教育行政案件的受案范围研究

摘 要：依法治校是教育法治化建设的重要方面，自2015年行政诉讼法修改后，教育行政案件剧增，学生状告母校的情形时有发生。受案范围是行政诉讼区别于其他诉讼的重要标志。研究教育行政案件的受案范围，并界定教育行政纠纷的立案范围，在保障学生诉权的同时，促进高校依法治校和加强自身规章制度的建设。通过对高校管理权纠纷、学业证书管理纠纷、学位管理纠纷三个方面研究，厘清高校自治权和司法审查权的界限，保障高校与学生双方的权益。

关键词：受教育权;教育行政纠纷;惩戒权

依法治校是进一步深化教育法治化的必然之势。随着行政诉讼法的修改，行政诉讼案件的受案范围不断扩大，教育行政纠纷逐步进入了行政诉讼的受案范围，陆续出现了因被开除学籍、不予颁发毕业证、学位证等引起的纠纷而产生的行政诉讼案件。特别在2015年新行政诉讼法颁布实施后，学生与学校之间的纠纷案件数量增加、争议焦点也呈现多样化的趋势。厘清教育行政案件的受案范围，对界定司法审查权和高校自主管理权的界线显得尤为重要。目前，我国已初步形成了包括高校校内申诉制度、教育主管部门申诉制度和有限的行政复议、行政诉讼在内的多元化的教育行政纠纷解决机制。但是，随着高等教育事业的蓬勃发展，学生状告母校的案件也日趋增加。法院有限度地介入解决教育行政纠纷，有助于发挥法律定纷止争的作用。通过司法程序更好地使学校合法行使自身的管理权，最大限度地保障学生的受教育权。然而，司法机关要处理好司法审查权与高校自治权之间的关系，在尊重高校办学自主权和管理权的前提下，有限度地介入解决部分教育行政纠纷，是法院所要面临的重要问题。文章通过对近年来教育行政诉讼案件司法判例的探讨，旨在对教育行政纠纷案件的受案范围进行界定。

通过案件检索有关“教育行政纠纷案件”的生效判决，教育行政纠纷的受案范围主要包括三个方面。其一，高校管理权纠纷;其二，学业证书管理纠纷;其三，学位管理纠纷。

一、高校管理权纠纷

高校的管理权来自于《教育法》、《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》等法律法规的授权。其中《教育法》和《高等教育法》均规定高校有权按照章程自主管理、组织实施教育教学活动、招收学生、对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分、颁发相应的学业证书等权利。而《普通高等学校学生管理规定》也规定高校有权对学生进行学籍管理、考核、奖励和处分。

对于高校管理权性质的界定有着不同的观点。笔者认为应对高校管理权的内容加以区分，区别判断其性质。高校的管理权来自于法律、行政法规、规章的授权，应属于行政权。关于招收学生，对学生进行学籍管理等由教育主管部门行使的职能通过行政授权授予高校行使，这部分的内容当然属于行政权。而高校依照章程进行自主管理、组织并实施教学活动，对学生实施奖励或处分等，是高校内部的管理行为，并不属于行政权的范围。所以，并非所有由高校管理权所导致的侵权行为都可以行政诉讼来解决。一般而言，只有高校管理权侵犯了学生的受教育权的情形下，方能通过行政诉讼予以解决，属于行政诉讼的受案范围。

受教育权是公民的一项基本的法律权利，它并不是义务，也不是权利和义务的复合体。受教育权是指，国家通过法律、法规等强制性规定，保障公民享有公平的受教育机会和条件，确保公民可以通过在学校或其他教育机构学习，从而提升自身素质、科学文化知识及综合技能，以期在社会上获得平等的生存发展机会的一项基本权利。宪法赋予了每一位公民受教育的权利，任何个人、组织都不得随意侵犯。关于受教育权的权利本质，我国学者借鉴日本教育法学学者的观点，归纳成三种不同的学说，分别是公民权说、生存权说和学习权说。公民权说认为受教育权是一种政治权利，通过教育培养公民的民主政治能力，教育的目的在于培养公民意识，能有效地行使公民的政治权利和自由。生存权说认为受教育权由国家主导并保障该权利实施，受教育权的实现要求国家从经济角度提供必要的文化教育条件和均等的受教育机会，让经济困难的公民获得与生活能力相关的教育和技能。学习权说则认为学习的本质意义在于自身成长，从而能够立足于社会，完成自我成就的实现的权利，受教育权是人民要求完善和发展自身人格的权利。受教育权是宪法赋予每一位公民的基本权利，国家有义务的承担和保障公民的受教育权的实现。国家通过立法建立教育制度，划拨土地兴办学校，提供教育经费保障办学等手段，确保公民受教育的权利得以实现。国家在办学过程中，并非直接参与其中，而是通过行政授权的方式将办学自主权、招生录取权、学位授予权等权力授予高校来行使本应属于教育行政主管部门的部分职权。通过近年来的司法实践得知，受教育权虽为宪法性权利，若因高校的管理而受到侵害，可通过行政诉讼等方式予以救济，属于行政诉讼的受案范围。侵害受教育权的表现主要体现在学籍管理的问题上，可以细分为以下几个方面：（1）招生录取行为损害入学资格;（2）因学业问题导致被退学;（3）因违反纪律管理规定被开除学籍;（4）因个人操行问题被开除学籍。

