识形态导向进行研究把握，将党的意志体现在法律、法规体系之中，政府部门则侧重于对法律法规体系的维护和具体执行(42)虞汉胤：《政府职能转变与文化体制创新》，《浙江经济》2004年第12期。。在党的意识形态管理中，需将党管意识形态作为我国的根本文化制度，但需要转变意识形态管理方式，实现从党管意识形态向党抓主流意识形态建设转变，以此形成推进国家文化制度建设的新的政治文明架构(43)胡惠林：《当前文化体制改革的两点思考》，《学术月刊》2004年第6期。。此外，在宏观层面的改革上，也有学者提出要将文化制度创新前置于文化体制改革，在当前已经确立服务型的文化制度目标后，通过制度设计的功能化形成有效的政策工具(44)王列生：《论内在焦虑中的中国文化制度创新》，《文艺研究》2009年第11期。。通过这一系列研究，学界还原了党政关系和意识形态管理的应然与必然。

对文化体制改革宏观层面制度法规体系的研究，旨在通过加强文化立法、完善文化法律法规为文化体制改革和文化发展提供科学的法理依据。针对改革进程中文化法律法规存在政策法规多，立法数量少，立法层级偏低，立法质量不高，管理法或规范法多而促进法、保障法少等问题(45)邹兵：《大力加强文化产业的立法保护》，《光明日报》2012年1月2日，第3版；贾旭东：《文化产业促进法立法的必要性和可行性》，《福建论坛(人文社会科学版)》2015年第12期；王晓晖：《建立健全文化法律制度》，《光明日报》2014年11月4日，第1版。，学界认为需要落实到加快文化立法进程，促进文化政策法律化、制度化等技术路径上。有学者提出了我国文化法律法规的完整框架体系，认为我国文化领域社会关系的庞杂性决定了中国特色社会主义文化立法应当按照基础法加单行法的模式建构内容体系，涵括文化基础法、文化事业法、文化产业法和文化权利保障法四大部分(46)周叶中、蔡武进：《中国特色社会主义文化立法初论》，《法学论坛》2014年第5期。。具象的法律法规研究主要集中于公共文化和文化产业两个领域。对公共文化立法和法律规范的研究，有学者提出了采取“保障型”目的的立法模式，通过公共文化服务界定，厘定基本原则，来建立基础制度、核心内容、支撑和保障制度体系的公共文化法律体系(47)李国新：《我国公共文化保障立法的内容、特点与突破》，《图书馆建设》2016年第12期。。在《中华人民共和国公共文化服务保障法》出台后，诸多学者又对此进行了学理阐释和法理解读，提出了贯彻落实保障法的重要性、着力点和技术路径。对文化产业法律法规的研究是另一个研究热点。针对文化产业发展相关的法律法规具有效力层级较低，未能形成内容完备的法律体系，且立法理念与具体制度设计存在部分结构性和功能性偏差等问题，学者们建议，要从文化产业主体、投资融资、知识产权保护、人才培养、新技术促进、税收政策交易监管等入手，以产权保护机制为轴心、文化企业为支点、财税金融制度为主体(48)参见郑维炜：《社会主义文化产业发展中的民商事法律制度研究》，《中国法学》2012年第3期；周刚志、周应杰：《“文化产业促进法”基本问题探析》，《江苏行政学院学报》2017年第1期；蔡武进：《我国文化产业法体系建设的进路》，《福建论坛(人文社科版)》2014年第10期；齐强军：《论我国文化产业促进立法模式、原则与基本制度》，《学术论坛》2015年第4期。，进行文化产业促进法的体系建构。与研究进程相同步，我国的文化法律法规体系的建设与完善业已从理论和政策动议阶段转入议程设置、渐次出台的新阶段。

中观层面，在政府职能从“全能政府”向“有限政府”的观念转换和机制重构过程中，学界的研究从文化行政职能转变和政企政事关系调整逐步深入至“文化管理”向“文化治理”的转进轨道，同时将新公共管理所倡导的分而治理模式向整体性治理方向推进。

21世纪以来对政府文化管理体制改革技术方案的探讨与国家文化结构中文化产业的崛起和公共文化服务体系的构建紧密相连。随着新世纪文化产业战略的兴起，转变政府职能、推进政企分开、建立国有文化资产管理体制成为研究的核心议题。借鉴行政体制改革关于政府职能转变的有关经验，转变政府文化行政职能的研究逐步形成了一系列共识性的观点，包括：改变文化主管部门既当“裁判员”又当“运动员”，推进政企不分、管办不分向政企分开、管办分离，促进直接管理向间接管理转变，逐步下放、取消、合并、转移部分行政职权，推进主管主办制度向出资人制度转变，建立党委和政府相结合的管人、管事、管资产、管导向相统一的国有文化资产管理体制等。

