美国气候正义：立场变迁与实质辨析

孙 承, 李建福

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

国家气候政策是该国政府所主张的气候正义立场的具体体现。奥巴马总统曾在其第一个任期的就职演讲中豪言要强化美国的气候变化政策，改变其前任政府不负责任的态度，保证气候变化政策在《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework on Climate Change Convention，缩写为UNFCCC，以下简称《公约》)内运作。然而，奥巴马对气候变化政策的激情却被现实击得粉碎。2009年哥本哈根世界气候大会未取得实质性进展，致使国际气候保护政策停滞不前。

美国拒绝制定明确且具有国际约束力的减排目标是过去每次气候变化谈判进展缓慢的主要原因。虽然哥本哈根会议之后，美国启动三年(2010-2012)快速融资方案，融资总额达75亿美元，其中国会拨款47亿左右，出口信贷公司出资约27亿，这些资金全部用于发展中国家清洁能源开发与传统能源减排增效方面。[1]美国还在2014年11月承诺为绿色气候基金注资30亿美元。[2]但美国却在制定并执行具有约束力的减排目标上渐行渐远。奥巴马执政期间在环境能源与气候政治领域确实取得了重大进展，如制定《清洁能源计划》(Clean Energy Programme)，特别是在2015年巴黎气候变化大会上提出了环境保护目标，这一目标已基本接近2009年的减排承诺。但一个不争的事实是美国仍然不支持具有法律约束力的国际减排协议。

特朗普接任美国总统以后，美国的气候政策出现严重倒退。特朗普为废除奥巴马政府的《清洁电力计划》(Clean Power Plan)而签署了《能源独立和经济增长》(Promoting Energy Independence and Economic Growth)的总统行政令；否定了气候变化科学论点,撤销了海平面上升指标等联邦洪灾风险标准；废除了奥巴马政府的《清洁能源计划》，并将开放超过 90%的外大陆架用于开采石油和天然气；对外宣布并退出《巴黎协定》，联邦应急管理署发布的战略计划也删除了“气候变化”的相关内容。美国参与国际气候机制的法律框架不复存在，但美国的政治建构并未发生根本性变革。

国际规范与身份认同是国际组织成员国的重要构成要素与标准。[3，4]气候正义立场就是身份认同的表现，也是遵守国际规范的评定因素，而且会决定国家制定的气候政策，而国家制定的气候政策反过来会体现国家的气候正义要求。美国的气候政策直到巴黎会议才发生了重大变化，其原因是美国国际气候政策中的公平感发生了规范性演变。客观分析气候正义的含义及其社会建构进程对全面理解气候谈判至关重要，本研究将以此为研究起点全面展开，因为正义规范可能既是冲突的根源，也是解决冲突的平台。[5]正义规范作为主观的、集体性的意向结构对国际政治行为体的行为态度会产生相对影响。[6]

一 气候正义的内涵

气候正义首先属于哲学范畴，是由全球气候变化引发的正义问题，具有若干研究向度，主要包括代际正义、生态正义、全球正义等。[7]气候正义契合罗尔斯“正义的环境”理论，因此全球气候正义可以根据不同的分配对象，分为排放正义和治理正义。龙运杰据此得出气候正义的差别原则，认为小型发展中国家、大型发展中国家以及发达国家在气候正义方面要求不同，但可以在确立并贯彻气候正义原则的基础上，利用选择性激励机制解决“集体行动困境”问题。[8]

气候正义还是一个集价值论、方法论与实践论为一体的综合概念，因而王灿发等人认为气候正义观念受认识论主体的背景、信念与客观利益影响，需要协调不同主体间的价值冲突才能实现气候正义，[9]但具体到现实中的个别国家或同一国家不同地区、不同人群时，可能出现社会价值偏离气候正义的情况。气候正义的认知实践应坚持四项具体原则：利害权衡、平等分配、国际合作、应当正当正义，同时气候正义在实践操作上应由两项具体原则进行规范：污染者付费原则与权责对等的问责原则。[10]

气候正义也是一个法律概念，所关注的是对人权的侵害，即对生存权、发展权抑或环境权的侵害。气候正义研究以此为逻辑前提，强调人类行为对人权或环境权的侵害直接导致“不正义”，因此需要引入分配正义与矫正正义才能扭转这种“不正义”。[11]气候正义关注的核心是在有限的气候资源中，如何界定资源共享各方的权利与义务。气候正义的空间维度主要涉及国家间公平享有气候资源的问题，因而存在气候变化的国际正义；气候正义的时间维度主要涉及过去、当代与未来之间公平享有气候资源的问题，因而存在气候变化的代际权利与义务。[12]

国际气候谈判涉及的气候正义争论主要包括分配正义与矫正正义之争和代际正义与种际正义之争。[13]实际上，国际气候谈判主要涉及全球长期合作行动的共同远景、减缓、适应、技术和资金等五个方面，[14]其实质是两大问题：如何分担温室气体历史排放责任与如何分配温室气体未来排放权。解决这两大问题主要依赖四条伦理原则：历史责任原则、历史基数原则、平等主义原则和功利主义原则，但这四条原则各有其合理性与局限性。[15]

