民事申诉律师强制代理制度构建探索

苏志强

(山西大学 法学院，山西 太原 030006)

面对涉诉信访问题，党的十八届四中全会首次提出对涉诉申诉逐步实行律师代理的制度探索安排，即在涉诉申诉案件中实现律师强制代理。从近年来对于民事涉诉申诉律师强制代理的探索来看，其表现出以下特点：一是探索主要以指导性文件为指引，在省级或者市级等层面开展，并未上升到国家和《民事诉讼法》层面；二是从各地的实践探索来看，仍未脱离律师公益服务和法律援助制度的框架；三是在认知层面上并未真正领会民事申诉实行律师强制代理的旨趣和在申诉阶段实行律师强制代理的制度内涵。民事申诉律师强制代理制度的探索应在民事诉讼制度层面，并结合律师强制代理制度和民事申诉制度的特点来进行。民事申诉案件中律师费用的敏感性和复杂性决定了民事申诉律师代理制度的构建相较于刑事申诉和行政申诉更加复杂。一切制度设计及实践，都应以某种善为目标。[注]杨爱华：《略论亚里士多德的善概念》，《齐鲁学刊》2018年第3期。在民事申诉阶段引入律师强制代理时，有必要在有利于保障当事人民事申诉权、有利于司法机关申诉工作开展和有利于律师职业发展的整体指导思想下，围绕如何通过民事申诉案件律师费用分担和分散机制的设计，最大限度发挥民事申诉律师强制代理对于保障当事人申诉权和维护司法权威的制度价值。

一、涉诉申诉实行律师代理的内涵解读与目标定位

对于民事申诉是否聘用律师我国一直以来实行的都是当事人自愿原则，逐步实行申诉律师代理实质是要在申诉案件中实行律师强制代理。对此，有必要在正确领会党的十八届四中全会精神和对申诉律师代理探索实践反馈的基础上，明确民事申诉律师代理的构建目标。

(一)民事诉讼中的律师强制代理制度及立法实践

制度是社会生活中规范个体行动和集体行为的模式、结构和程序，其突出特征是权威性、规范性和稳定性。[注]王秋波：《论制度的基本特征、运行之困及解困对策》，《理论学刊》2017年第4期。作为一种制度安排，民事诉讼律师强制代理是与当事人本人诉讼相对而言的，是指在民事诉讼的某些程序或阶段，当事人仅得委托律师代理诉讼，否则会因诉讼要件不合法而被驳回诉讼请求的一项民事诉讼基础性制度安排。建立在处分权主义和辩论主义基础上的当事人主义民事诉讼模式，由于强调当事人对于民事诉讼的主导权，在实践运行中暴露出当事人滥用诉讼程序、当事人诉讼能力不平等、诉讼迟延、诉讼成本高昂等制度性缺陷。为了克服上述缺陷，在民事诉讼中实行当事人主义诉讼模式的各个国家和地区都相继规定了法官阐明和律师强制代理这两种修正机制。

法国是最早在民事诉讼中规定律师强制代理制度的国家，其在1667年《民事诉讼敕令》中就已经规定了律师强制代理制度。该制度在1806年《民事诉讼法典》重新规定并完善的基础上，一直延续至今。受19世纪自由主义思潮、法国1806年《民事诉讼法典》和民事诉讼实行辩论主义的需要等综合因素的影响，德国于1877年《民事诉讼法》制定时将律师强制代理作为民事诉讼的一项基本制度。我国台湾地区 “民事诉讼法”于2000年修订时，借鉴德国经验，于第三审法律审中确立了律师强制代理制度。

(二)我国涉诉申诉律师代理的实践探索

党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出申诉案件逐步实行律师代理以来，中央政法委于2015年发布《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》(以下简称“2015年中央政法委《意见》”)，最高人民法院、最高人民检察院和司法部于2017年发布《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，指导各地律师代理申诉工作的开展。在各地的积极探索中，涌现出了湖南醴陵、山东临沂等典型经验。

