乡村振兴背景下农村基本公共服务公平性研究——基于江苏1 106户农户的调查

蒋海兵

(盐城师范学院 城市与规划学院，江苏 盐城 224007)

2018年中共中央、国务院为加快推进乡村振兴战略，制定了《国家乡村振兴战略规划(2018--2022年)》，规划要求到2020年城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，2035年城乡基本公共服务均等化基本实现，它为我国农村基本公共服务建设指明方向。农村基本公共服务具有众多乡村振兴功能：良好的公共服务既能满足农民基本生产生活需求，又有利于宜居宜业的美丽乡村建设和农业现代化，改善农村人居环境，同时还具有服务人、培育人和吸引人的功能，高质量的农村公共服务是乡村振兴的重要物质保障。目前农村存在着基本公共服务地区分布不均衡，少数农村公共服务短缺和供需错位问题较为严重，亟需空间优化布局，而公共服务公平性和可达性研究能为农村公共服务规划布局提供必要的理论依据和参考，在乡村振兴发展背景下，研究农村基本公共服务公平性显得尤为紧迫。有关农村基本公共服务公平性和供给问题等研究，前人在以下四个方向做了较多的开创性研究。

公共服务公平性是指基于公众不同需求考虑的设施布局合理性程度，其根本着眼点是要减小因阶级(或阶层)分异所导致的设施供给的不平等程度，使公共设施空间配置能够最大限度地考虑到社会弱势群体需要，让不同阶层的群体得以平等地享受各种相关服务[1]。在国内，城市公共服务公平性研究主要有两类：第一类以探讨公共设施公平性的影响因素为主，多从国家政策、社会保障体制等宏观角度进行论述[2]；第二类则是综合分析可达性和需求指数来评价公共设施公平性的空间差异。

公共服务可达性是指具有相应需求的人群通过某种交通方式到达指定公共服务设施的便捷性。早期研究通过问卷调查评价公共服务设施可达性，1980年代以来，随着计算机技术与GIS空间分析方法迅速发展和日益成熟，国外学者就将可达性分析方法广泛应用于公共设施空间布局研究中[1，3-5]。2000年以后我国城市公共服务设施可达性研究日益丰富，对公园[6-7]、学校[8]、医院[9]、旅游景点[10]等各类设施的可达性研究较多，研究通过可达性分析识别公共服务设施的分配盲区，为提出相应优化策略和完善公共服务设施规划提供了科学依据。

林万龙和曾小龙等指出我国农村公共服务供给凸显供需结构性失衡、非均衡化与非对称性、主体错位与渠道单一等现实困境[11-12]。农村公共服务结构性失衡的重要表现是政府公共支出项目与农户公共服务需求不符[13]。农村公共服务可达性是影响其使用效率的重要因素[11]，导致农村公共服务短缺主要是由于投入不足和供给效率低下。针对农村公共服务存在供给主体单一和供需结构失衡问题，基于需求导向的农村公共服务供给机制对于解决目前农村公共服务供需问题能够发挥关键作用，需要建立由内部需求决定的公共服务供给机制[14]。

改善农村公共服务供求结构性失衡状态可以有效提高公共服务资金使用效率和公共服务供给水平[11]。农村公共服务供给机制单一，基层组织财力有限束缚供给效率的提高。数据包络分析(DEA)被广泛应用于评价农村公共服务供给效率及其变化，宏观区域比较分析研究较多[15-16]，但该方法未能从微观层面更精准地确定影响农村公共服务效率的主要因素及其影响程度。

一、研究方法与问卷调查

(一)研究方法概述

目前我国学者对农村基本公共服务供给效率与支持体系的研究多数从管理学、政治经济学等角度，力图从制度安排和机制设计层面提出新型农村公共服务供给模式。目前国内外公共服务可达性和公平性研究重点关注城市地区，而从可达性和公平性角度探讨农村基本公共服务供给效率水平研究尚显不足。研究农村公共服务可达性和公平性能够从微观尺度和空间层面更为精准地评价公共服务供给效率和需求情况，公共服务可达性和公平性研究有助于推进农村基本公共服务均等化研究。基于此，本研究着重全面认识农村基本公共服务公平性现状，诊断农村基本公共服务公平性面临的制约因素和现实困境，探究和构建符合地方发展特点和规律的农村基本公共服务的规划建设路径。

(二)问卷设计与施测

2018年12月--2019年2月课题组先后发放“江苏省农村基本公共服务满意度调查问卷”1 400份，回收问卷1 116份，有效问卷1 106份，有效率79%，调研涉及307个村庄，村庄分散于江苏省各地级市，涉及苏北103个村庄、苏南117个村庄、苏中87个村庄，其中沿海村庄有73个。同时，对典型农村进行深度访谈。