气候正义涉及丰富的内涵、多样化的价值观念、全面的具体目标，是一种价值观的集合体。但以往的气候正义研究主要是集中讨论代内正义、代际正义以及种际正义，并且从分配正义与矫正正义两个层面进行解读，从宏观角度对气候正义进行论述。当然也有学者对中国在国际气候谈判中应秉持的气候正义提出建议。如曹明德教授提出：中国在参与国际气候治理的过程中，应秉承气候正义的理念并坚持分配正义与矫正正义的法律立场。[11]

气候正义作为哲学概念和法律概念已被越来越多的学者广泛使用。已有的研究成果通常是将气候正义作为评价气候变化正当性的概念，集中体现在以下三方面：一是评价某一具体现象、具体问题或制度的正当性；二是评价权利与义务分配的正当性；三是评价应对行动、思想观念与政策制度的正当性。

综上所述，当前气候正义更多集中在宏观概念层面，而未对微观层面的元素进行分析。影响国家气候正义的政治因素与社会因素的相关研究尚属空白，因此本文将从气候正义的影响因素入手，重点研究哥本哈根世界气候大会之后美国气候正义的发展变化。

二 美国气候正义立场变迁

话语分析表明，特定行为体在《公约》范围内进行合理的责任分担是美国气候正义的重要组成部分。气候变化是所有国家的历时责任，是几代人发展的结果，这是对气候变化的代际理解。奥巴马总统因此在2009年哥本哈根气候会议上强调“为我们的孩子留下更美好、更清洁、更安全的未来”。[16]随后，在2011年德班气候大会上国际社会围绕利益诉求产生了巨大的分歧，尤其是中美两国分歧较大。美国方面表示：每个国家都有自己独特的国家利益，也有自己的利益底线与核心关切，因此，美国的国家利益不可能在每次谈判中都与中国完全一致，这也同样适用于其他大部分国家。[17]此外，美国还特别列举了中国、印度、巴西和南非等“基础四国”利用德班平台进行框架内合作的案例。

气候变化行为体经常强调气候正义的经济因素，即气候正义与经济因素关系紧密。气候保护的成本分担、国家经济技术实力与经济可持续发展能力在美国气候正义的法制化进程中发挥着重要作用。奥巴马总统在2009年哥本哈根气候会议上承认世界各国处于不同的发展阶段，并承诺“我们必须筹集资金，帮助发展中国家适应气候变化，特别是那些最不发达和最容易受气候变化影响的国家”。[16]尽管发达国家与发展中国家存在诸多差异，但美国还是要求“基础四国”中的中国、印度与巴西采取一定的气候保护举措并承担“部分责任”(some responsibility)。[16]美国认为它的要求合情合理，毕竟这三国实现经济高速发展的代价是大量排放温室气体。但必须承认国家经济实力不同，气候变化带来的影响也不相同，国家采取应对措施时拥有的回旋空间也不相同。而且，同样的气候变化对不同地区的影响程度不同，影响方式也不相同。奥巴马政府指出：融资机制应该用于支持那些“最脆弱”的国家，如孟加拉国。[16]

然而，美国的这种气候正义提法在后来几年发生了显著变化。2010年1月美国气候变化问题特使托德·斯特恩(Todd Stern)在接受记者采访时指出：美国政府已经确定了参加下届全球气候峰会谈判的指导思想，即无论发达国家还是发展中国家都应参与温室气体减排，并质疑当前基于经济发展水平确定减排责任的二元分类法。[18]同年12月在墨西哥坎昆气候大会上，美国政府的官方声明就坚持了这一指导思想，并认为所有重要的经济体都应签署国际协定，以国际透明的方式制定减缓目标并执行减缓政策。[19]次年在德班会议上，美国提出气候变化的成本分担不再按照发达国家与发展中国家进行详细分界，而是把所有国家确定为“同一个法律体系的主要参与者”。[20]因此，自2009年美国对气候正义的认知就发生了巨大的变化：气候变化谈判时不再将国家的历史责任作为核心议题，而是将国家的当前责任作为焦点，即强调各个国家在当前全球二氧化碳排量中所占的份额，同时强调各个国家的经济实力。这样一来，尽管美国作为排放密集型国家未积极参与后京都谈判，却在气候正义问题上取得了发言权，并可要求排放量大的发展中国家共同承担减排责任。

从2011年起，美国政府就越来越多地从经济视角关注气候正义，这一点在后来的气候谈判中表现尤为明显。在2013年华沙气候大会上，美国就以国家为基础的筹资机制提出了“雄心勃勃的改善政策”，即允许私营资本参与气候融资。[21]此外，发达国家增加对发展中国家的财政资助用于减缓、适应战略，同时受援国也需为缓解气候问题做出贡献。这种行为被称为“互惠模式”，意思是受援国既要接受投资又要进行改革。[21]接下来的论证核心就是气候减缓、适应措施的可靠性和透明度。奥巴马政府在华沙气候大会上坚定地把美国标榜为活跃的气候政治行为体，希望更多地参与到国际气候治理中，并致力于到2020年前后在国际气候治理中发挥领导作用。[22]同时，美国政府坚持应签署一个协议，将具有法律约束力和不具法律约束力的条款一同写入协议。[21]实际上这也清晰地表明，美国并不支持在后京都协定中明确规定减排目标。