申诉案件律师代理探索工作开展以来，呈现出以下特点：在实践层面，探索工作在国家层面指导意见基础上，以省级和地市级开展为主，申诉案件律师代理仍实行当事人自愿选择代理，律师代理申诉定位为公益性服务，并且局限在法律援助制度的框架下探索；在理论探讨层面，学界在呼吁申诉案件律师代理应当制度化和规范化的同时，逐渐认识到应当从制度层面构建民事申诉律师强制代理制度[注]宫鸣等：《申诉案件律师代理制度探索》，《人民检察》2016年第12期。。

(三)我国涉诉申诉律师代理探索的解读及目标定位

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。”在我国目前的法律框架下，申诉案件是否由律师代理，完全取决于当事人的自愿行为。决定中提出申诉律师代理的逐步实行，如果逐步实行的申诉律师代理仍由当事人自愿选择律师代理的话，在目前这样的制度安排下，就失去了逐步实行的前提。可见，决定中提到的律师代理并不是当事人自愿选择律师代理，而是指在申诉案件的代理上实行律师强制代理。决定中提出的申诉律师代理的正确解读应当是申诉律师强制代理。

民事诉讼律师强制代理是民事诉讼中的一项基础性制度安排，有其应当遵循的普遍规律。民事申诉作为民事诉讼中的一个内容，是我国民事诉讼所独有的一项制度安排，又有其独特性。民事申诉律师强制代理制度的构建应当在尊重申诉制度独特性和律师强制代理制度普遍性的前提下来构建。民事申诉律师强制代理应当是《民事诉讼法》层面的一项制度安排，应当明确其定位并非一项公益性制度，其构建同样受律师制度、诉讼费用制度和法律援助制度等配套制度的制约。

二、价值功能视角下民事申诉律师强制代理的必要性

在民事诉讼中强制律师参与具有保障当事人之间武器平等，减轻法官的阐明压力，抑制非理性诉讼，促进诉讼，进而实现保障当事人诉权和接近正义的价值功能[注]张文郁：《论律师强制代理制度下第三审法院之审理》，《月旦法学杂志》2018年第279期。。结合我国民事申诉制度的特点和运行状况，在申诉阶段实行律师强制代理制度的必要性体现在能够实现实质性保障当事人申诉权、抑制非理性申诉、减轻司法机关申诉工作压力和促进律师职业发展的价值功能。

(一)诉讼行为能力补强基础上当事人申诉权在《民事诉讼法》中的实质性保障

当事人的民事申诉权来源于《宪法》上的申诉权，《民事诉讼法》上的民事申诉制度是《宪法》上公民申诉权在《民事诉讼法》上的体现。在我国民事诉讼制度中，民事申诉被定位为民事诉讼制度中针对司法机关作出的错误生效裁判的一种补充性救济方式。[注]李浩：《论民事再审程序启动的诉权化改造》，《法律科学(西北政法大学学报)》2012年第6期。作为一种补充性救济方式，我国民事诉讼中在再审的启动上采用了“确有错误”这一抽象的再审事由根据。[注]张卫平：《有限纠错——再审制度的价值》，《法律适用》2006年第7期。在涉诉民事申诉中，申诉当事人需指出司法机关作出的生效裁判“确有错误”的理由和依据，这就对法律素养提出了很高的要求，一般当事人很难满足申诉所需的法律素养要求。同时，对于当事人的申诉，司法机关实行有限审查原则，而并非案件全面审查原则，即只针对当事人提出的原生效裁判的错误以及相关理由进行审查，并不对整个案件进行彻底审查。因此，当事人在申诉中必须准确指出原裁判的错误及理由，否则申请将会被驳回。在民事申诉有次数限制的情况下，无法准确指出原生效裁判错误会严重影响当事人申诉权的实质性实现。

律师作为在社会分工中专门从事法律服务的群体，相较于普通当事人，既具备实体法和程序法方面的法律知识，又拥有丰富的办案经验，能准确地指出原生效裁判中的错误及依据的法律规定。律师作为当事人的申诉代理人参与到申诉中来，能够有效补强当事人诉讼能力的不足，从诉讼行为能力的角度来讲是对当事人申诉权实质性的保障。

(二)律师强制代理对于非理性民事申诉的抑制

在司法机关作出的生效裁判中，发生错误的比例毕竟只占很小一部分，司法实践中发生的大部分民事申诉案件可以归为非理性申诉。司法实践中大量非理性申诉的出现，既与我国民事诉讼两审终审制下审级少有关，也与民事申诉制度本身的制度设计有关。