（一）招生录取行为损害入学资格

高校通过国家的行政授权和教育主管批准取得办学资格，按照招生录取的相关规定录取学生，属于授权性的行政主体，具有主体资格。依据《普通高等学校学生管理制度规定》，高校有权对学生的入学资格进行审查。对于符合资格的学生，予以注册并取得学籍;若有录取信息或考生信息不实或有其他违反国家招生考试规定的情形，取消入学资格;对违反国家招生规定取得入学资格或者学籍的，应当取消其学籍。高校对学生是否取得入学资格或学籍进行审查并作出的决定，会影响学生的受教育权，是一种具体行政行为并具有可诉性，可纳入行政诉讼受案范围。

在司法实践当中，涉及入学资格或者学籍的行政诉讼并不多，其中“钟某某与南京某大学教育行政管理纠纷”一案，校方主张，钟某因未能递交教育部学历认证中心对其专科毕业证书的《中国高等教育学历认证报告》，导致学籍未进行电子注册。根据《普通高等学校学生管理规定》第8条规定：新生入学报道后，高校会在三个月内按照国家招生规定对学生进行复查，复查合格者予以注册并取得學籍。因此，法院认定钟某未取得学籍。对于钟某主张南京某大学向其发放了录取通知书，并在受教育期间按时缴纳学费，接受学校的管理，完成相关教育课时并参加考试，故已实际取得学籍的理由，法院并不予支持。

而“项某与武汉某大学教育行政管理纠纷”一案，因项俊未调入档案，武汉某大学对其作出清除电子学籍注册信息而引起的教育行政争议。该案的争议焦点有两个：一是关于依法招生与大学自治问题;二是高校清除项某的电子学籍注册信息的行为性质。关于焦点一，因项某所在单位在武汉某大学向其发放“政审通知”和“调档函”后，迟迟未予提交相关政审材料以及转入档案，故高校并未寄送《录取通知书》和《入学纪念卡》。依据《普通高等学校学生管理规定》和该校的《研究生学籍管理实施细则》学校在新生报到后三个月内，进行政治业务和健康复查，复查合格则予以注册并取得学籍。因此，项某未通过政审和未取得《研究生录取通知书》，也未办理报到和注册等入学手续，不具备入学的法定条件，未取得入学资格，故而也未取得学籍。关于焦点二，武汉某大学对电子学籍管理系统登记进行修改，以达到清除和纠错的目的而选取“取消入学资格”的选项，是恰当的。项某并未实际取得入学资格，高校在系统中的纠错行为并无对其产生实质性的影响，故清除电子学籍信息的行为是一种内部纠错行为，法院予以支持。

从上述司法判例可得知，高校有权对学生的入学资格进行审查，学生取得入学资格或者学籍与否，对其受教育权有直接影响。因此，学校作出的决定是一种具有可诉性的具体行政行为，理应属于教育行政纠纷案件的受案范围。

（二）因学业问题导致被退学

学生在校期间，由于学术失范行为（如考试作弊）或者学业成绩未达标（考试科目不及格或所修学分不足）而导致被退学或者开除学籍，其受教育权受到侵犯时，可以诉之于法律解决，属于行政诉讼的受案范围。《教育法》第28条规定给予学校行使自主管理的权力，而《普通高等学校学生管理制度规定》第27条规定了退学的情形，维护高校办学、管理的自主性。应该区分的是，若因学生学术失范行为或学业成绩不达标而受到学校的处分或惩罚等，则属于高校的内部管理行为。因其受教育权并无受到侵害，故该内部管理行为不具有可诉性。