对2014年利马气候大会声明的话语分析表明：美国气候正义立场变得很模糊，因为美国未对气候变化成本分摊与碳减排的国家条款进行明确规定。减排目标及措施是国家气候变化政策的核心，但这次会议上美国要求各国公开私营资本与国家资本对气候保护的投资政策与举措，并要求严格遵守。由于在国际会议上详细阐述国内气候政策可以清楚地表明本国的气候正义立场，所以这次会议表明美国的正义立场就是：没有明确支持具有国际约束力的参与条款。

对美国政府而言，后京都协定确定2005年为减缓基准年，这有助于保护美国的国家利益。[23]因此，美国积极肯定《公约》规定的“共同但有区别的责任原则”，这也使它可以彻底摆脱《京都议定书》的法律约束。《京都议定书》将气候变化的主要责任划归到了发达国家头上，而且规定1990年为减排基准年，这并不符合美国的国家利益。奥巴马政府拒绝这一基准年的主要理论依据是：从1990年至今，金砖国家温室气体排放急剧增加却承担了极低的国际减排义务。

2015年12月巴黎气候变化大会也讨论过附件一与非附件一国家间的区别，而实际上这两组国家间的差异已经不复存在，因为美国首次与其他159个国家同时就减排目标递交了提案，而且确定了国家自主减排贡献(Intended Nationally Determined Contributions，缩写为INDCs)。因此，美国要求其他国家进行减排的努力效果逐渐显现出来。这些所谓的国家自主减排贡献是国际气候正义发展的重要一步，而且美国承诺到2025年将实现比2005年减排26-28%。[24]但这种减排目标仅仅是一个政治决定，而不具有国际法意义。奥巴马总统在他的讲话中强调：在任何情况下都毋庸置疑美国提交的减排目标，这将成为美国气候正义的一个“转折点”。《巴黎协定》仅仅就国家温室气体减排的流程与步骤达成了一致，并共同商定了1.5-2.0℃的温控目标，[25]但未对各个国家的配额做出规定，也未对单个国家的减排承诺进行约定，因此《巴黎协定》实际上并不具有约束力。

美国在巴黎气候变化大会上仍然强调经济发展潜力以及与之相关联的国家责任：未来无论最强国还是最弱国都不会获得成功，只有“有权力改革的国家才会胜出”。[26]巴黎会议的闪光点就是，新型经济大国，中国不再受到指责，而且美国首次提出并开始考虑自己的责任。奥巴马指出：“我谨代表世界最大经济体、第二大排放国美国承认我们不仅是气候问题的制造者，也将是改善环境的责任承担者”。[26]国际气候保护的“共同目标”与气候正义的代际论点是受国际社会同等重视的两大观点。尽管发达国家与发展中国家存在国家能力差异，但他们都必须最大限度地进行气候保护。托德·施特恩在接受记者采访时说：“我们极力支持建立统一的系统观念，我们也希望努力朝积极的方向发展”。[27]美国在自主减排贡献会议上就减排目标做出了明确承诺，这充分满足了国际气候保护的任务要求，但美国政府认为“减排目标本身并不具有法律强制性”。总而言之，美国在气候正义问题上秉持的态度是坚持独立自愿的参与模式，而不是签订具有法律义务、需要承担法律责任的协议。

2016年12月，马拉喀什气候大会期间特朗普当选美国总统的消息公布，这一选举结果使中美两国构建的“气候联盟”面临破裂威胁，因为特朗普竞选期间就曾声称全球气候变暖是人为制造的“骗局”，扬言一旦当选将退出《巴黎协定》，并停止美国对联合国气候变化项目的一切资金支持。因此，特朗普当选对美国气候正义的打击很大，美国甚至可能无气候正义可言。2017年在波恩气候变化大会上，美国代表团人数已不足50人且变成一股“民间力量”，他们虽没有资格参与正式国际谈判，但美国对伞形集团国家的控制力和影响力尚在，这在一定程度上延缓了波恩气候谈判进程，因而美国的气候正义已经无从谈起，表现出严重的“气候不正义”。

特朗普就任总统之后，美国在气候变化大会上几乎销声匿迹，但是特朗普政府的国内气候政策足以体现美国气候正义立场的变化。2016年特朗普参加总统竞选时就曾多次表示将重振国内化石能源行业，宣誓就职当天即签署了《美国优先能源计划》(An American First Energy Plan)，这也是特朗普致力于改变奥巴马政府气候正义立场，废除奥巴马政府气候政策的重要一步。2017年1月24日，特朗普通过签署总统行政令恢复了基石输油管道和达科他输油管通道项目，以追求自然资源使用最大化，并声称这符合美国人民的利益。2017年3月28日，特朗普为废除《清洁电力计划》签署了《能源独立和经济增长》(Promoting Energy Independence and Economic Growth)的总统行政令。他还撤销了限制新建燃煤电厂以减少温室气体排放的规定。2017年8月15日，特朗普撤销了联邦洪灾风险标准，并于10月11日正式废除了《清洁能源计划》。

