农业适度规模经营再认识——基于发展“中农-家庭农场”的思路

夏柱智

(武汉大学 社会学系，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

新世纪以来，工业化和城镇化迅速发展，推动农村劳动力快速转移，农民越来越多地外出务工及融入城镇。同时土地开始流转，农业经营方式开始转变。截至2016年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的1/3。在这一背景下，研究土地流转及农业变迁的方式，是关系到中国特色农业农村现代化和乡村振兴战略的重要问题，具有重要的意义。在农业现代化的视角下，一般来说工业化和城镇化推动农村劳动力转移，农村土地流转集中，形成传统农业向现代农业的变迁。学界关注较多的是所谓“新型经营主体”，经营规模成为关注重点[1]。在政策实践中则表现为许多地方政府以行政压力和财政补贴方式推动土地流转，形成了“突破性农业转型”[2]。这种地方政府行为忽视了农业现代化深受一个国家和地区经济社会条件的限制。

十九大报告强调中国特色社会主义进入“新时代”，其任务之一是实施乡村振兴战略，其最终目标是通过国家政策支持推动农业农村的现代化。在中国农村依然由小农构成的背景下，基本的政策是“要引导小农户和现代农业有机衔接”，决不能抛弃小农和遗忘小农，扶持小农户成为中国特色农业现代化的基本政策。2019年年初，中央在发布一号文件之后,还发布了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，开始构建一整套扶持小农户的农业政策体系，具有里程牌意义。中国农村人口依然众多，城市容纳能力有限，农村剩余劳动力转移是一个长期过程，农业经营规模扩大因而受制。这一过程中简单地用传统的或现代的、小规模的或规模的概念来概括农业经营方式是不恰当的。

在研究路径上，本研究继续以“适度规模经营”这一中国特色概念和实践为起点。适度规模经营是上个世纪80年代以来形成的概括农业经营政策趋势变迁和政策取向的一个重要概念[3-4]。这一概念背后的理论假设是：农业变迁不是孤立发生的，而是嵌入在整体经济和社会的变迁之中。农业经营规模的扩大不仅是农业经济的效率问题，而且是社会公平问题，关系到农业农村整体的现代化问题。通过实地调查和类型比较，本研究提出应该支持新兴的农业适度规模经营主体“中农-家庭农场”，作为农业现代化的基础。

二、适度规模经营的政策演进

经过历史的梳理，发现适度规模经营有经济的社会的两个层面的涵义和特征。当前学界主要强调“适度规模经营”相对于分户承包经营的农业经济合理性。本研究尤其强调引入政治社会视角，指出“适度规模经营”的政治社会特征。

(一)适度规模经营的含义

从经济合理的角度，有学者这样界定“适度规模经营”：农业经营各要素的合理组合和使用，以获得最佳微观经济效益的经营方式[5]。有学者从劳动力充分利用的角度界定，适度规模经营“使农业劳动力充分利用，收入不低于当地务工经商”[6]。有学者采用宽泛的界定，主张任何突破家庭承包经营的方式是“适度规模经营”，在20世纪80年代的农业改革试验区，形成适度规模经营有多种多样的方式[7]。在这个意义上，适度规模经营的核心问题在于在实践中确定一定技术要素条件下，什么经营规模是“适度”规模。家庭承包经营把农民从集体农业中解放出来，然而这种分散细碎的小规模经营一开始就妨碍了现代农业技术的应用，也妨碍了农民收入水平的提高，因此有必要通过适当的方式集中经营土地。同时在一定的技术条件限制下，农业经营规模不是越大越好，由于存在自然风险的扩大、大规模雇工的道德风险及农业地租的快速增加，过大的经营规模可能降低农业效率[8]。因此我们可以把“适度规模经营”界定为超越均分承包制度的农业经营模式。

