美丽乡村下生态服务提供模式探讨

张力 田以恒 宁爱凤

摘 要：随着国家乡村振兴战略和生态文明建设的推进，美丽乡村建设在浙江省蓬勃开展，但也面临着方式优化和持续推广的前景问题。聚焦于浙江省“美丽乡村”建设中政府购买生态服务案例，总结政府购买生态服务的模式，并探寻各种购买模式中可能存在的风险和问题。针对模式中存在的风险和问题，提出优化政府生态购买模式的建议，将“浙江方式”升级为“浙江模式”，从而使美丽乡村从“一处美”走向“处处美”，让全民共享政府提供的生态服务，把乡村建设成为幸福美丽新家园。

关键词：美丽乡村建设;生态服务;风险;优化

文章编号：1004-7026（2019）24-0047-02         中国图书分类号：F283;F327;X321        文献标志码：A

美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展、建设社会主义新农村实践的又一重大创新。如何建设生态宜居、生态文明、治理有效、生活富裕的社会主义美丽乡村，如何使美丽乡村的“一处美”迈向“处处美”，如何建设好“两美浙江”是摆在浙江省政府面前的重大命题[1]。

1  政府购买生态服务的3种模式

以平原、山区、半山区、海岛、近郊5种类型为划分标准，将2017年浙江省评选的300个美丽乡村特色精品村根据标准划分，分层抽样选出53个美丽乡村建设的范例，对垃圾分类、乡村民宿、五水共治等生态建设方面较为突出的乡村进行调研。通过问卷调研、面对面访谈、建立数据库构建模型，对案例进行收集、分析、总结。以资金来源进行分类，将美丽乡村生态服务提供模式归纳为3类：完全购买模式、共治共享模式和引导模式[2]。

1.1  完全购买模式

将美丽乡村生态服务提供模式中，资金完全来源于政府的方式归纳为完全购买模式。完全购买模式适用于资金投资大、人力资本要求高，一时难以收回成本或者无法收回成本，规模经济的生态服务中。此类生态服务的提供由于沉淀成本大，资金回报慢，对社会资本缺乏吸引力。政府为了履行其经济、社会、生态的职能，该类生态服务资金主要由政府提供，技术实施单位通过招投标完成。

1.2  共治共享模式

将美丽乡村生态服务提供模式中，资金分别来源于政府和社会的方式归纳为共治共享模式。共治共享模式存在着“选择性进入”的特点，适用于能将不付费的消费者较好地排除出去，并要求有一定基础设施支持的生态服务中。此类生态服务的提供由于具有排他性，有一定的市场效益，资金能得到很好的回报，从而对社会资本具有很强的吸引力。政府只要为“平等进入”的基础设置进行投资，“选择性进入”的产品由社会资本提供，这种共治共享的模式能较好地实现生态、经济、社会效益的多赢。

1.3  引导模式

将美丽乡村生态服务提供模式中，资金作为奖励来引导生态服务的供给方式纳为引导模式。此类生态服务具有普遍性、规模小、数量多、消费者众、“平等进入”的特点。适用于生态保护性服务、涉及主体多，贯穿于生活方式和行为习惯中。此类生态服务基础设施投资不大，民众参与途径多，如生活垃圾分类操作、乡村旅游中农户家庭卫生等。

2  政府购买生态服务中存在风险及问题

2.1  在资金方面，社会资本参与不足且资金流向模糊，使用效率低

完全购买模式中，该类生态服务提供的资金全部来源于各级政府，社会资本参与不足，缺少社会投入机制。共治共享模式中，大部分资金来自中央或地方的财政投入，如五水共治、垃圾分類等专项基金，也有一事一议的制度，但是农民只是投工、投劳，其资金还是由政府提供。但单纯依靠政府拨款，预算资金安排较紧，难以提供长期、良好的生态服务。

在调研中发现，对于一些生态服务项目，大多数政府每年都会设立专项资金，甚至对于一些设备会有专门的拨款，但是对于这些资金及拨款的具体流向及使用情况，相关部门并没有透明公开，很容易出现“一拨了之、流向不明”的现象，也会导致一些乡镇拿到拨款，购买了设备却闲置不用，只是为了应付检查，从而导致资金使用效率大大降低。

2.2  在监督方面，缺少具体生态服务建设评估机制

生态服务价格评估缺少标准、随意性过大，过于重结果而轻过程，对代理方的服务水平与质量的评估体系粗糙，使代理方在提供生态服务时以次充好，导致公共服务品质下降。特别是对于规模小的生态服务，一般引入市场主体，此种情况下政府提供生态服务遭遇资本逐利与生态服务公平供给的矛盾。并且现有评估体系对服务对象的意见也重视不够，缺少以服务对象为主体的绩效评估[3]。