我国目前民事诉讼在审级上实行两审终审制，相较于三审终审制，在吸收不满方面的作用要弱一些[注]宫鸣等：《申诉案件律师代理制度探索》，《人民检察》2016年第12期。，再审制度具有审级不足的补充机能[注]汤维建：《我国民事再审制度的模式变迁》，《法商研究》2006年第4期。。而且，在我国当前的诉讼制度安排中，对于申诉案件是不收取任何费用的。由于申诉门槛和成本较低，当事人不服原司法机关判决、裁定的，不论是否有充分的理由，都会倾向于选择申诉。[注]这种状况也与我国多元化纠纷解决机制的构建与实际运作状况紧密相关。相关论述可以参见冯卫国：《“大调解”体系建设的“枫桥经验”——完善多元化纠纷解决机制的新探索》，《山东科技大学学报(社会科学版)》2018年第6期。截至目前，民事申诉渠道在我国还未制度化和常态化，当事人还未完全知晓或者习惯借助申诉渠道。[注]张卫平：《民事诉讼检察监督实施策略研究》，《政法论坛》2015年第1期。随着民事申诉渠道的制度化和常态化，大量申诉案件将涌入司法机关。在司法资源投入相对没有增加的情况下，大量非理性申诉的涌入，既是对有限司法资源的浪费，也是对司法机关生效裁判既判力的冲击。

实行申诉律师强制代理对于抑制非理性申诉的作用机理在于：首先，律师参与能够发现原生效裁判是否确有错误，当事人的申请是否真正有理由；其次，申诉律师强制代理条件下，虽然当事人仍不需要交纳申诉费，但是却需支付代理申诉律师的酬金，如果当事人草率申诉的话，自己将承担由此产生的律师费用；再次，在实行律师强制代理的制度中，常常课以律师相应的责任，对于无理由、无实益的申诉，律师应当尽到审查义务，做好对当事人的息诉服判工作，否则律师将会承担司法机关给予的经济制裁或者律师协会给予的律师职业伦理制裁。

(三)律师强制代理对于司法机关工作压力的减轻

律师参与到申诉案件中，对司法机关工作的促进主要通过两个层面来实现：一是通过对原生效裁判错误及理由的准确指出、申诉材料的规范提供来减轻受理申诉案件司法机关的工作量；二是通过对正确生效裁判的释法说理，来减轻司法机关的释法说理工作。

从司法实践反馈的信息来看，在我国当前社会整体法律水平下，当事人的法律素养与申诉要求的法律素养相差甚远。当事人向司法机关提供的申诉材料，往往是基于自身所掌握的“朴素的正义感以及普及性的法律知识”[注][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002版，第75页。，无论是申诉书还是证据材料都很不规范。有的申诉书甚至连基本案件事实都无法交代清楚，更不用提指出原裁判错误的法律依据以及提交证据的相关性等方面的要求，这样就无形中增加了司法机关对于申诉案件审查处理的工作量和工作难度。

律师作为法律职业共同体的一极，与司法机关工作人员具有共通的法律语言，对于原裁判确有错误的，能够准确指出原裁判的错误及依据的理由，通过规范的申诉材料的提交，能够有效减轻司法机关审查申诉案件的工作负担。对于原裁判正确而当事人坚持申诉的，律师作为中立第三方和当事人的申诉代理人，在释法说理过程中能够增进当事人信赖，所做的息诉服判工作也更加有效果。

(四)民事申诉律师强制代理对于律师制度发展的促进

虽然我国《律师法》中规定了律师可以代理各类涉诉申诉案件，但是由于我国对于民事申诉实行低门槛策略，当事人在申诉案件中委托律师代理的情形并不多见，律师业务范围在民事申诉案件方面一直处于空白状态。随着民事申诉渠道的制度化和常态化，申诉案件将逐渐增多。民事申诉律师强制代理制度的实行，使得民事申诉中律师代理成为必然，当事人申诉必须委托律师代理申诉，这样就极大地拓展了律师的业务范围。律师业务范围的拓展和由此带来的收入来源的扩大，使得律师这一以法律服务费用为基本保障的职业能够永续发展。