2017年，特朗普政府下令解散了“温室气体社会成本工作小组”，简化了工程建设项目环境许可证的审批程序，大幅削减了下一年度联邦环保署的财政预算，削减幅度高达31%，解除了联邦土地新开煤矿的禁令。2018年1月4日，美国内政部公布了开放外大陆架用于石油、天然气开采的草案，该草案指出，自2019年至2040年美国将开放超过90%的大陆架用于开采石油、天然气。2018年3月16日，美国联邦应急管理署将“气候变化”的相关内容从新发布的战略计划中删除。与此同时，特朗普政府解禁了前任政府对核能开发的部分限制，并高调宣布新计划来促进核能发展。这些重要的政策举措均反映了特朗普政府的气候正义立场已经发展为严重的“不正义”。

三 影响美国气候正义立场变迁的内外因素

哥本哈根世界气候大会之后，美国政府在国际气候会议上发表了众多声明。通过对这些声明进行话语分析，我们发现美国政府在气候正义方面发生根本性变革，而且是规范性变革。这些显著变化都体现在美国气候正义立场变化的过程中。美国气候正义概念指涉的是互利关系与互利过程，而且美国气候正义的立场仍然是：不支持建立国际气候机制实现对减排目标的法律约束。虽然奥巴马政府不支持这种国际气候机制，但美国政府在气候正义上还是取得了一定的成绩，并签署了《巴黎协定》。特朗普担任美国总统并退出《巴黎协定》，使美国气候政策全面倒退，气候正义表现为“不正义”。那么，如何解释美国气候正义的规范演变与气候正义的“不正义”呢？其中两个方面的三大因素作用显著、不容忽视。

(一)外部因素：后京都进程中的中国立场

首先是其他国家行为体在后京都进程中的谈判立场与态度。这些态度与立场对美国如何感知气候变化的责任分配与成本分担影响深刻，而且中国的谈判立场起着至关重要的作用。2011年与2012年间美国气候正义立场首次发生变化，当时它承认发达国家与发展中国家存在区别，却发现中国此间的排放量大幅增加约9.9%。[28]此外，美国意识到中国国内生产总值稳步增长，却可按照发展中国家的标准免予承担过多的国际气候保护费用。因而，美国政府要求“主要排放国”承担国际气候保护费用。这样，中国的谈判态度和立场就与美国的气候正义立场建立起了直接关系。

在2009年哥本哈根气候大会上，时任中国国家主席胡锦涛签署了《哥本哈根议定书》，但中国不是附件一国家，因而该《议定书》对中国不具有法律约束力。尽管中国不断增加投资用于开发可再生能源与新能源，大力发展水电、利用风能，[29]同时大力发展碳捕获与碳存储技术，[30]但美国仍然认为中国将经济增长摆在优先位置。[31]而且美国认为中国的当务之急就是获取廉价能源，并通过扩大35%的煤电产能来推动经济发展。[32]过去二十年全球二氧化碳排量持续增加，挪威奥斯陆国际气候与环境研究中心(CICERO)因此推算，中国2016年二氧化碳累计排放量将跃居世界首位，超过美国达到1 464亿吨。[33]相较之下，美国在2005至2012年间逐渐调整能源消费结构，从煤炭依赖型转向天然气依赖型，实际削减二氧化碳排量约12%。[34]美国气候正义随之扩张到经济领域，尤其关注“基础四国”的经济发展。美国认为对发展中国家财政资助的同时必须要求发展中国家为气候保护做出贡献，因而这种财政资助应该是互惠模式。

鉴于“基础四国”负担了更多的减排成本并接受了更多的减排义务，美国的气候正义概念也随之发生了规范性变革，但双方就强制减排的基准年仍存在分歧，未达成一致。中国、欧盟及其他所有发展中国家在《京都议定书》中都坚持1990年为基准年，并以此制定具有法律约束力的减排目标，但奥巴马政府却不承认这一基准年。《德国观察》2007年的数据显示：中国2005年的排放量在全球排放总量中的份额相较1990年出现大幅上升，上升比例约18%，而美国却出现小幅下跌。当然，这种分析可能也与中国持有巨额美元国债关系密切。

奥巴马政府努力在国际舞台上实现中美双边会谈、建立国际气候机制，以此来调和两国间的态度冲突，也希望借双边会谈向中国传达美国的气候正义立场。具体表现就是奥巴马总统于2013-2016年之间就气候问题与中国国家主席习近平进行多次会晤，这与小布什执政时期中美就气候问题仅举行过一次双边会谈形成鲜明对比。奥巴马总统与习近平主席会谈时不仅提出中美两国作为碳排放大国负有各自的“特殊责任”，而且决定就能源可持续供应与温室气体减排进行合作。双边气候谈判与多边气候谈判不同，双边谈判框架更易表达气候正义，因为气候正义中的公平因素可以从各自对立的视角进行分析：从中国视角看，美国在历史上是重要的排放国，应承担历史责任；从美国视角看，中国是目前世界上最大的排放国，应承担当前责任。中美两国都将双方间的国际关系定义为新型大国关系，这种大国关系的重要基础就是两国的经济实力。当然这也是美国要求双方分担气候变化成本、承担气候变化责任的重要依据。