诚然经济合理性是适度规模经营的基本特征。然而需要指出的是，在不同的生产力条件下，何种规模是一个“适度”规模是变动的[9]。比如说通过建设高标准的排灌基础设施降低自然风险，通过机械化的生产来降低对劳动力的依赖及通过创新经营管理方式激励农业工人等，理论上经营者就可以无限制地扩大规模。我们在江苏新洋国营农场调查了解到，在一定的土地、机械和农业技术条件下，通过合理的组织管理，少数农民依赖大型机械构成10人左右的作业队能够耕作200公顷土地，劳动生产率大大提高，每公顷产量并没有下降。从这个角度看，构成农业经营规模扩大的根本制约不在于农业及经营管理技术，而主要在于政治社会的因素。在政治社会的视角下，适度规模经营要求农业经营规模的扩大和农村劳动力转移及城镇化相适应，是作为关系性概念存在的，不是单一的农业经济概念。正如陈锡文所认为的，农地经营形式和规模在很大程度上决定着农民的数量，也决定着城镇化进程中农村人口向城镇转移的规模。农地经营规模扩大速度要适应农村劳动力转移[10]。

(二)适度规模经营的形成

以上两个维度的适度规模经营概念的形成在我国农业政策演变中有非常明晰的过程。

适度规模经营的概念最初是农业政策的一种导向，大约出现在20世纪80年代中期。最早界定的是在江苏省1986年3月农业适度规模经营主题座谈会，该座谈会上有学者把适度规模经营定义为：改变现有“人分口粮田、劳分责任田、猪分饲料田”的土地平均经营格局,使土地随着经济发展的需要向种田能手集中,形成单位劳动力经营较大面积土地的专业化生产[3]。关于适度规模经营的思想，最为著名的是邓小平1990年在谈农业问题时所提出的“两个飞跃”：中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点来看，要有两个飞跃：第一个飞跃就是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，这是一个很大的前进，要长期坚持；第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济，这又是一个很大的前进。当然，这是一个很长的过程[11]。

20世纪80年代以来，为了推进农业的适度规模经营，探索进一步的农业经营制度改革是农业部门的重要工作。国家政策层面上，从1980年代开始就提倡土地流转集中，1984年中央一号文件首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，1987年中央五号文件又提出“在京津沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可以分别选一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其它形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验”。20世纪80年代中期以后的发达地区，农村劳动力大量转移到二三产业，这时探索以什么方式集中土地，实行适度规模经营就成为一个重要现实问题。在农村改革试验区的土地制度建设中，江苏苏南地区和北京顺义地区均采取土地适度规模经营的改革方案[12]。

中央一直强调只有具有条件的地区可以逐步发展农业的适度规模经营，稳定家庭承包经营是基本前提[13]。就形成适度规模经营的基本机制，2008年的十七届三中全会公报提出了在土地承包经营权流转市场的基础上发展多种形式的适度规模经营，农村土地流转实行自愿有偿依法的原则。针对早期全国很多欠发达地区的农村普遍以划分责任田和承包田的“两田制”方式实现适度规模经营的做法，1993年中央明确予以制止，原因是地方政府和村集体可能借此增加农民负担，降低了农民收入，增加了农村的社会稳定风险[14]。十七届三中全会之后，在农业现代化的目标下，各地方政府把农地流转和规模经营作为“三农”工作的重点考核内容，各地掀起大规模土地流转[15]。2014年针对各地大规模土地流转频频损害农民利益的状况，中央重提坚持适度规模经营：“既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率和公平。各地要依据自然经济条件，农村劳动力转移情况，农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际，违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。(1)《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)下文简称《意见》。”这份政策意见把农业适度规模经营确立为政治社会层面的概念。农业适度规模经营的根本特征不在于农业经营的“规模”扩大到什么程度，而在于农业经营规模的扩大是否顺应了农村劳动力转移和农民融入城市化的水平。

