新型城镇化背景下农村土地使用权资本化对策研究

□詹王镇 吴善善

[内容提要]当前，我国农村土地使用权及其效益的实现存在诸多制度障碍，特别是非市场化土地征收导致农民无法享受到土地带来的地租增值。中共十八届三中全会明确了未来我国农地制度的改革方向，其中一个创新点就是逐步推进农村土地使用权的资本化，这对于促进农村经济社会的科学发展、缩小城乡收入差距、促进土地资源的合理配置、促进土地产权制度改革以及为经济理论界深化关于资本、产权和制度及其相关问题的理论研究提供参考，尤其是对农村土地规模化经营的促进，农业增长方式的转变，农村经济发展“瓶颈”的解决来说是最现实的选择。但当前在新型城镇化背景下，还存在农村土地使用权资本化制度障碍和集体土地资本化运作现实障碍等，严重阻碍了土地资本化的运行。因此，为更好推进地区城镇化进程中农村土地资本化，我们要进行适合土地制度的改革，创建农村土地金融市场机制，拓宽农民融资渠道，建立多元化农地资本化的市场运作形式，确立农村土地使用权资本化的市场运作机制、监管机制和保障机制等。

中共十八届三中全会明确了未来我国农地制度的改革方向，即加快推进农村土地资本化，促进其使用权的融通与流转，“赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。因此，要保障农民在集体经济组织中所享有的成员权利，大力发展农村(农民)股份合作，规范农民对农村集体经营资产股份的占有权、收益权，保障流转方面的有偿退出权、继承权以及抵押和担保。推进农民住房财产权自主实现抵押、担保、转让，探索增加农民财产性收入途径。十八届四中全会进一步提出了依法治国，要求运用法治思维谋划推动土地资本化改革，保障农民的土地权益，进而推动新型城镇化的发展。

一、探索我国城镇化进程中集体土地资本化的现实意义

(一)有利于促进农村经济社会的科学发展

资金严重不足是集体土地现代化经营的重要阻碍之一。通过农地资本化来吸引企业投资农业，通过集体土地资本化流转有利于规模效益和改变资源配置方式，降低成本以及规范企业和农户之间利益市场调剂与分配。农村经济得以发展也能为我国其它经济相对发达地区和次发达地区推行农村土地资本化提供示范经验。

(二)有利于缩小城乡收入差距

长期城乡二元体制造成城乡收入差距过大，而缩小城乡差距需要让农户参与要素收入分配取得财产性收入。农地资本化有利于农户提前获得未来收入预期的贴现值，使得土地的部分级差收益为农民所享有，从而缩小城乡收入差距。

(三)可以促进土地资源的合理配置

中共十七届三中全会《决定》指出：农村金融问题是农村经济的核心。土地金融要盘活需要做好土地抵押贷款等土地金融服务完善工作来促进土地资源合理配置和聚集资金与分散风险。当前一部分农民不愿意经营土地，而其却又急需资金投资其他行业，通过土地银行等对土地抵押，然后把土地流转给规模化的经营者，这样最终结果是参与土地金融的各方都能获得便利，土地资源也能得到优化配置和资本化运营。这样可以建立既反映市场供求情况又反映资源环境稀缺程度的价格形成机制。

(四)可以促进土地产权制度改革，形成化解征地矛盾的有效机制

我国集体土地制度本身存在多个产权主体并存等产权模糊状况。这种由政府控制土地资源的局面，在利益驱动下，一些地方政府以“公共利益”为名超低于市场价格征地通过拍卖等方式牟取体制性暴利，结果导致严重的征地矛盾。为此，有学者指出，在征地过程中，地方政府的“理性经济人”角色会对征地的成本—收益进行权衡选择，为此需要保障农民土地发展权，遏制这种侵犯农民土地权益的行为，从而化解征地矛盾。

(五)可以为经济理论界深化关于资本、产权和制度及其相关问题的理论研究提供参考

在实践层面，可以为政府机构制定农村土地资产运用和管理方面的政策提供新的决策参考，为农村基层工作者做好农村基层工作和带领农户发展经济、建设新农村提供新的视角，也能提供新的建议和意见；为立法机构制定、修改和完善以及出台配套法律法规，如《物权法》、《土地承包法》等，提供理论依据，推进我国有关农村土地流转的法律体系的发展和完善。