中美双方于2014年11月就经济、环境与政治安全进行过深入探讨，并建立了中美气候变化工作组和中美清洁能源研究中心，旨在推动可再生能源技术发展。习近平主席还宣布中国将实现非化石能源占一次能源消费比例从次年的约15%提升到2030年的20%左右。[35]中美双方在2014年突出强调两国将在巴黎会议上进行双边合作并提出“共同愿景”。中国在许多多边会谈中也承认发达国家与发展中国家的区别，并表明了中国属于发展中国家的立场。中美双方需要一个国际条约，但由于双方国情不同、能力差异，因而不可能采取具有同样国际约束力的减排措施。2014年中国承诺为发展中国家提供30亿美元资金用于改善气候问题。在次年的巴黎会议上，中国国家主席习近平证实将投资200亿元人民币，约30亿美元设立“中国气候变化南南合作基金”。[36]中国政府在巴黎会议上提出了许多气候保护目标，如从2030年大幅削减温室气体排放量、非化石燃料使用率提高20%等，中国政府表达了对具有国际约束力的气候协议的支持。[37]

2017特朗普就任美国总统以后，其气候外交、气候正义已不再是中美关系重要的“展示窗口”，[38]“制度竞争”变成了美国气候外交的标签，这使中美两国间的共同利益严重受挫。特朗普政府在制定气候外交政策时坚持“成本-收益”分析法，改变奥巴马执政期间“外向式”中美关系，转而执行“内向式”，其目的是实现美国政治、经济利益最大化。2017年11月9日中美两国签署了15项协议、谅解备忘录和采购协议，涉及能源、航空、农业、汽车等领域。可见，特朗普政府严重忽视环境政治这类“低政治”，中美领导人会晤和特朗普与其他大国领导人会晤时基本不会涉及气候环境问题。

总体而言，奥巴马执政期间中国强调自己是发展中国家并拒绝承担过多的国际减排责任时，美国政府的气候正义立场就是要求“主要排放国”承担国际气候保护费用；而当中国愿意为国际气候保护买单时，美国政府的气候正义立场就能够转向与中国进行双边合作并提出“共同愿景”。特朗普执政期间，无论中国是否强调自己的发展中国家身份，美国都不会顾及国际气候保护问题，美国的气候正义表现出了严重的“不正义”。

(二)内部因素：民意与国会

除了中国的气候谈判立场外，美国国内因素也会影响美国的气候正义。

第一，民意因素。国民的环保意识受国家经济发展形势的影响。[39]美国国民要求加大对可再生能源的投资力度，但主要目的是呼吁保障并改善能源供应，很少提及温室气体减排。2009年的一项社会调查显示：[40]三分之二的美国公众接受发展可再生能源导致的能源成本上升，但大多数民众反对增加汽油税。美国民众把对外国石油的依赖看作是美国社会面临的“严重威胁”。因此，三分之二的美国民众赞同建立新的国际制度以调节全球能源市场。然而，民众对美国参与国际气候机制的态度却令人匪夷所思：大部分美国民众支持政府在国际气候谈判中担当被动角色。

莱泽尔维特(Leiserowit)等人在2015年发表的社会调查中指出：[41]就气候减缓战略而言，35%的受访者认为，即使减排的经济成本适中，参与规模仍以中度为宜；而27%的受访者则认为即使减排的经济成本较大也应大规模参与减排。民主党与共和党的观念差异较大。民主党中46%的人认为无论经济成本如何都应大力进行温室气体减排，这一观点仅得到5%的茶党支持。约三分之一的民主党人士认为应进行较低限度的减排。2014至2015年间，将气候变化视为威胁的美国公民人数总体呈上升趋势，这样支持与反对减排的两极分化就日益增大，对立也就变得日趋严重。2013年，38%的民主党人士认为应对气候变化应为奥巴马政府及国会的政策首选，到2015年这一比例上升至54%。而共和党人在此期间的态度变化并不明显，2013年有13%、2015年有15%的共和党人认为应对气候变化是政府及国会的必要任务。[42]2015年春到2016年3月间，即巴黎气候变化大会召开前后，美国女性对气候变化的关注也发生了变化：2016年3月总共有70%的受访女性对气候变化表示关注，这比2015年春增加了7个百分点，而且有58%的受访女性表示非常关心全球气候的发展变化。[43]从2009年到2016年美国民众的气候意识变化导致美国的气候正义也发生了转变，从最初的保证能源安全逐渐过渡到了关注气候减缓责任。

但是2017年特朗普就任美国总统之后，美国公众对气候变化的认识又增加了不确定性。2017年莱泽尔维特(Leiserowit)等人又做了一项民意调查。[44]调查结果显示，目前美国人认为全球变暖主要因素是自然环境变化的比例与上一年度的比例基本持平，仍然约为三分之一。路透社民意调查显示，只有约4%的美国人认为环境问题的严重性超过经济、教育、医疗、犯罪、移民、道德和恐怖主义。同时，路透社的调查还发现，美国民众中有38%的人同意、13%的人还未决定是否同意特朗普退出全球气候协议的决定。[45]