在此基础上，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革要求，将文化体制改革研究从文化管理研究范式推演至文化治理研究范式。基于公共治理理论对公共管理理论的创新和突破，有学者提出政府文化管理方式要实现政府由管制型向服务型的彻底转变，不断提升政府文化治理能力和文化服务的绩效(49)李少惠：《转型期中国政府公共文化治理研究》，《学术论坛》2013年第1期。。关于文化治理中政府的角色问题，有学者指出政府应承担“元治理”的角色，从传统的“管理”方式转向使用新工具和新技术来“掌舵”和“指导”(50)景小勇：《国家文化治理体系及政府在其中的地位与作用》，《人民论坛》2014年第14期。。多数学者认为，文化治理的关键在于实现从政府单一管理向社会多元参与转变，包括市场主体，社会团体、行业协会、媒体机构等第三方主体，以及社会公众等。文化管理向文化治理转变的另一个重要议题就是基于整体性治理理念提出的文化大部制改革。政府文化管理的碎片化特征和服务裂解性状态的日益加剧，以及数字技术、信息技术、移动互联网技术等平台技术对传统文化行业实现的技术包容、边界模糊和融合创新，推动文化管理的分而治理理念逐步向整体性治理理念转进。基于此，学者们提出运用整体性治理的整合、协调、合作理念来深化文化体制改革，倡导将性质相同、业务相近、职能相似的文化行政体系归并整合，建构一个超越传统专业化职能分工体系的综合管理部门(51)参见颜佳华、周万春：《整体性治理视角下的政府文化行政职能转型研究》，《学习论坛》2012年第12期；傅才武、纪东东、姜文斌：《文化市场一体化进程与文化行业体制的结构性矛盾及其因应策略》，《江汉论坛》2010年第2期；靳亮、陈世香：《四十年来国务院文化类管理机构的演变与前瞻》，《理论与改革》2017年第5期。。对我国而言，借鉴西方较为成熟的治理理论体系和方法论来建构中国文化治理理论体系并不困难，难就难在将其实际运用于中国文化管理实践时，如何平衡意识形态和文化安全“红线”、化解既得利益集团阻碍和促进政府之外治理主体的自我建构。在中国文化领域，意识形态和文化安全“红线”往往对诸多文化决策和文化管理方式具有一票否决权，这让传统的管理主体“政府”很难让渡出相应的治理空间。同时，治理框架下社会组织和公众的引入、社会评价约束机制的建立，将使原有的利益收益变得不确定，构成了既得利益集团对改革的阻碍。即便是在前述两种障碍得以摒除的情况下，建构中国文化治理体系和提升文化治理能力还面临着多元治理主体自身发育不足、功能不强、作用有限的制约。

微观层面，研究的关注点是“转企改制”文化企业和公益性文化机构的制度建构与体制创新问题。四十年来的文化机构改革在经历了1980年代的承包经营责任制、以文补文、多业助文和1990年代的内部三项制度改革尝试后，进入了经营性文化机构和公益性文化机构分类改革的阶段。新世纪的“转企改制”成为整个文化机构改革的基本分段线，在此之前是在事业体系故道上进行的“修补式”内在调整，相关研究主要是在市场化取向的背景下引入新公共管理理论的相关策略，如提高服务效率、引入竞争机制、以服务对象为导向等，提出了诸如“放权”“搞活”“创收”“让利”以及劳动、人事、分配等内部体制机制优化的建议；在此之后则是在产业和事业两条体系线路上分别进行的改革创新，相关研究也就据此分途展开。