表1 问卷调查样本基本情况

二、江苏农村基本公共服务公平性分析

(一)农村基本公共服务满意度评价

表2 江苏农民对农村义务教育的满意度评价(%)

表3 江苏农民对主要农村基本公共服务满意度评价(%)

1.农户对各项农村公共服务满意度水平较高

表2显示农户对义务教育满意度普遍较高，满意和非常满意农户合计占比接近60%，不满意和非常不满意农户占比合计低于10%，而满意度一般的占比在30%以上。表3说明“公共医疗服务”“交通道路”“农村社会保障服务”“农村水利服务”满意度较高。表3表明满意农户占比普遍接近或高于60%，不满意度占5%左右。相比较而言，“义务教育”“道路交通”“农村社会保障服务”“农村水利设施服务”的满意度更高。在上述公共服务中，非常满意农户占比在20%左右，而一般水平的占比在30%--40%之间，这说明农村公共服务水平仍有较大的提升空间，其中：老年活动场所满意度相对较低，不满意农户占比超过12%，远高于其他各项指标，满意占比仅为48%左右，远低于其他指标。

2.公共服务质量不高、服务内容不能满足群体实际需求、距离远是农户不满意的主要原因

在农村基本公共服务总体满意度评价方面，满意占34.72%，一般占55.33%，不满意占7.14%，不清楚占2.81%。农户对农村公共服务不满意的原因中：“服务内容不满足群众实际需求”占36.61%，“村级公共服务设施环境差，设备简陋”占41.23%，“公共服务设施距离太远，使用不便”占31.46%，“服务不到位，供不应求”占33.82%，“服务时间不固定，形同虚设”占14.57%，“手续复杂”占11.95%，“农民无法参与决策”占16.56%。村级公共服务质量和水平相对滞后、服务内容不满足群体实际需求、距离太远成为农户不满意的主要原因，而农民无法参与公共服务决策不是主原因。

3.农村科技信息服务、农村金融支持服务、文化娱乐服务和养老服务相对缺乏

农户普遍认为村庄环境整治成效不仅包括村容村貌，还包括基础设施建设和优化，它涉及城乡供水设施、垃圾收运系统、村村通公路和公交体系等。在受访农户所在农村没有提供服务项目中，“农业科技信息服务”占62.66%，“农村基础设施”占21.25%，“公共卫生防疫和农村合作医疗”占15.09%，“义务教育”占11.93%，“文化娱乐服务”占37.25%，“农村金融支持服务”占33.18%；“老年活动场所或敬老院”占32.82%，“文化站或图书室”占50.36%。由此可知，农村科技信息服务、文化娱乐服务和农村支持金融服务是农村较为缺乏的服务，农村医疗卫生和义务教育服务供给水平较高。

4.农村老人缺少照顾，文化和娱乐设施、道路照明设施欠缺等是农户普遍反映的问题

在农村公共服务相关的社会问题的占比中，“村民看病贵、看病难”问题占26.04%，“许多老人无人照顾”占39.6%，“村内道路脏、乱、差”占31.01%，“无娱乐休闲设施”占39.78%，“道路上无路灯照明或已损坏”占比达到35.48%。

5.苏中苏南和邻近城区的村庄公共服务满意度整体较高，沿海地区满意度整体不高

通过对9项农村公共服务满意度指标的统计分析，将指标折合成得分，分别将很满意、满意、一般、不满意和很不满意折合成5、4、3、2、1，按等权重法测度307个农村公共服务满意度得分，得到307个农村公共满意度空间格局图(图1)。

图1显示苏中苏南农村和邻近城区村庄基本公共服务满意度的整体水平较高，苏北满意度整体水平较低，在得分较高的94个村庄中，苏北仅占21.3%，苏南占46.8%，苏中占31.9%。在得分较低的105个村庄中，苏北占46.8%，苏南仅占29.5%，苏中占23.7%。同时，邻近城市或乡镇的村庄公共服务满意度整体水平普遍较高，远离乡镇或城市的农村公共服务满意度较低，其中：在满意度得分较高的94个村庄中，距乡镇、县城或市区在2 km范围内村庄数占37.23%；在满意度得分较低的105个村庄中，距乡镇、县城或市区在2 km范围内村庄数占75.53%。江苏沿海村庄满意度整体不高，沿海县区73个村庄中，高满意度村庄占16.44%，低满意度村庄占36.99%。

图1 江苏调查村庄基本公共服务满意度得分的空间分析

(二)农村基本公共服务可达性评价

1.绝大多数受访农户能够在20分钟以内到达最近的乡镇或县市城区

调查显示：受访农户通过电动车到达最近的乡镇或城区在20分钟以内的占68.63%，20--30分钟的占21.88%，30分钟以上的占9.49%。利用GIS空间分析技术测算全省44 614个行政村测算到最近的1 469个乡镇或县城的空间距离，平均距离为3 638 m，超过6 km的村庄4 364个，仅占9.7%，绝大多数村庄到最近的乡镇在6 km以内，它表明随着交通条件不断优化，广大农村百姓享受乡镇或县市城区的公共服务将会更加便捷。