美国耶鲁大学气候传播项目做了一项连续性社会调查。2016年的调查显示已注册的共和党选民中认为全球气候变化正在发生的比例仅为50%，而认为气候变化能够带来各种风险的比例则不足36%，同时已注册的共和党选民中要求政府采取政策措施应对气候变化与反对政府采取政策措施的比例基本持平，前者占48%而后者约占51%。2017年5月的调查显示已注册的各类选民要求公司或企业采取更多的措施强调气候变化而且呼声非常强烈，所占比例高达74%，要求特朗普总统采取措施强调气候变化的比例仅为61%。难以理解的是他们强调国民的责任都应大于总统的责任，要求国民自身采取措施的比例高达68%。

2018年的民意调查显示，仅有约一半的科学家认为全球气候变化正在发生，而另一半人要么对全球气候变化持否定态度，要么未对全球气候变化问题表态。同时，认为气候变化将会对自身造成负效应的民众比例为41%，认为未来十年气候变化会对美国民众造成影响的受调查者比例仅为半数。要求政府加大离岸石油天然气开采和反对政府这样行事的民众比例相同，都占受调查者的49%，其他民众未对此进行表态。这样的民意调查结果对2018年美国国会中期选举产生了直接影响，并与国会中期选举的关注点完全契合。2018年国会中期选举中将气候变化列为重要议题的选民比例仅为38%，而他们认为气候变化的重要性远低于医疗卫生(65%)、经济发展(64%)和社会安全(61%)。美国各州选民中将气候变化列为重要议题并成为选举考量要素的选民比例都未过半数(除哥伦比亚特区的比例为53%外)，而西弗吉尼亚州和田纳西州的比例则最低，所占比例仅为26%。综合这些社会调查的结果，我们可以看出特朗普放弃气候正义具有一定的民意基础。

第二，国会因素。社会话语与国会投票过程密切相关：选民可以根据他们对候选人的了解自己决定是否投赞成票。国会议员可以向他的选民做出明确承诺，而且他们对气候正义的重视程度直接影响立法程序。此外，联邦制政治结构使美国各州获得更多的自主权，[46]这样就算有些州的政治议程违背中央政府意愿也能够贯彻执行。就气候变化政策而言，各州的影响范围并不成正比：人口密度最低的州却拥有最强的投票权。他们经济发展严重依赖石油、煤炭，汽车产业也非常发达，而且从传统角度讲他们还是最具摇摆性的选民。在气候正义问题上所谓的“摇摆州”主要是西弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州和俄亥俄州。美国有30个州的化石燃料主要是石油，因而有利于缓解气候问题的正义立场很难在这些州得到坚持，因为这种正义立场违背了他们的利益诉求。

2010年美国中期选举使民主党失去了国会绝对多数地位，美国因此进入“分裂政府”状态(divided government)，这也使得奥巴马的气候保护政策很难获得国会批准。首先，参议院多数对气候外交具有决定性作用，因为所有的国际协定必须由参议院三分之二多数才能获得批准。毫无疑问奥巴马执政时的民主党远不能达到这一绝对多数，而且奥巴马任期内政治两极分化进一步加剧。此外，参议院由各州议会选举两名参议员组成，与各州总人口没有关系，所以人口少却依赖石油生产的州就格外受到重视。奥巴马总统努力尝试与共和党实现妥协，但在党内同僚的压力下归于失败。

两院有关气候政策的重要演讲清楚地表明美国气候正义非常复杂，而且民主党与共和党互不妥协。[47]美国众议院议长、共和党国会议员约翰·博纳(John Boehner)与共和党多数派领袖凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)拒绝修改、延长2009年以来的碳排放政策，也拒绝通过《清洁空气法案》(Clean Air Act)来限制温室气体排放，还承诺不会签署气候税。此外，凯文·麦卡锡与众议院多数党党鞭史蒂夫·斯卡莉斯(Steve Scalise)倡议解除环保署(EPA)调节温室气体排放的权力，并增加美国大陆架的石油开采。与之完全不同的是，民主党人南锡·佩洛西(Nancy Pelosi)、少数党领袖和少数党党鞭施特尼·霍耶(Steny Hoyer)坚决拒绝开放大陆架的石油开采，要求环保署严格执行温室气体排放标准，并希望能够制定更多的政策来限制碳排放。

在气候正义问题上，参议院中民主党与共和党的政策路线完全相左。[47]共和党多数派领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)与参议院临时议长奥林·哈奇(Orrin Hatch)以及多数党党鞭约翰·科尔尼(John Cornyn)主张阻止国家征收能源税、拒绝执行环保署限制温室气体排放的规定，并且在参议院深入讨论排放权交易并就此进行投票表决。他们还拒绝环保署制定煤炭生产准则，拒绝环保署为海洋、海岸与湖泊生态系统提供专项保护。相比之下，民主党少数派领袖哈里·里德(Harry Reid)和少数党党鞭理查·德宾(Richard Durbin)坚持环保署应规范煤炭生产总则，确保中等收入者缴纳能源税，拒绝参议院详尽讨论排放权交易问题，也不同意对排放权交易进行投票表决。他们还赞成更严格地监管石油公司以便更好地保护海洋生态系统。美国前参议院主席约瑟夫·拜登致力于支持在年轻人中开展相关教育，以便他们更好地了解排放权交易、可再生能源投资以及气候变化等相关知识。