对经营性文化单位转企改制的研究，学界重在对转企改制后文化企业如何有效发展的问题进行探讨，特别聚焦于改制后现代企业制度的建立问题。对此，学者们纷纷提出了产权多元化、建立新型股权结构、完善法人治理结构的解决思路。在产权多元化研究方面，有学者提出产权改革要坚持“实现投资主体多元化、建立现代企业法人制度和保障国有股权主导地位”的原则(52)孙韵：《国有文化企业股份制改革模式研究》，《中国出版》2015年第5期。，具体改革路径可以通过存量资本转让和增量资产投入，以及通过行业并购来实现(53)参见王声平：《传媒业产权的多元化改革》，《当代传播》2006年第3期；陈广：《基于并购整合的国有文化传媒企业改革思路研究》，《理论月刊》2016年第12期。。但现实的产权改革并没有出现部分学者所焦虑的社会资本的进入会威胁国有资本主导地位的情况，反而依旧停留于转企改制初期国有资本完全主导或者一股独大的所有制结构状态，国有文化企业活力不足。因此，学界开始研究特殊管理股制度在产权改革中适用问题，形成了两种不同观点，一种观点认为特殊管理股可以采用具有一票否决权的“黄金股”模式，确保满足党委和政府对重要传媒单位的严格掌控力(54)郭全中：《特殊管理股制度对传媒改革影响深远》，《中国新闻出版报》2013年11月27日。；另一种观点则认为国有传媒企业不适合采用具有终极否决权的“黄金股”模式，而应参照具有不同投票权的双层股权结构的思路搭建特殊管理股的框架(55)潘爱玲、郭超：《国有传媒企业改革中特殊管理股制度的探索：国际经验与中国选择》，《东岳论丛》2015年第3期。。由于目前特殊管理股试点在业界没有实质性进展，理论研究的贡献还有待验证。在文化企业法人治理结构方面，学界的基本观点是在“政治”逻辑和“资本”逻辑的双重主导下，以党委会、编委会、社委会、监事会、经理会为基本组织结构, 实行决策层、管理层、监督层相互制约的领导和管理体制(56)李维安、常永新:《中国传媒集团公司治理模式探析》，《天津社会科学》2003年第1期；周劲:《制度环境与传媒治理结构创新—— 一个传媒治理结构的理论分析框架及其在中国的应用》，《江西财经大学学报》2006年第3期。。在国有文化企业治理结构中，重点是如何处理党委和经营管理层之间的关系，但在当前产权制度改革进展有限的背景下，法人治理结构的架设遭遇了难以突破的体制困境，相关研究的应用价值有所欠缺。

在公益性文化机构改革研究方面，“转企改制”之外的图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、党报党刊、非遗机构、少量文艺院团等文化机构继续保留在事业单位序列，与国家事业单位分类改革相接轨，因而相应的策略性研究也就在分类改革框架下探讨其治理结构与发展模式。尽管公益性文化机构保留了事业身份，但大部分学者认为公益性文化事业机构不能依循事业体制的故道封闭于事业单位体系内，而应该建立开放性、外向型的发展模式，甚至采取市场化的相关手段或者策略。如有学者指出，公益性文化事业单位可以进行市场取向的内部机制改革，如进行成本核算，加强文化产品的市场营销等(57)《以改革创新的思路对待文化企事业划分》，载于中国社会科学院文化研究中心主办的《文化政策调研》2003年第3期，转引自崔建民：《试评我国文化事业单位改革研究现状》，《中国青年政治学院学报》2008年第6期。。另一些学者强调文化事业举办主体多元化，即纯公益性、基本事业由中央或地方政府举办，准公益性、半公益性、非基本事业则由民间举办(58)孔昭林：《我国文化事业管理体制创新探析》，《中国行政管理》2007年第8期。，还有一些学者提出了“事业单位、企业化管理”的建议。此外，学界围绕公益性文化事业单位外向型发展模式的研究进路，对推动当前公益性文化事业单位的法人治理结构建设、社会化发展路径等亦提出了诸多建设性意见。

五、研究进路与取向

文化体制改革作为一种政策性和实践性取向，在我国已经积累了四十年的现实经验，历经了试错性探索和清晰化改革两个重要发展阶段后逐渐走向改革的深水区。党的十八大和十八届三中全会均对深化文化体制改革作出了专门部署，党的十九大也对此继续进行了强调。党和国家的宏观部署和政策举措为改革提供了持续的动能，但当下深化文化体制改革仍遭遇了多重阻力，面临着各种错综复杂的矛盾和短期内难以突破的困局。对此，学术界对当前改革的困境有着充分的讨论，大致可归纳为：宏观上文化体制改革受制于经济体制、政治体制和行政体制改革的进展，中观层面牵制于文化市场体系完善和社会力量成长的影响，微观层面则面临着内部治理结构和治理机制的困顿。与文化体制改革进入全面深化阶段的艰难求索实践相随的是，文化体制改革的理论创新与技术方案创制似乎也遭遇了难以逾越的瓶颈，改革实践和理论研究均有滑向“内卷化”的倾向。当改革实践不能与先导性的理论研究形成现实的呼应与联动之际，理论研究所应发挥的价值效应将会大打折扣，甚至在一定程度上阻滞改革的进展。如果没有切实的文化制度创新成果，文化体制改革就会失去明确的目标，或者至少会在改革过程中出现盲动性、歧义性、非协调性，在极端情况下甚至会出现前一轮改革成果成为新一轮改革的对象，改革演变为查尔斯·E·林德布罗姆所谓的“其所采取的选择方案往往建立在一厢情愿的基础上，既不明晰又缺乏思考深度”的“盲乱行为”(59)Charles E. Lindblom,“The Science of‘Muddling Through’”, in Jay M. Shafriz and Albert C. Hyde (ed.), Classics of Public Administration, Harcourt Brace of Company, 1997, p.198.转引自王列生：《论内在焦虑中的中国文化制度创新》，《文艺研究》2009 年第11期。。