三、中农-家庭农场：适度规模经营的主要实现形式

(一)发达地区和欠发达地区的差异

由于经济发展条件的不同，农村劳动力转移充分程度不同，发达地区农村和欠发达地区农村适度规模经营的实现形式不同。发达地区的适度规模经营更多地受制于政府的农业发展规划，而在欠发达地区适度规模经营更多是自发的，政府从财政或行政层面对农业发展的整体干预很有限。结果是相对于发达地区政府推动形成的是“大”规模的家庭农场，欠发达地区农民自发土地流转推动形成的是特色的“中农-家庭农场”。

先来看发达地区农村。从20世纪80年代蓬勃发展的乡村工业化开始，发达地区农村率先走出了分户承包经营的传统格局，遭遇农地如何集中问题。以长三角地区为例，80年代开始的蓬勃发展的乡镇企业转移了大量农村劳动力，有的村庄在80年代中后期就开始把土地集中起来形成集体农场，农业成为村集体经济的一部分。在该地区，相对于非农就业，农业效益低下，多数农民不希望多种地或不愿意承包土地，具备了建立适度规模经营的条件。随着工业化和城镇化转移农村劳动力，土地流转面积继续增加，达到90%以上。如上海松江区的家庭农场，松江区有近1万公顷耕地，90%以上耕地由1200户农民家庭经营，形成户均6.67～10公顷的家庭农场(2)参见《2015年上海市松江区国民经济和社会发展统计公报》，载松江报：http://www.shsjb.com/sjb/html/2016-02/16/content_9501.htm。

再来看欠发达地区农村。在大多数中西部欠发达地区，农户外出背景下，农民家庭大多保持以代际分工为基础的半工半耕的兼业经营模式。由于土地大多由留守家庭的中老年人耕种，土地流转比例不高，土地流转的主要形式是自发流转。超过6.67公顷规模的家庭农场数量十分少，反而是面积在1.33～6.67公顷之间的“中农-家庭农场”占多数，即我们所说的“中农”[16]。从性质来看，中农-家庭农场这一经营形式超越了均分承包形成的小规模经营，属于适度规模经营的范畴。

从历史来看，中农-家庭农场是工业化和城镇化推进阶段中农业变迁的必然过程。在发达地区八九十年代中，也曾短暂地出现这一经营模式，不过由于工业化和城镇化快速吸收农村劳动力，这一经营模式并未持续多久，迅速转化为规模经营的家庭农场。从我们在全国各地的调查来看，在户均承包地“人均一亩三分，户均不过十亩”的广大中西部地区，通过自发土地流转能集中的土地规模相当有限，形成的主要是适度规模经营的“中农-家庭农场”。农业部2013年组织的家庭农场调查显示，家庭农场经营规模3.33公顷以下的有48.42万个，占家庭农场总数的55.2%；3.33～6.67公顷的有18.98万个，占21.6%(3)参见《我国首次家庭农场统计调查结果显示：全国家庭农场达87.7万个，平均经营规模超过200亩》,载农业部网站：http://www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201306/t20130604_3483252.htm，耕种面积在6.67公顷以下的家庭农场占了绝大多数。湖北省2008年对农业适度规模经营的一次调查也支持上述结论。据对5个县市11个乡镇的调查统计,2～3.33公顷的规模经营面积,占2公顷以上规模经营总面积的40%, 经营农户占62%。3.33公顷以上面积的规模经营户中, 3.33～6.67公顷的经营户占 84%, 经营面积占58%[17]。

(二)中农-家庭农场的经营特征

中农耕作适度规模的土地，超越了小规模家庭承包经营，又没有形成“规模”的家庭农场。这种中间特征决定了其经营行为具有以下几个基本特征：中农大量应用机械化及农业技术，降低劳动力强度，提高劳动生产率，为农业初步的现代化提供可能。同时中农充分利用家庭劳动力，比普通农户更为精耕细作，通过密集化的种植，提高了亩产量和土地资源利用率，达到了农业部门对农业适度规模经营兼顾农户收入效率和亩均产出效率的两个基本目标。且在农闲季节，中农大量地从事兼业经营(副业)，作为农业收入的补充，解决了自发土地流转租期不确定的问题。在这一意义上，中农兼具现代农业和传统农业的特征，是农业变迁的中间阶段。