2.农村基层组织是农村基本公共服务的主要供给者

农村基本公共服务一般集中于村委会和社区中心，受访者问卷占比高达61.84%，包括医务室、老年活动中心、小学、幼儿园、农村科技推广中心等。这表明农村基层组织是农村基本公共服务的主要供给者。

3.电动车和步行是农民使用基本公共服务的主要交通出行方式

在农民使用公共服务设施的出行方式中，步行为28.96%，而绝大多数农民出行依靠电动车，占到43.08%，公交车占比仅为14.03%。75.6%的被调查者到最近的乡镇或城区时间在20分钟以内(电动车出行)。通过实地调研发现，少数农村地区幼儿园和中小学推广校车服务。

表4 农户对各类公共服务设施选择分析

表5 农户到各类公共服务设施的可达时间占比

4.农村中小学生就读多集中于临近乡镇的小学，在村小学就读学生比重较低，大多数学生在20分钟以内到达学校

座谈发现：江苏农村多数中小学由于生源过少而撤销或合并，部分农村孩子上到小学三四年级就转学到临近的村或乡镇小学就读，初中均在镇上就读。部分农村由于人口过少取消公交车。在子女教育方面，表4和表5显示：在小学，58.3%的农户子女就读于临近乡镇小学，仅有16.09%仍在村小学就读，其他则选择在县或市里小学就读。20 分钟以内到小学的时间，占73.5%，而20--30 分钟到校的学生占到18.63%；在中学，55.24%的农户子女在乡镇中学就读，19.89%为县城中学，17.56%在市区中学，而村中学仅占7.32%，20 分钟以内到校的占到62.66%，20--30 分钟到校占20.72%，30 分钟以上占16.65%；在幼儿园，20 分钟以内到幼儿园的占80.47%，而10 分钟到达幼儿园的仅占25.59%。

5.农村卫生医疗可达性水平整体较高

从医疗卫生服务需求方面看，农户普通小病会选择村卫生室和乡镇医院，分别占41.41%和40.77%。10 分钟到达村卫生所的占44.76%，20 分钟以内到达占84.6%，医疗卫生设施可达性整体水平较高。座谈发现：距乡镇或城区较近的农民多数选择直接去乡镇就学、就医等，而这些村一般没有公共服务设施，村委会放在镇上。村民去医务室的时间大多在20 分钟以内。目前江苏农村集中居民点建设步伐加快，新建农村集中居民点沿省道、国道建设，这将有利于提高农民公共服务供给效率。

(三)农村基本公共服务的需求程度分析

表1显示1 000人以下的村庄占66%，是而1 000--2 000人的村庄占20%，不同规模村庄对农村公共服务需求程度不同。表6显示：交通出行、农村社会保障、医疗卫生、环境保护、文化服务是农民需求程度高的服务设施，在最需要的农村公共服务占比分别达61.3%、58.32%、57.87%、55.61%、64.51%和47.73%，它们构成了农民重要的民生类公共服务内容，表明农民对涉及农村生活质量的公共服务关注度较高。随着农村农户私家车保有量水平提高，节假日农村停车场所和道路供需矛盾较为突出。问卷显示：受访农户认为最需要的公共服务设施包括养老服务、医疗卫生、公交道路、文体娱乐等设施。相比之下，文化站和图书馆、互联网通讯设备、农业科技服务、就业与劳务输出信息等涉及农业生产性服务方面的需求程度相对较低，占比均低于50%。

表6 农户对农村基本公共服务的需求程度分析(%)

三、农村基本公共服务公平性的现实难题

(一)优质教育资源配置不均衡

33.5%的受访对象有子女就读幼儿园和小学，且大部分在村外入学。有些是因为村中没有幼儿园、小学或已撤并，不得不选择到周边村庄或城镇入学；有些是觉得本村学校师资力量相对薄弱，送子女到教育资源更好的地区接受教育。优质教育资源在空间上具有非均衡性，一般经济水平高、邻近城镇的村庄教育设施配置较好，村民子女入园和就读较为方便，在本村上学途中花费的时间10 分钟以内占49.78%，10--20 分钟以内占28%，个别小孩因在城里上学，路途占用时间较长。去学校的交通方式仍以步行和电动车为主，公交车占16%，有校车的仅占7%。

(二)农村公共服务质量和可达性水平仍有较大提升空间

农户对农村公共服务不满意的地方主要在公共服务质量低下、服务内容不能满足群体实际需求、距离太远等方面。其中，可达性综合得分和满意度综合得分的相关性为0.39，存在中低相关性。尽管目前农村公共服务满意度和可达性整体水平较高，但是农村公共服务质量和可达性水平仍有较大提升空间。