在我国当前的法律援助体系中，承担法律援助的主体包括法律援助机构工作人员、社会律师和基层法律工作者、社会组织人员和志愿者这三大类，但承担法律援助的主要是专职律师和基层法律服务工作者。[注]胡铭、王廷婷：《法律援助的中国模式及其改革》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2017年第2期。通过实行律师强制代理，排除了法律援助中包括基层法律服务工作者在内未取得法律职业资格的法律援助工作者的法律服务，能够在资格层面有效保障申诉法律服务的质量，有助于申诉法律服务提供的专业化。随着律师强制代理制度在民事诉讼甚至行政诉讼和刑事诉讼中的逐步采行，法律援助中基层法律服务工作者将被逐步替代，这将有利于我国律师制度向一元化方向发展，同时也符合世界各国律师制度的发展潮流。

三、民事申诉律师强制代理制度构建的基本问题

在申诉阶段实行律师强制代理必须明确律师强制代理适用的界限和其中的权利义务分配问题，包括民事申诉的界定、对于当事人和案件的效力范围，以及围绕律师展开的权利义务在律师、当事人和司法机关之间的安排问题。

(一)民事申诉律师强制代理的适用范围

在我国当前的法律语境下，申诉表现为诉讼上规定的对于司法机关作出的生效裁判、决定不服的诉讼上的申诉和公民对任何国家机关及其工作人员违法失职行为提出的非诉讼申诉两种不同的形态。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“要落实终审和诉讼终结制度，试行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利；对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”。结合《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的表述和对上下文的理解，此处的“申诉”应该被界定为涉诉申诉，即对于司法机关作出的已经发生效力的裁判、决定不服的申诉。

回归到《民事诉讼法》中，从1982年《民事诉讼法(试行)》规定当事人不服法院生效裁判的申诉制度以来，到2012年《民事诉讼法》修订完成，我国已经在《民事诉讼法》层面基本完成了民事涉诉申诉的诉权化改造。根据现行法律的规定，我国民事申诉制度包括当事人对已经发生效力的判决、裁定和调解书向法院申请再审和向检察机关申请检察监督两种制度安排。在1991年《民事诉讼法》中，规定了对于发生法律效力的调解书有申诉的权利，2012年《民事诉讼法》修订时，这一规定仍予以维持。而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的表述中，并没有提到调解书的申诉，这样就产生了《民事诉讼法》中规定的对调解书申诉是否应当纳入民事申诉律师代理制度范围内的问题。按照民事审判监督体系和民事申诉实行律师强制代理的旨趣来讲，应将当事人对调解书的申诉纳入到民事申诉律师强制代理中。

对于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到的“不服司法机关决定的申诉”中“决定”，应当理解为刑事诉讼中检察机关作出的具有终结诉讼法律效力的决定，如不批准逮捕以及不起诉等决定。此处的“决定”仅限于刑事诉讼方面，并不涉及民事诉讼方面，涉及民事诉讼方面的仅指司法机关作出的生效判决和裁定。

所以，民事申诉律师强制代理制度适用于对调解书和司法机关生效判决、裁定不服的，向审判机关申请再审和向检察机关申请检察监督的案件。作为限制当事人申诉权利的民事诉讼基本制度安排，遵循依法立法的理念进行制度设计，[注]陈俊：《依法立法的理念与制度设计》，《政治与法律》2018年第12期。民事申诉律师强制代理的规定应当由全国人民代表大会及其常务委员会通过修改《民事诉讼法》的形式予以确立。

(二)民事申诉律师强制代理制度的效力范围

1.对当事人的效力。在律师强制代理制度下，当事人委托律师进行诉讼是程序进行的必备要件。在实行律师强制代理制度的申诉案件中，当事人向审判机关申请再审或者向检察机关申请检察监督，都必须委托律师进行，未委托律师的，司法机关应当以申诉要件不合法驳回当事人的申请。