二、我国城镇化进程中集体土地资本化的难点分析

(一)新型城镇化背景下农村土地使用权资本化制度障碍

1.农地所有权制度模糊

目前土地产权制度中土地所有权主体不明。“土地集体所有权在事实上的虚置。所有权主体的非明晰化造成了权力真空，所产生的最严重的问题是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。”当前，城乡二元化格局造成的历史鸿沟阻碍了生产要素在城乡间的流动、土地集体所有制所带来的惯性影响集体经济组织、村民委员会或村民小组当然成为集体土地所有者的代表，成员自身实际掌控的也仅仅是土地的承包权利。

2.集体土地使用受限制

目前，现行《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地流转制度的设计比较保守，对土地承包经营权流转方式和土地使用权抵押规定得过于严格。只规定少数农地，如“四荒地”、乡村企业建筑物占用地等，使用权可以抵押，其余是明令禁止，《农业法》第三十七条明文规定：“集体所有的土地使用权不可抵押”。实践中，由于集体土地使用权受限较大，土地流转根本就难以达到政策的预期效果。

3.土地管理制度有失公平

我国长期以来五级土地管理体制，弊端在于地方政府土地审批和规划权、收取土地出让金的权利等多种职能集合在一块。有了这些特权，政府对土地征收具有随意性，其违法批地破坏了土地市场秩序，有损社会公平。土地管理制度亟待创新，主动适应社会实践需求，推进土地资本化流转，及早撤销对流转对象及方式加诸过多的限制，改进土地承包经营权入股等流转方式的制度设计。

4.对公共利益的界定缺乏合理性

《宪法》第十条第三款明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国法律层面并没有明确说明到底什么是“公共利益”？目前，我国的征地拆迁现实中，什么是公共利益基本上都是由政府来决定。于是，相应利益场合下，农民反而没有了发言权。城镇化过程中，由于农村土地市场的不完善，地方政府通常就利用手中的权力，官商两便，各自追求短期的经济利益，他们成为集体土地市场化名副其实的最大受益者。

5.农地用途管制较为严格

农地用途管制目的是为了粮食安全，但也不利于农民致富，因此用途管制机会成本就是要对农民的土地发展权进行补偿。但是《土地管理法》第四条指出：“所有使用土地的单位和个人，必须按照国家编制的土地利用总体规划确定的用途使用土地”。但是这种管制，农民没有获得土地的级差收益和土地发展权的机会。

(二)我国城镇化进程中集体土地资本化运作现实障碍

1.思想观念落后

受到小农意识的影响，对土地资本化经营认识不足，导致农民不敢于也不愿意将土地使用权转让。农民和政府思想观念转变存在问题。农民对土地的钟情和依赖心理。政府决策者多从政治上考虑是否土地资本化与社会主义性质相违背等，而非以农民利益为重心。领导对土地资本化如何运作和如何进行股份设置等没有经验。而事实上，只有两者观念转变才能推动农村土地资本化、激活农民土地资源、推动经济发展。

2.市场失范及行政干预

资本化运作需要公平竞争环境才能实现资源的优化配置。我国现在环境中很难保障土地交易各方平等、自愿、公平进行。行政化的土地征收依旧是政府主导的，政府凭借其权力优势强制占有农地的级差收益，而农民仅仅获得远远低于市价的部分土地产权收益。这种背离市场的农地征收和行政化的干预等已经成为我国农地非农化的明显弊端，农民土地使用权资本弱化和农民没有得到土地增值红利等现象特别严重。

3.土地产权缺乏有效司法保护

土地产权缺乏保护，侵权现象严重，农村集体土地所有者和使用者的权利并未在司法上得以有效保护。“农民缺乏对土地独立、稳定和受保障的产权，经营行为的短期化现象也就必然十分严重。”再加上很多农地的抛荒导致沙漠化等加重这一现象。目前，集体土地流转问题重重。集体所有土地转为国有土地主要是国家征地。农民往往征地得不到合理的补偿导致社会矛盾尖锐化。农民集体之间的土地使用权流转规定很多都不规范，再加上相关法律的模糊给很多人投机的机会。缺少法律保障，谈何集体土地正常流转？谈何集体土地资本化？

4.土地资本化金融支持力度不够

实现土地的资本化经营，必须有足够的资金来支持。而我国金融机构普遍存在着城市情结，以致农村成了我国金融市场最薄弱的环节。农业投入的资金来源一般来自政府的财政拨款或者是银行贷款、民间借贷等，这样资金来源比较受束缚。农村土地经营资金匮乏，严重影响和制约了土地资本化的发展。因此，土地无法融资成了土地资本化的关键难题。