（三）因违反纪律管理规定被开除学籍

高校对其学生进行日常管理而作出的纪律处分一般属于高校的内部管理行为，并不具有可诉性，也不属于行政诉讼的立案范围。但因学生违反管理纪律被退学或开除学籍的，令其受教育权受到侵害，则具有可诉性。具体的情形如：学生因犯罪受到刑事处罚或有严重违纪情形等。《教育法》第29条和《普通高等学校学生管理制度规定》第54条给予高校对受教者进行学籍管理和实施教育或处分的权力，对学生的处分应当做到证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当。这是法律、行政法规赋予高校自主管理时行使惩戒权的权力。惩戒权是指大学为了教学管理，对在校的大学生进行约束、管理，并对违反规定的学生加以惩罚、训诫的权力。当惩戒权与大学生权益发生冲突时，司法权应充分尊重高校的自主办学权，不宜过早地介入审查。大学生权益相当宽泛，仅有在受教育权遭受侵害时，才属于行政诉讼的受案范围。法院在受理案件时应充分尊重高校的自主办学权的前提下，维护学生的受教育权利，在惩戒权与受教育权侵害中寻求平衡点，保证受教育权充分实现。

（四）因个人操行问题被开除学籍

高校对学生负有教育和管理的职责，对学生的教育除了专业知识的教授以外，还包括思想政治教育;对学生管理除了日常管理和纪律约束外，对学生的生活作风等方面也负有一定的管理责任。实践中，学校以“行政本位”进行管理，忽略违纪处分学生的申诉救济途径。对学生而言，违纪处分轻则将影响其大学学习生活以及未来的就业，重则将直接被开除学籍。因为申诉救济途径不畅，导致当权利受到侵害时，直接诉之于法律寻求公正解决，造成高校自主管理权与司法管辖权冲突。高校在管理上应以“学生本位”为转向，充分发挥自主管理权，建立现在学生管理制度，完善学生申诉救济途径。对于一般的违纪处分，可通过校内申诉等救济途径解决;仅对于侵害学生受教育权的处分处罚，才诉之于法律，进一步明确教育行政纠纷案件的受案范围。

二、学业证书管理纠纷

我国实行学业证书制度。《教育法》第22条和《高等教育法》第20条：经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书。高校作为国家批准设立的高等教育机构，具有依法颁发学历证书的法定职责。学生能获得学业证书需要满足以下几个条件：其一，思想品德合格;且在规定的修业年限内学完规定的课程，以及成绩合格或修满相应的学分。《教育法》第29条（五）以及《普通高等学校学生管理规定》第32条规定，高校具有向受教育者颁发毕业证书的法定职责。学生在规定的学习年限内，修完教学计划所规定内容且成绩合格，达到毕业要求的，高校应当准予毕业并颁发学业证书。若高校不履行法定职责，则学生可以以行政不作为为由诉至法院。通常学生不获颁发学业证书，有如下两方面的原因：（1）未在规定年限内修满相应的学分;（2）因其受到内部行政处分而不获颁发学业证书。

就第一方面而言，学生未在规定年限内修满相应的学分而不获颁发学业证书，因现行的规章制度明确、标准清晰，所涉及的行政诉讼较少。出现较多的则是学生因受到高校的行政处分决定而不获发学业证书。处分决定属于高校内部管理行为，从表面上看并未侵犯学生的受教育的权利，司法权不应该过多干预高校内部的行政管理权。但是，因为高校具有颁发学业证书的法定职责，学生因受到内部处分决定而不获发学业证书，其权益受到侵害，可以通过申诉等方式解决。从司法判例上分析，裁判法院并不会针对高校作出行政的内容进行审核。通过审查高校不履行法定职责——颁发学业证书——的理据，从而对该行政处分的合法性与合理性进行审查，并有可能对高校一些内部规章制度进行附带审查。高校的内部处分决定间接影响學生的权益时，法院可以介入对此进行审查，属于教育行政纠纷案件的受案范围。但该审查一般不作实质性审查，重点在于考查该处分决定是否做到证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当。