2.民事申诉律师强制代理制度适用的阶段。在民事申诉律师强制代理制度中，律师强制代理制度的范围仅限于申诉阶段。申诉阶段应当起始于当事人向审判机关申请再审或者向检察机关申请检察监督之时，终止于受理申诉的司法机关作出终结申诉的处理结果。在申诉律师强制代理制度中，由于当事人提交的申诉材料需要由律师收集整理或者需要律师签署方有效力，当事人在向司法机关申请之前，就有必要聘请律师。对于申诉成功的，司法机关依职权再次启动的诉讼程序并不属于申诉阶段，而属于普通程序，仍按照《民事诉讼法》的相应规定，实行律师代理的任意代理主义。同时，鉴于2012年《民事诉讼法》中规定的当事人申诉制度中实行的是当事人向法院申请在先、向检察机关申请在后这样一种穷尽司法救济式的制度安排，在实行申诉律师强制代理制度下，当事人无论是向法院申请再审还是向检察机关申请再审检察监督，都需要委任律师代理进行。作为连贯的制度安排，在民事申诉不同阶段是否委任同一律师，可以由当事人自主决定。

(三)民事申诉律师强制代理制度中律师的权利义务安排

律师是申诉律师强制代理制度中最重要的角色，申诉律师强制代理制度实质上就是申诉阶段权利义务安排由原来的当事人与司法机关二元权利安排模式向当事人、司法机关与律师三方主体权利义务安排模式转变。但是，从规定律师基本权利义务的《律师法》来看，无论是2008年《律师法》还是2017年修订后的《律师法》，虽然都规定了律师可以接受委托代理各类诉讼案件的申诉，但遗憾的是，都没有对律师在申诉案件代理中享有的权利和承担的义务作出相应的规定。

2015年中央政法委《意见》中，只是规定了律师可以听取当事人陈述、评析案件、提出处理意见和建议、代为撰写申诉材料以及收集证据的权利等对于申诉制度无实质影响的权利。2015年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于依法保障律师执业权利的规定》(以下简称“2015年两院三部《规定》”)规定，辩护律师办理申诉、抗诉案件，在人民检察院、人民法院经审查决定立案后，才有查阅、复制、摘抄案卷材料的权利。但是，该项规定属于刑事诉讼方面的规定，对于律师办理民事申诉案件是否拥有阅卷权以及何时可以阅卷，2015年两院三部《规定》中并没有提及。

律师代理民事申诉案件，应该拥有与代理其他民事案件同样的基本权利。同时，鉴于申诉案件针对司法机关生效裁判的特点，为了最大限度发挥律师对于生效裁判的纠错功能，应当赋予律师代理民事申诉案件时的阅卷权，而且，律师在民事申诉案件中阅卷权起始的时间应当是自接受当事人委托之日、受法律援助中心或者法院指派之时开始。

四、民事申诉律师强制代理制度的相关配套制度及完善

律师强制代理制度之采用，受周边制度之充实度状况影响，[注]邱联恭：《司法之现代化与程序法》，三民书局1992年版，第191页。需要从制度定型和制度整合的角度进行配套制度完善。[注]张保权：《制度整合、制度定型与国家治理现代化》，《兰州学刊》2018年第6期。从其他国家和地区民事诉讼中实行律师强制代理制度的经验来看，成熟的律师制度、合理的诉讼费用分担机制以及完善的法律援助制度可以说是律师强制代理制度构建中最基础的配套制度。

(一)民事申诉律师强制代理制度下的律师制度改革

我国律师职业在定位上经历了1980年《律师暂行条例》中“国家的法律工作者”到1996年《律师法》中的“为社会提供法律服务的执业人员”，再到2008年《律师法》修订时定位的“为当事人提供法律服务的执业人员”的认知历程。这一历程虽然形式上表现为律师身份由公务员向自由职业者逐渐转变的过程，实质上却反映了律师职业属性公共性不断弱化和自由职业属性不断强化的过程。目前为止，律师属于自由职业的属性定位在我国已经得到基本认同，律师制度的改革方向仍表现为公共性不断弱化和自由职业属性不断强化。

世界范围内普遍认可律师职业具有自由独立性与公共性的双重属性。律师职业的公共性要求律师在执业过程中不能完全以营利为目的，仍应当发挥保障当事人权利和促进法治的积极作用。在这一点上，律师职业的公共性要求与律师强制代理制度具有相同的价值目标，律师在律师强制代理制度中作用的发挥体现的正是律师职业公共性的要求。