奥巴马执政结束之时，民主党在气候政策与气候正义问题上已经占据道德制高点，这也逼迫共和党人在特朗普执政之后放弃环保选民的支持。因而，特朗普及其共和党人通过质疑气候变化的真实性来反驳民主党，同时美国仍然面临“分裂政府”的政治现实并未改变。特朗普执政以后与国会争夺气候决策权，并通过行政命令来制定气候政策、推动气候外交，这为他破坏奥巴马的气候正义提供了有利的渠道。特朗普总统及其团队坚决否定人类活动加剧气候变化的事实，完全颠覆气候外交的决策基础，彻底删除白宫官网上有关气候变化的内容。特朗普内阁中埃克森美孚公司首席执行官雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)任国务卿，蒂勒森辞职之后气候变化怀疑论者迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)接任国务卿；另一位气候变化怀疑论者斯科特·普鲁特(Scott Pruitt)任联邦环保署署长；商务部部长威尔伯·罗斯(Wilbur L. Ross)同样是气候变化怀疑论者，石油大州得克萨斯州州长里克·佩里(Rick Perry)任能源部部长。美国中央情报局局长、住房城市发展部部长以及总检察长等人选都曾经质疑气候变化立法或投票反对气候行动。[48]这样的内阁班底以及特朗普与国会的较量无疑将气候正义推向“不正义”。

在美国，除国际条约需要国会批准外，预算拨款也需国会审核批准。而预算拨款会对美国的气候正义产生重大影响。奥巴马执政的第一年国会主席团就取消了能源、气候部门的财政资助，这使奥巴马在国际气候谈判中失去了谈判筹码，且不能签署具有法律约束力的多边协定。为能够有效履行国际义务，奥巴马政府必须制定“符合时代特征、能够承担一定国际义务的气候保护法”。奥巴马执政时期制定了唯一一部国家气候法，内容主要涉及气候保护措施，得到了民众的普遍认同，那就是2009年通过的《美国复苏与再投资法案》。实际上，该法案的核心议题并非气候正义，而是美国欲借环保举措实现经济复苏。[49]特朗普执政之后，国会不再涉及气候变化相关公约与相关拨款的审批，这为特朗普放弃气候正义彻底扫清了道路。同时，奥巴马执政时期制定的唯一一部国家气候法——《美国复苏与再投资法案》由于主要涉及经济复苏的环保举措，这与特朗普政府“重经济、轻环境”的经济举措一致，所以不会影响特朗普政府的“气候不正义”。

四 美国气候正义立场变迁的实质辨析

奥巴马政府为改革美国气候正义立场做出了巨大努力，并在2015年巴黎会议上保持了高姿态，但远未达到他当选时的预期。美国气候正义立场在奥巴马主政的八年间沿着后京都进程的轨迹发生了显著变化。这一变化主要表现在美国转变了对减排责任与成本分担的认识，气候正义立场从他入主白宫初期的“代际正义视角”转向“代内正义视角”并关注互惠关系。然而这一气候正义立场却被特朗普抛在九霄云外，并开启了美国气候正义的不正义。美国气候正义立场的变化，其实质可以归结为三点。

第一，国家经济利益至上，实现权力平衡。无论是奥巴马还是特朗普，他们坚持的气候正义立场实质上都是坚持国家利益至上的原则。奥巴马虽然同意区别对待发达国家与发展中国家，并提出应加大对受气候影响最严重的国家的资助，但气候正义中仍然坚持维护国家利益，并将经济利益确定为美国气候正义的焦点。他坚持把气候治理的成本与责任按照国家层次进行分配，并将国家发展潜力纳入考量范围，其主要的分析元素是国家的经济实力。奥巴马执政期间取消了附件一与附件二国家间的区别并要求金砖国家在国际气候机制中发挥重要作用，其实质是要求金砖国家分担国际气候保护的制度成本，并对金砖国家尤其是中国实现经济制衡。

特朗普总统抛弃气候正义立场，退出《巴黎协定》、调整国内能源政策、取消排放标准，其实质是要调整美国国内经济结构、促进经济增长、增加就业机会，从根本上维护美国的国家利益。特朗普认为《巴黎协定》对美国而言是一种惩罚，因为美国如果要兑现相关的减排承诺，将会减少650万个工作岗位，造成 GDP流失近3万亿美元。因此，特朗普表示他作为美国总统首要任务就是维护美国人民的利益。特朗普政府将气候变化界定为“中国等发展中国家杜撰出来的一场骗局”，其目的是将美国的财富转移至其他国家。这一态度表明美国将中国视为地缘战略竞争对手，因而过分强调中美关系中的“结构性矛盾”，其实质是通过摆脱气候机制的限制来发展美国经济，进而实现对中国的经济制衡。

第二，两党相互制衡，总统行政权力独特。美国实行两党制，因而党派分歧成为美国坚持特定气候正义立场的重大障碍，同时严重影响美国气候政策的延续性与生命力。这种影响力主要通过两党间的“权力制衡”来实现。这种权力制衡往往造成政府分裂和政策难产，这也决定了美国气候正义会发生规范性变革。奥巴马执政期间主要由共和党控制国会，他们强烈反对将气候变化视为美国的威胁，因而涉及治理气候变化的相关机制很难得到国会批准，而且治理气候变化的相关拨款也很难得到国会批准。因而，奥巴马政府在国际气候谈判中往往是言辞激昂而行动躲闪，这也决定了美国在气候正义立场上只有坚持代内正义才有可能获得国会的更多支持。