中农积极地投入农业机械和应用新型农业技术，提高了劳动生产率。城镇化背景下，农业成为一项由农村中老年人经营的副业，一般经营面积不超过承包经营面积。有的老人年龄增加、体力下降，可能仅仅种植一两亩口粮田，把其余的土地流出。中农则耕种中等规模的土地，家庭主要收入来源于农业经营，他们就有积极性购买农机和应用新技术，以便于提高劳动生产率，扩大经营面积。事实上农村农业机械化就是由他们推动的，他们最先对机械化有强烈的需求，并从中受益。按照传统的耕作方式，农户夫妻两个劳动力耕作的上限是1.33公顷土地，而一旦应用了拖拉机、插秧机、收割机、机动喷雾器等机械，夫妻两个劳动力就可以耕作6.67公顷。例如在水稻插秧环节，传统的插秧模式是移栽，夫妻两个劳动力1天只能插完0.07～0.13公顷，劳动强度大，而农户依赖小型插秧机，同样的劳动力1天可以插完0.33～0.67公顷(具体速度取决于田块的细碎化程度)，大大提高了劳动效率，增加了家庭经营面积的上限。

中农应用更多的现代农业技术，中农又主要依靠家庭劳动投入，形成精耕细作的农业，保证了粮食产量和资源利用率。中农的来源一般是30～60岁之间的青壮年，他们年富力强，把农业作为就业，作为外出务工的替代。中农农业为农民家庭提供了主要的收入，这决定了中农要通过劳动环节的自我剥削来提高纯收入。比如遭遇农业生产风险时，中农自救能力较强。在大规模种植中，在现代农药无法除尽杂草时，种植1.33～3.33公顷土地的中农可以依赖人力下田手工扯草。而6.67公顷以上的家庭农场，由于雇工成本高，只能让田地荒芜。另外中农选择了充分利用劳动力的农业种植结构。相对于普通农户种植一季，中农一般种植两季，通过增加增加复种指数提高总收入。另外在具备经济作物种植的地区，中农有更强的冲动种植经济作物获得劳动力的充分利用，例如耗费劳动力较多的蔬菜、水果、茶叶等。种植1亩大棚蔬菜，在市场价格较好时，可以获得5000元以上纯收入，这也意味着一年四季农户均要在菜园上劳动，累计劳动时间超过300个工作日，收入成倍增加。

中农还可以从事多种多样的副业，获得多元化的收入，这也是中农能保持经济社会活力的重要原因。从这个角度，他们又具有传统的小农兼业阶层的典型特征，这也是适度规模经营的中农-家庭农场和规模经营的职业化的家庭农场的区别。农业生产的重要特征是季节性，农忙和农闲交替进行。由于机械化和轻简便技术的推广，农忙季节大大减少了。种植1.33公顷土地的中农，以种植双季稻为例，经历耕种收晒及农田管理等各环节，0.07公顷约耗费5个工作日(晚稻较多)，两季一共使用约100个工，这些工用时是分散的。在大量的农闲时间，中农可以发展多种多样的副业，有力地补充了中农的收入。这些副业包括小型加工业(酿酒、酿醋、打米、榨油等)，还有农资店、小卖部、流动小贩、木匠、泥瓦匠等。尤其值得注意的是伴随中农经营方式兴起的机械化服务。比如湖北荆门农村从2005年左右开始兴起农业机械化的高潮，目前农机服务主要有收割机、拖拉机和插秧机服务。中农有较多的机械，除了自我服务，还为全村提供机械化服务。从这个角度，中农无意中成为了服务农场留守人口，维持农村和农业基础秩序的积极社会力量。