为了配合民事申诉律师强制代理制度的实行，在律师制度改革方向上，应当在承认律师职业具有自由独立性与公共性双重属性的基础上，更加强化律师职业的公共属性，通过《律师法》和律师职业道德规范的规定，课以律师保障当事人权利和促进法治的法律义务和职业伦理要求。同时，律师职业公共属性的强化，也能够为律师在法律援助案件、律师强制代理案件以及公益诉讼案件等社会公益性案件中律师费用的降低提供理论支撑。

我国律师制度用一个标准来定位律师，未根据律师等级对律师代理案件进行区分。申诉案件的特殊性决定了申诉案件相较于普通诉讼案件对律师的要求要高。一方面，申诉案件多为疑难复杂案件，案件情况本身对于律师的水平提出了更高的要求；同时，申诉案件往往需要律师对当事人释法说理，这就对律师的资历、经验和品行提出了更高的要求。

在我国律师代理案件未做区分的情况下，可以探索在申诉律师强制代理制度中实行律师分属主义，即对于能够代理申诉案件的律师，限定一定的条件。可以由司法行政机关和律师协会，根据律师的执业年限、学识等要求，确定可以代理申诉案件的律师的范围，供当事人选择。通过民事申诉律师代理制度中律师分属制度的实行，来保证代理民事申诉案件律师的执业水准。

律师职业的公共性定位和律师在强制代理制度中垄断法律服务提供地位要求律师在申诉案件代理中应当降低收费标准以回馈社会，而律师分属主义保障了代理申诉律师的水平。律师制度改革保证了，民事申诉案件中律师在低于正常收费的条件下，仍能够提供高质量的法律服务。

(二)民事申诉律师强制代理制度中的律师费用问题

只要普通诉讼的程序在结构上以律师代理为不可缺少的前提，如何处理律师费用就是决定成本政策效果的重大问题。[注][日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第290页。有律师代理的情况下，律师费用无论是在普通诉讼程序中还是申诉程序中，都占有诉讼成本的很大比重，律师费用问题是申诉律师强制代理制度构建中最为核心和最为复杂的问题。

2015年中央政法委《意见》，将律师参与和化解涉法涉诉信访案件定位为公益性法律服务工作，要求律师向当事人提供无偿的法律服务。但是，要求律师无偿提供法律服务，从律师行业的发展和申诉律师强制代理制度的构建两方面来说，都有待商榷。首先，对于民事申诉案件，当事人向法院申请再审和向检察机关申请检察监督是不收取任何费用的，如果律师代理也不收取任何费用的话，会激励当事人利用申诉渠道，进而引发申诉泛滥，产生冲击既判力制度的效果。其次，律师以提供法律服务收取报酬为其基本生活来源，免费提供法律服务不利于律师职业的永续发展，也容易挫伤律师代理申诉案件的积极性，影响申诉案件法律服务水平。再次，2015年中央政法委《意见》中，律师无偿服务仅限于申请阶段的帮助撰写申诉材料、收集证据以及引导申诉，当事人委托律师代理申诉的，律师仍可以收取费用。因此，鉴于律师费用具有抑制当事人非理性申诉和保障律师基本生活和法律服务水平的作用，民事申诉律师强制代理制度中应当向当事人收取律师费用。

但是，在律师费用收取标准问题上，如果按照正常的律师收费标准收费，在律师费用往往占诉讼费用很大比例而且申诉案件律师费用又无法转嫁的情况下，当事人出于节约律师费用的考量，将放弃申诉，申诉案件实行律师强制代理将成为对当事人申诉权的变相抑制。出于对抑制非理性申诉和保障当事人申诉权的平衡，律师代理申诉案件的收费应当低于正常的收费标准。在律师费用的承担上，申诉成功的，则律师费用最终应当由作出错误裁判的司法机关来承担；申诉未成功的，律师费用则由当事人承担。同时，应当酌减部分律师费用，以发挥律师抑制非理性申诉和降低律师强制代理制度中伴生的律师道德风险的作用。