同时，奥巴马在与国会就气候正义立场进行斗争的过程中，找到了通过总统行政权力制定气候政策的有效途径。但是特朗普在继任总统之后以其人之道还治其人之身，也通过行政权力就轻松将奥巴马政府相关的气候政策推翻并放弃了前任坚持的气候正义立场。而且，特朗普执政期间，共和党同时控制了行政和立法两个部门，民主党失去了制衡共和党总统的有效工具，这等于为特朗普放弃气候正义立场开了绿灯，因而特朗普政府也就能在应对气候变化的问题上开倒车。

第三，“高、低政治”有别，总统认知各异。国际政治领域的“高政治”与“低政治”虽然都强调权力的国际分配与运作，但他们各自的指涉对象有所不同，而且这种指涉会因不同的国际政治行为体而发生变化。通常情况下，“高政治”关注外交、军事、安全等议题，“低政治”关注经济、社会、文化、环境等议题，但“高政治”与“低政治”之间并没有绝对界线，不同的国际政治行为体可能会根据现实需要将“低政治”上升为“高政治”。奥巴马执政时期意欲重塑全球气候政治格局并从欧盟手中夺回气候治理的领导权，因而对内通过了《清洁电力计划》《气候行动计划》《清洁安全能源法案》等，对外积极推动双边气候政治谈判与合作并与中国、印度、欧盟等重要的气候政治行为体签署了应对气候变化的备忘录和联合声明等文件，在国际多边合作中也是不遗余力地推动《巴黎协定》的谈判与签署工作。因而，奥巴马政府通过气候外交体现的气候正义立场实质上是他将环境政治从“低政治”的地位提升到了“高政治”的级别。

特朗普执政之后改变了奥巴马政府的“高低政治”理念，将环境政治重新降回到“低政治”，这从气候正义的角度讲理所当然属于气候不正义。特朗普政府奉行“美国经济利益优先”的政治理念，抛弃绿色气候政策奉行灰色气候政策，拒绝为全球气候变化买单，因而他力图重振美国传统工业，大力发展煤炭、石油等传统产业。其实质是将经济利益视为“高政治”，将气候正义推向不正义。

总体而言，无论美国奥巴马执政期间坚持的代内气候正义还是特朗普坚持的气候正义不正义，其实质反映了美国将经济利益视为重要的国家利益，通过经济利益考量来实现有效的国际权力制衡。美国气候正义立场的规范变革必然受到其国内政治制度的影响，两党之间的各种制衡手段决定了美国能够坚持连贯的气候正义立场，但不容忽视的是美国总统具有特殊的权力，他往往能够通过行政权力进行一定的政策调整，进而改变其气候正义的立场。同时总统的认知理念也会改变美国的气候正义立场，因为不同的认知角度会影响气候政治的级别定位。

五 结语

美国气候正义立场从奥巴马时期的代内正义演变到特朗普时期的气候正义不正义，从本质上讲不利于全球气候变化的有效治理。气候变化具有溢出效应，会对国际社会的整体利益产生重大影响，因而国际社会在气候变化问题上表现出“一损俱损、一荣俱荣”的相互依赖性。国际社会应抛弃强权政治和势力均衡的国际政治理念，确立“人类命运共同体”的指导思想，相互协助、共同建设并努力提高全球气候治理的能力，将气候变化对全人类的影响降低到最低程度。世界各国应尽力承担全球共同减排的责任，推动国际社会实现共同发展、共同安全与共同繁荣，放弃“零和博弈”的气候外交战略，确立“非零和博弈”的气候外交战略。气候政治中无论坚持代际正义还是代内正义，都会给某些国家带来好处而使另一些国家处于劣势地位，国际社会整体接受现有的气候治理机制而美国抛弃说明美国在气候外交上坚持“零和博弈”，这严重打击了国际社会治理气候变化的决心。

美国作为世界头号强国虽然不再坚持某一特定的气候正义立场，但这并不会也不应该影响国际社会治理气候变化的信心。中国作为重要的气候政治行为体应当抓住战略机遇，努力推动气候治理的制度化建设，利用各种多边合作平台发挥应有的影响。毕竟欧盟作为气候政治的积极推动者在气候治理上的态度仍然很坚决，英国脱欧后的气候治理立场也未改变。例如，英国气候变化大臣克莱尔·佩里表示英国需要取得并利用这个领导地位。因此，中国要想取得气候政治的领导权还面临诸多挑战。积极推动非国家层面的气候合作是美国放弃气候正义立场之后强有力的气候政策。实行联邦制的美国各州拥有一定的规则制定权，因此世界各国可以利用美国政治的这种特点加快非国家层面的气候政治合作，努力推动气候政治向前发展。无论奥巴马和特朗普政府坚持何种气候正义立场，国际社会仍然会采取各种措施应对气候变化，但同时也可能发生气候政治的领导权之争。