(三)部分农村地区公共服务设施利用率较低

部分乡村文体设施齐全，文化活动室、健身器材场地、老年人活动中心均设置在村委会附近，但村民对已有公共服务设施利用效率较低，有83.4%村民表示没有去过村文化室，88.6%的村民没有去过图书室，87%的村民能够在步行10 分钟内到达文体设施。

(四)农村养老服务设施欠缺，农业科技推广、金融服务、图书室等生产性服务少

调研发现：农村孤寡老人数量多，他们对农村养老服务有着强烈的需求，而目前大多数农村老年活动场所和养老院等养老服务设施短缺，农村养老服务供需矛盾较为突出。同时，大多数农村的生产性服务少，不利于培育新型职业农民，打造乡村振兴生力军，从长期来看，将影响农业生产效率的提高和新农村建设。

四、提高农村基本公共服务公平性的对策

(一)完善农村基本公共服务体系，推进城乡公共服务均等化

以乡镇作为农村公共服务规划建设重点地区，通过城乡规划引导，推进公共服务向乡镇所辖村庄覆盖，加快规划发展高质量的医疗卫生、文化活动、教育、技术推广和培训等公共服务，推进农村基本公共服务设施建设，完善城乡道路，以村庄为服务节点，对于需求旺盛的农村公共服务，可设置农村固定服务点。而针对需求门槛高的农村公共服务，可以通过构建农村流动服务站，通过“送各类服务下乡”的方式，让更多的农民享受到必需的高质量的基本公共服务。在美丽乡村建设、田园综合体建设、乡村振兴战略等政策和规划指引下，探索和构建高效率高质量的农村基本公共服务体系，不断优化公共服务设施空间布局加快推进城乡公共服务一体化。

(二)提高农村基本公共服务利用效率，谨防农村公共服务过度供给现象

充分结合村庄具体的发展水平和特点、人口规模和农民实际需求程度，避免出现公共服务设施过度供给和资源闲置浪费现象，提高各类公共设施运行和服务效率，提高资金和资源的集约利用水平和规模效益，避免盲目建设，实现从供给导向转到需求导向。同时，积极探索建立健全公共服务设施运营管理的保障机制和长效机制。

(三)因地制宜地选择差异化的农村公共服务规划建设模式

根据各地村庄的三产发展现状、区位条件和资源禀赋等条件，因地制宜、因村施策，走差异化的农村基本公共服务规划建设模式。对于近郊型村庄尽量按照“城乡一体、集中配给”的模式，就近利用城镇公共服务设施，构建城市和乡村命运共同体，建立城乡公共服务一体化体系。远郊型村庄应充分了解农民需求，以人为本，按需配给公共服务设施，提高农民生活质量和生产效率，逐步完善农村生活生产服务圈。工业型村庄应考虑乡镇企业和员工的实际需求，加强教育、医疗、环保、技能培训等服务供给。旅游型村庄则应加强交通、环保、休闲娱乐和网络信息服务等服务供给。搬迁撤并类村庄应注重教育、医疗卫生、道路交通和文化娱乐等服务及时跟上。

(四)振兴乡村产业，增加乡村就业岗位是推动农村公共服务供给水平的根本动力

农村公共服务水平的提高是系统工程，产业、农村劳动力和公共服务之间相互依赖，振兴乡村产业，增加乡村就业机会，吸引更多农业人才，积极推进农村特色产业培育，不仅能够保证农村留住适度从业人口，而且也可以带来乡村人口回流，促进农村公共服务质量和水平的提高。同时，完善农村公共服务能够增强农村人口和产业的吸引力，从而加快乡村振兴步伐。

(五)加快发展农村生产性服务业建设，助力新型职业农民培育

近年来国家提出大力培育新型职业农民的目标，未来新型职业农民将成为农村主体，它们对于农村科技服务、农村金融服务、农村信息服务等农业生产性公共服务的有很强的市场需求，前瞻性地规划布局农业生产性服务，将有助于新型职业农民的培育。

(六)借助农村信息化发展的东风，鼓励有条件地区发展农村远程服务

随着我国农村信息化不断推进，农村信息化建设网络平台逐步建立，农村信息服务已经深入基层，农业远程教育培训、农业远程医疗等远程服务成为农业现代化的重要组成部分，鼓励有条件地区农村地区积极发展农村信息化和农村远程服务，提升农村基本公共服务水平。

(七)加强农村养老服务设施建设，破解农村人口老龄化难题

农村人口老龄化程度日益加剧，对农村养老服务提出了严峻的挑战，针对老年人口数量多的村庄，应注重加强养老及其相关服务设施供给，包括老年公寓、老年保健、老年心理及健康服务，为方便老年人生活、提高老年人生活质量提供各种服务。