三、学位管理纠纷

我国实行学位制度，《教育法》第23条和《高等教育法》第22条均规定：学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。国务院依据《学位条例》设立学位委员会负责学位授予工作。国务院通过授权高等学校授予学位，是一种行政授权。高等学校通过组织成立学位论文答辩委员会负责审查学位论文、组织答辩并作出是否授予学位的决议;再经学位评定委员会审查并作出是否批准的决定。同时，高校亦可依据《学位条例暂行实施办法》、《学位条例》制定工作细则作为授予学位的依据，是高校自主办学权的具体体现。高校是否授予学位申请者学位，应主要对其学术水平及从事科学研究或专门技术工作方面的能力予以评判，端正其治学态度，培养其树立正确的价值观念。常见的学位管理纠纷类型有三种：（1）学术不端引起的学位纠纷;（2）非学术不端引起的纠纷;（3）学位评定委员会的决议引起的纠纷。

（一）学术不端引起的学位纠纷

所谓学术不端行为，一般是指《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第27条所规定的七种行为。但是有部分高校通过制定《学位授予工作细则》对考试舞弊的行为也将其纳入学术不端行为当中，对于曾在某科目考试中舞弊的学生提出比普通学生更加严格的学术评价标准，其实质是将不予授予学位作为对舞弊学生的惩戒措施。此种做法与学位授予制度的目的以及学位授予行为的性质不符，对于违纪舞弊的学生而言显失公正。因为，对于学生的违纪舞弊行为，高校已经通过纪律处分对其施以惩戒，若再在授予学位时对其作出处罚，有违教育与处罚相结合的原则，同时亦对学生同一违纪行为进行重复评价。在校大学生正处于治学为人的探索起步阶段，其规则意识与诚信意识不强，需要教育者给予更多的耐心与宽容;尝试通过教育与惩戒并举的方式，培养学生健全的人格和引导学生树立正确的价值观念。若因一次违纪或舞弊即对学生的思想道德予以否定评价，剥夺其授予学位的资格，则有失公允。

（二）非学术不端引起的纠纷

非学术不端导致不授予学位的原因，主要包括两方面。其一，因学业成绩不及格或达不到规定的学分绩点而导致不获授予学位;其二，学生因在校期间受到学校的违纪处分而取消授予学位的资格。对于第一种情形，学校有明确的规章制度和考核制度，因学业成绩不达标而不获授予学位也是人之常情，为此产生的纠纷并不多见。而对于学生因曾受纪律处分而取消授予学位的资格，则产生较多的纠纷。笔者认为，在现实中导致学生受处分的违纪事实千差万别，如果导致学生受处分的违纪事实符合学术不端所列的七种行为，则表明其不符合授予学位的法定条件，不应授予学位;若导致学生受处分的违纪事实与法律、法规规定的授予学位的法定条件无关，则该事实不能成为不授予学位的理由，高校在授予学位时，应充分考虑，区别对待。

（三）学位评定委员会的决议引起的纠纷

高校作为有权授予学位的单位，应当依法设立专门的学位评定委员会，对学生的学术水平进行客观评价，并对其提出学位授予的申请进行形式和实质的审查，最后决定是否授予其学位。学位评定委员会是高校的内部机构，隶属于高校，并不具备独立的法律人格，不是适格的行政主体。但是，学位评定委员会作为学位授予单位的内部机构，其作出决议的法律后果应由其所属单位承担。学位评定委员会主要承担对论文答辩委员会上交的授予学位决议的审查，以及决定是否通过学位申请人的名单。其在评定和作出是否授予学位的决定时，应遵守正当的程序，保障学位申请者的权利。因此，对于学位评定委员的决议有异议的，亦属于教育行政纠纷案件的受案范围

四、结语

随着我国高等教育事业的发展，高校与学生之间的教育行政纠纷也日趋增加，如何处理好司法审查权与高校自治权之间的关系，最大限度地保障学生的受教育权，是法院面临的重要任务。就教育行政纠纷案件的行政诉讼受案范围而言，包括高校管理权侵害学生的受教育权引起的纠纷案件、学历证书管理纠纷和学位证书管理纠纷三个方面，其他因高校管理行为对学生作出的奖励或处分行为、综合评价等，属于高校行使自治权进行管理的内部行为，不应纳入行政诉讼的受案范围，尊重学校合法行使自身的管理权。

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基金项目：广东食品药品职业学院校级科研项目“依法治校视阈下教育行政案件受案范围的界定与重构”阶段性成果，项目编號：2018RW006。

作者简介：麦智杰（1986- ），男，广东食品药品职业学院医疗器械学院助教，兼职律师，法律硕士，研究方向：行政法、高等教育。