2.3  在相关利益主体方面，多方利益难以平衡

（1）政策与实际情况及村民利益不符。在美丽乡村的建设过程中，政府出台了许多相关文件政策，但大多较宏观，是指导性意见，并没有结合具体村庄的实际情况，政策与实际不符，一些政策甚至损害了当地村民的利益，使得这些政策难以得到村民的理解与支持，从而导致政策的落实困难重重。

（2）生态保护与经济发展难以协同美丽乡村建设进行，生态环境保护所占的比重日益加大，生态保护政策推行中不可避免地会与社会经济的发展和利益产生一些矛盾。如造纸厂等污染企业与就业、经济发展之间陷入“熊掌和鱼不可兼得”的两难境地，如何协调好两者之间的利益关系，是我国美丽乡村建设过程中不可回避的问题。

3  政府购买生态服务的模式优化

3.1  建立多元融资机制

（1）要夯实生态服务软硬环境建设，引导社会资本投入。在生态服务购买资金筹集上，要充分发挥市场的融资作用。可以通过发行生态国债、生态彩票，建立生态银行，以及线上众筹等方式募集社会闲散资金[4]。

（2）调动村民力量，通过线下召开会议、线上媒体传播等方式积极开展宣传工作，引导村民养成自觉维护农村生态环境和改善生态环境的习惯。同时规范管理，实施奖评机制，发挥村民主体作用。积极鼓励和引导农民群众投资捐资、投工投劳，让农民身体力行投入农村生态文明治理和建设，自我建设、自我发展、自我享受，既享受“绿水青山”的生活环境，又得到“金山银山”的利益回报。

3.2  建立多主体的具体监督考核机制

（1）建立村务阳光工程，提高资金使用效益。建立起资金流向“决策—管理—操作”纵向透明的数据信息网络平台，保证信息的完整性、真实性、准确性、及时性，披露公开资金流向动态相关信息，避免由于信息不对称损害公民利益，使生态购买资金使用制度化、规范化，确保生态服务的质量。全过程跟踪审计，建立多渠道信息反馈平台，提高公众监管力度，如网络反馈机制、“两代表一委员”特别考核的督查机制。

（2）建立基于“用户体验”的考核机制。要建立长期考核机制和以村民满意为主绩效评估机制。建立由村民代表、专业人士组成考核和评估小组对生态服务项目进行满意度考核，并对生态服务项目进行长期的满意度考核，不但要注重购买期间的监督考核，还要将村庄建设完成后期维护情况纳入委托方和代理方的绩效考评，强化绩效考评的运用。还要将村民的满意度作为绩效考核的一个重要指标，使美丽乡村建设合民意。社会组织的绩效评估结果为“优秀”“良好”的提供者，得到相应的承接政府购买服务项目的优先权，并加以表彰;评估结果为“不合格”的提供者，根据反馈扣减相应经费，并且以后不得承接政府的购买项目。建立一系列长期管理机制，巩固和提高环境质量，确保长期效益，减少二次建设和维护的浪费，从根本上改善农村生态环境。

3.3  协同多方利益，实现生态保护与经济发展双赢

（1）政策要因地制宜。在制定政策之前，地方政府要认真学习中央政策，深入了解中央精神，加大调查研究力度，深入地方一线，了解问题所在，找出问题症结所在，根据需要和实际制定有针对性的政策。细化政策，实事求是，要按照上级政策的要求，保证执行效果，要把更多精力放在“让政策更好落地生根”上。

（2）创新生态补偿机制。发挥政府部门的作用，加强对补偿制度的管理，还要完善有关生态效益补偿机制的立法程序，督促国家和地方有关部门加快有关生態效益补偿机制的立法工作，做到生态效益补偿有法可依、有法必依，使经济补偿实现法制化，切实保障人民的切身利益;建立生态补偿机制，奖惩有度，既让破坏环境者受到惩罚，也鼓励民众多投身生态保护，还可以设立专门的生态效益补偿基金，用于生态修复和维护[5]。

4  结束语

探究了政府购买生态服务种类及其购买模式和风险，并在模式优化的基础上，推广浙江经验，将“浙江做法”提升为一种制度类型化的“浙江模式”，使美丽乡村从“一处美”走向“处处美”，为“美丽乡村”的蓝本提供数据支撑和可操作性的对策，以期使全民共享美丽乡村建设的成果。

参考文献：

[1]解成友，张金明.城乡一体化与美丽乡村的善治之路[J].学理论，2013（32）：75-76.

[2]邓红兵，陈春娣，刘昕，等.区域生态用地的概念及分类[J].生态学报，2009，29（3）：1519-1524.

[3]于政华.政府购买服务：浦东新区实践中的问题与化解[J].地方财政研究，2015（6）：82-84.

[4]丘水林.政府购买生态服务：欧盟国家的经验与启示[J].环境保护，2018（24）：32-36.

[5]郭杰忠.生态保护与经济发展互动关系探析[J].江西社会科学，2008（6）：13-17.

（编辑：季  鑫）