(三)中农-家庭农场和小农户的关系

中农经营的农业不仅是有效率的，而且由于其建立在农村土地自发流转的制度基础上，因此能最大限度地兼顾公平。当前中西部农村劳动力普遍未融入城镇，以代际分工为基础的小农农业将长期存在，这一背景下适度规模经营要和占主导的小农农业协调一致。正是农村内生的中农保证了这一点，因而有学者称“中农”为农村社会的“中间阶层”，形成乡村治理中的“中农现象”[19]。

上文已指出农民普遍外出务工背景下，农民家庭普遍形成以家庭代际分工为基础的半工半耕生计模式。即年老父母主要在农村务农，年轻子女外出务工，家庭收入由两个部分共同构成，这是现阶段农民维持正常经济生活的经济基础。半工半耕概念描述了转型期农民家庭再生产模式，表明了转型期农民拥有的就业机会及资源，是一种理想类型。由此推出的是一个重要结论，农村家庭劳动力转移不充分是制约农户经营规模扩大的主要因素。农户外出务工往往不是整户外出，农户土地由中老年人耕种，形成了“留守农业”。即使农户整户外出务工，他们也可能难以融入城市，承包地依然是农户未来返乡的基本条件，不可以随意失去。由此形成了土地自发流转，在这一制度基础上形成的中农-家庭农场就具有很高的不确定性。而这种不确定性背后是农户经济普遍的确定性，农民工进不了城就可以安全地返乡。在大规模人口流动的社会背景下，农村社会结构维持了稳定，农村成为现代化的稳定器和蓄水池。

关于土地自发流转，这一种土地流转关系发生在熟人社会内部，是不正规的、短期的和可逆的，适应了农民外出务工及渐进的城镇融入过程，农户保持了充分的主体性[20]。在土地自发流转关系中，农户把土地流出，关注的主要是流转给谁及如何流转的问题，而不是租金收益。这和进城务工农户普遍的“半城镇化”样态有关，外出务工农民在城市就业和居住，他们并没有融入城镇，他们要把农村作为退路[21]。他们希望经营者通过耕种土地以避免土地抛荒，这样当农户返乡时，土地容易恢复耕种。相对于“规模经营”的家庭农场经营者，中农有两个理由高度认可这一秩序：第一，自发土地流转双方往往是血缘和地缘的社会关系，型塑了土地流转的“不完全市场”，有利于进城农民工灵活地回乡[22]；第二，中农从这种土地自发流转关系中获得较多的经济利益。正是由于这种带有血缘或地缘关系的土地自发流转，中农才能获得低租金土地，获得较多的农业纯收入。

综上所述，中农的经营规模虽然不够大，其经营行为却具有农业现代化意义。中农的兴起标志着中西部农村形成了新的分工，农业经营从家庭内部的代际分工开始转向初步的专业化分工，又没有形成在发达地区高度专业化的农业经营。这就保障了大多数普通农户的利益，外出农户能安全地退回农村，降低生计风险。

四、支持“中农-家庭农场”的政策体系分析

中农-家庭农场作为目前中西部地区适度规模经营的主要实现形式对中国特色农业现代化具有重要的意义。即使到2035年中国基本实现现代化，农村劳动力减少到1亿农户和2亿劳动力，农户数量降低到现在的一半多，户均耕地也仅仅是1.33公顷，规模也不大，中农-家庭农场是今后中西部农村农业适度规模经营的主要形式。然而中农-家庭农场的发展壮大依然面临诸多现实困境，为此需要国家层面的农业政策支持。从根本上来讲，国家和地方政府应因地制宜，把耕种适度规模土地的“中农-家庭农场”纳入农业政策话语，给予政策及财政支持。下面是具体的政策建议。