对此，一些学者开始思考研究范式和方法论的转换，逐步开始超越传统“问题—原因—对策”的功能主义范式，转而从“历时性”和“共时态”的视角找寻理论创新的突破点。目前，初步显现的研究进路有二：一是从历时性视角出发，依循论从史出的方法向历史纵深处追寻，从文化体制历史来源中找寻因应性改革策略。二是从共时态理路出发，探索与政治、经济、社会、生态文明相协同的改革路径。

对于历时性的探索，学界逐步从新中国成立以来的文化体制改革分期模式向战时体制的历史来源方向推进和深入。学界普遍认为，尽管文化体制改革在初期外显为一种经济体制改革和政治体制改革的外部性强制，但文化体制自身长期以来的积弊无疑是构成改革启动和推进的内生动力。因此，相关研究向国家文化体制的形成、演进等纵深层次推进。学者们一开始着重探讨了1978年以来的中国文化体制改革的历史分期、基本内容，提供了文化体制改革的纵向历时性脉络，以此提出深化中国文化体制改革的方向和政策路径(60)具有代表性的成果如韩永进《中国文化体制改革35年历史叙事与理论反思》，北京：人民出版社2014年；曹普：《20世纪70年代末以来的中国文化体制改革》，《当代中国史研究》2007年第5期。。另一些学者将其推演至更为早期的体制形成阶段，有学者从思想理论和制度两个方面追溯至延安时期形成的一整套文化理念和文化管理体制，向研究者展现了一条更为完整的文化管理体制变迁线索(61)蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制研究》，上海：上海人民出版社，2015年。。而具有历史学知识背景的学者则进一步从历史纵深的角度梳理国家文化制度的由来及其演进过程，揭示国家文化体制的形成与近代中国社会变迁之间的关系，将文化体制追溯至更早的民国时期，且着墨于国共两党竞合过程中文化领导权、意识形态控制、社会动员等方面的深度解析(62)傅才武：《近代中国国家文化体制的起源、演进与定型》，北京：中国社会科学出版社，2016年。。这些学者的成果连接在一起，就形成了关于中国文化体制历时性研究的比较完整的知识谱系。应该说，几位学者在公共管理、中国史和艺术学理论的交叉领域，提出了文化体制历时性研究的问题域，对促进文化学、艺术学理论和公共管理研究从宏观叙事向微观领域的深入，大有推动之力，对当前文化体制改革的策略亦提供了历史观察的视角。

在共时态研究探索层面，与近年来中国政治文化生态环境变化相呼应，文化体制改革研究从关注改革的“本体价值”取向逐步拓展至“外向价值”发挥的向度，从解决自身体制问题的层面上升至与经济、政治、社会、生态文明相协调，与文化强国战略相同步的国家战略高度。不少学者已经指出，当前文化体制改革的进路不再是单兵突进，而是要协同推进。如有观点认为，当今我们的改革主要是在体制层面进行的，如经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的改革，但仅单方面进行的体制性改革是不够的，应将体制改革进一步深入到结构性改革(63)韩庆祥、张健：《中国特色社会主义建设实践的内在逻辑与发展趋向》，《中国社会科学》2013年第2期。。另有学者建议，“啃骨头”阶段的文化体制机制改革，必须按照党的十八届三中全会确定的总体设计、统筹协调、整体推进的原则，加强关联制度配套衔接的顶层设计(64)李国新：《推动法人治理创新体制机制》，《中国文化报》2014年04月25日，第8版。。还有学者建言，要实现相关改革的协调推进，既要在国家经济、政治、社会体制改革的层面协调推进，又要关注文化体制改革的整体层面，即宏观上的文化管理体制与微观上的文化运行机制，宏观管理体制上的党委与政府分工、不同层级政府文化管理权划分，公共文化服务体系与文化产业发展体系，文化体制改革与文化市场对内对外开放，财政、税收、金融、人才、土地等各项政策之间的整体推进(65)贾旭东：《文化体制改革下一步走向展望》，《前线》2013年第6期。。总的来看，要在上一阶段改革的基础上深化文化体制改革，关键是要立足于顶层设计进行综合配套改革，尤其是宏观层面的配套改革，为文化体制改革创造良好的外部环境。

当下，无论是从历时性的追溯入手还是从共时态的延展切进，厘清文化体制从何而来又将走向何处的基本目的在于明确新的改革向度和设计新的改革路径，最终的价值目标指向于，通过文化体制改革，在新时代发挥文化的精神价值引领作用，坚定民族文化自信并推进文化大发展大繁荣，同时与经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革等协调推进以实现中华民族伟大复兴。既着眼于当下又反思历史，在社会进程的坐标刻度上持续且创造性地将最新的理论知识建树与中国文化改革发展所遭遇的现实问题接轨，提供具有理论指导价值和实践操作意义的观念性指引或技术性方案，仍是当代文化研究者孜孜以求的方向。