(三)民事申诉律师强制代理制度构建下的法律援助制度完善

在民事申诉律师强制代理制度下，当事人进行申诉必须委托律师，而经济困难的当事人就会因聘不起律师而无法实现申诉权利，因此，有必要为经济困难的社会弱势群体进行申诉提供相应的法律援助。[注]给因经济困难而聘不起律师的当事人提供法律援助可以归入哈耶克所谓的社会保障范畴。参见汪连杰：《哈耶克的社会保障思想及其当代价值研究》，《经济与管理评论》2017年第4期。我国现行法律援助制度主要规定于2003年《法律援助条例》中。根据该条例的规定，现行法律援助制度援助案件的范围涉及刑事案件和部分民事、行政案件，而申诉案件并没有被纳入到现行法律援助制度的案件范围当中。

为了配合民事申诉律师强制代理制度的构建，应当对我国现行法律援助制度进行改革，以实现对无资力群体申诉权利的保障。首先，扩大法律援助案件范围，将民事申诉案件中发生的律师费用及其他必要费用纳入到法律援助范围内。其次，在民事申诉案件法律援助受理主体上，由于民事申诉案件涉及的司法机关包括审判机关和检察机关，为了防止法律援助申请和审查的混乱，保障司法机关作为审查主体在角色定位上的公允性，可以将申诉案件法律援助的受理和审查权力统一由法律援助中心行使。再次，在民事申诉案件法律援助标准上，可以实行经济标准与申诉理由相结合的双重审查标准，对于申诉案件显无理由的，应当拒绝给予法律援助，以发挥法律援助制度对于非理性申诉的过滤作用。

(四)作为申诉成本分散机制的诉讼保险制度

法律援助制度能够解决民事申诉律师强制代理制度下低收入群体因经济困难无力聘请律师而影响申诉的问题，但是，对于广大中等收入群体，占申诉成本绝大比重的律师费用仍然是影响当事人申诉的重要因素。从世界范围内法律援助制度的经验来看，试图通过政府投入的不断增加这一单一模式来解决法律援助制度供需矛盾的路径是不具有可持续发展性的。[注]Matthias Kilian,Francis Regan, “Legal expense insurance and legal aid-two sides of the same coin? The experience from Germany and Sweden”, in Internationl Journal of The Legal Profession, (2004),p.233-256.为了解决中等收入群体民事申诉中对于律师费用的担心问题，可以借鉴其他国家实行的诉讼保险制度，通过保险的形式，将当事人申诉中发生的包括律师费用在内的其他必要费用转嫁给保险公司，实现民事申诉费用的社会化分担。

作为一种市场化的诉讼权利保障机制和诉讼费用分担机制，诉讼保险制度应当建立在遵循市场规律的基础上；作为一种新兴的保险产品，诉讼保险制度的良好运行和功能发挥依赖于保险资金池和大量投保。在我国诉讼保险制度起步阶段，应当加大宣传力度，必要情况下，通过公共补贴的形式促进诉讼保险市场的快速成型。通过诉讼保险制度的良性运行，发挥诉讼保险分散诉讼费用、保障中等收入阶层诉讼权利和分担法律援助压力的作用。

诚如我国台湾地区学者许士宦所言，律师强制代理制度的采行，牵涉司法运作的骨干，应认知律师强制代理制度之旨趣及其采行之前提条件。[注]许士宦：《诉讼理论与审判实务》，元照出版有限公司2011版，第114页。民事申诉律师强制代理制度的构建，涉及申诉阶段权利义务在当事人、律师和司法机关之间的重新配置，涉及占申诉成本主要部分的律师费用在当事人、律师和政府之间的合理分担，个中关系十分微妙，处理好当事人、律师和司法机关三者之间的关系是民事申诉律师强制代理制度能否实现制度初衷的关键。围绕实质性保障当事人申诉权利、减轻司法机关申诉压力和最大限度调动律师积极性，通过律师费用在当事人、律师和政府之间的合理分担这一主要问题的解决，来实现申诉律师强制代理制度的良好运行。三大诉讼法中最为复杂的民事申诉律师强制代理制度的合理构建，将助益于刑事申诉和行政申诉律师强制代理制度的构建，也为将来民事诉讼中其他阶段、程序和案件中律师强制代理制度的逐步采行积累经验。