(一)稳健的土地流转政策

稳健的土地流转政策，指的是地方政府要允许农村土地内部自发流转集中到在村的青壮年劳动力手中，避免人为推动工商资本下乡与农民争地。农户外出务工后，他们的土地自发流转给在村的中农，形成农业经营规模扩大的自发秩序。虽然土地流转双方形成的是“口头协议”，具有不正规的特征，但这种不正规却大大降低了双方的交易成本，有利于保障土地流转双方的利益。正规性土地流转在农村劳动力充分转移的发达地区有必要性，它为保障土地流转双方长期的权利义务关系提供法律保证。而在农村劳动力并未充分转移的欠发达地区，正规性土地流转交易成本过高，且不利于在村农民利益。正规性土地流转关系带有一定的强制性，消解了土地流转双方弹性灵活的关系，不利于外出务工户及在村中农。外出务工户一旦把土地长期限地流转，就失去了灵活退回土地的可能。而由于中农难以和大规模经营的企业竞争土地，他们也就失去了在农村再生产的空间，造成农村结构也不稳定[24]。

(二)积极的土地细碎化治理

积极的土地细碎化治理，指的是地方政府要积极介入调整农业生产关系，顺应农业生产力发展，具体来说就是通过土地互换、调整或流转等方式克服土地细碎化，为中农扩大经营规模提供条件。现在农村的承包经营格局是上个世纪80年代形成的。当时农业生产力水平不高，农业之外就业机会少，集体在土地分配时注重公平。为了做到公平，各地农村普遍采取远近、肥瘦及水利条件搭配的分配格局，造成了土地细碎化。在农业生产依靠畜力和人力为主时，农业受土地细碎化影响不大。近年来，农村青壮年劳动力外流，老年人和妇女成为农业主力，机械化程度逐步提高，土地细碎化的负面影响逐渐凸显，出现农村不方便耕作土地被抛荒的现象。中农有意愿流入这些土地，但依靠他们自身力量难以形成按户连片耕种。克服土地细碎化有多种办法，比如在发达地区上海郊区农村，通常采取农地股份合作的办法，村集体对农户承包土地“确权不确地”，在土地整理后集中连片地流转；在欠发达地区湖北荆门农村，通常采取政府和村级组织引导农户自愿互换并地或通过统一的土地调整形成按户连片耕种[25]。

(三)健全的社会化服务体系

健全的农业社会化服务体系，指的是政府可以中农-家庭农场为抓手推广农业新品种、新机械和新农艺，为全面地推进农业现代化提供组织和社会基础。税费改革之后，国家承担起了投入社会化服务体系的主要责任，然而国家和地方政府通过财政项目下乡的方式增强基层农业社会化服务体系时，普遍遭遇到农业技术推广困境[26]。这主要是由于基层组织能力弱化，农技部门难以直接和分散小农对接，交易成本巨大。从降低交易成本的角度，地方政府及村级组织可以通过把农村中农家庭农场组织起来，成为自上而下农技推广的村庄接应力量。有的地方农技部门在一个行政村选择十多户中农作为农业技术推广的力量，作为“农技推广示范户”，再由他们向小农推广，这一经验具有可推广性。新兴中农耕种中等规模的土地，以提高亩产来提高纯收入，因此对提高亩产和降低劳动强度的农业技术推广较为敏感；他们又是农村社会的“中坚农民”群体，通常是村组干部、村民代表和党员代表，有意愿和有能力接应自上而下推广的技术，具有可行性[27]。

五、结论及政策建议

适度规模经营是理解改革开放以来中国特色农业现代化的重要理论概念，在乡村振兴战略实施中将发挥重要的理论指导作用。本研究先是对适度规模经营的理论逻辑和现实路径进行了分析，并就如何支持中农-家庭农场进行了政策分析，提出了针对性政策建议。上述研究的启示是，研究者要真正从中国实践出发理解中国农业现代化的路径。农业现代化是有特定时空条件的，没有一条普世的道路。在中国“大国小农”的基本国情农情条件下，中农-家庭农场这一适度规模经营的形式还要持续很长的时间。这是宏观结构决定的，又是乡村社会的自我调适和平衡的过程和结果。在这一基本的判断下，本研究建议国家和地方部门调整农业政策和立场，为“中农-家庭农场”这一新型的适度规模经营主体提供条件，使其成为中国特色农业现代化的中坚力量。