5.技术操作存在障碍

土地资本化运作是个非常复杂的金融系统工程，涉及的领域很多，既包括对土地价值进行评定、设计股权、发行转让资本收益，还包括规避投资风险等问题，这就需要进行细化设计确保土地资本化能够无障碍得以实施。

6.缺乏服务完备的中介组织和高端人才

土地的资本化经营需要一个综合性强、多功能、信息量充足、关联度高的土地经营中介组织，更需要有大量懂土地房地产、懂金融管理的综合型人才。现行的中介组织达不到推进资本化运作的要求，呈现出规模小、运作不灵活、管理水平低、管理人员素质参差不齐，无力激活潜在土地资产，使之资本化。

三、新型城镇化进程中集体土地资本化的对策建议

“土地使用权资本化的构想，根本出发点和立足点是创造一个有利于要素——土地、农村劳动力和资本——流动的制度安排条件”，其目的在于农业的发展和农业乃至国家的现代化。需要下列方面进行完善：

(一)加快推进法制化改革

农村集体土地使用权资本化改革只有良性立法才能持续健康发展。我国现行的《土地管理法》和《物权法》都存在一些欠缺，都没有对集体土地使用权流转做出明确、细致规定。但现实农村，集体土地隐形流转现象却比比皆是。这导致立法与实践之间明显的冲突。当务之急是尽早修改相应的法律规定，建立包含农村集体土地使用权自由流转方面的新的法律法规。使《宪法》、《物权法》和《土地管理法》在农民集体土地的所有权、使用权、财产权和交易权等相关规定上形成完整、统一、平等的法律规范，从而使得使我国农村集体建设用地使用权资本化有法可依。

(二)进行土地制度改革

1.明晰土地产权

农村土地的所有权主体必须要明确，土地所有权的权能必须要逐步完善。而明晰土地产权必须要“明确界定农村土地所有权主体，明确界定国家和农民集体之间的土地权利界限”，探索农民实现所有权的途径，确立农民对土地共同所有的组织。

2.完善土地所有权权能

“明确农民作为集体成员对本集体土地拥有完整的物权,包括处分权能，使政府不能再以“公共利益”为借口任意征用、兼并农民土地”。完整的土地权能让农民真正成为土地的主人，可自主决定土地使用权买卖、出租、转让、继承、抵押、入股等。

3.完善集体土地产权制度

打破30年承包期，可以将土地使用权进行私有化。将村民委员会界定为法人，同时拓宽宅基地使用权买卖范围，给农村建设用地在入市方面便利，使得农地能够参与到新型城镇化之中，并在登记制度方面予以完善。土地承包经营权的流转方式不应仅仅局限于现有的几种方式，应有所创新。“土地承包经营权作为一种财产权，采取收益抵押，经营权证质押、出典以及拍卖、变卖土地收益等方式流转也并不违背现有法律政策的规定。”可以采取土地承包经营权入资合作社，或者土地使用产权可以抵押融资，促使其走向资本化。

4.改革集体土地使用权制度

对于公益和非公益用地区分操作，对于公益用地采取国家征迁方式，非公益用地放权于民、让利于民。同时清理地方不合理的规定，凡是违法和不合理的要废除。从而为土地高效利用和农民分享土地红利扫清制度障碍。

5.设立农村集体土地发展权，建立集体土地资本化后的收益分配制度

土地资本化经营要义在于土地收益在国家、集体和个人之间进行合理的分配。确立土地发展权并使得农民土地的非农化权利由其集体自主的支配，完善现有农地土地利益补偿机制。给土地产权人更大自主权和更多的政策支持，结合国家扶贫政策来创新土地产权制度。

(三)完善农村金融市场机制，拓宽农民融资渠道

土地银行是突破农村融资瓶颈的重要途径，是实现农村投融资多元化的重要载体，可促进农村土地流转及农村经济发展。国外比较典型和成功的土地银行制度有美国联邦土地银行、德国土地抵押信用合作社和1912年开始的南非土地与农业发展银行等。其中，德国的土地金融制度是最早最成熟做法。国外这些成熟的运作经验为我们提供了启示和借鉴。

随着我国农地产业化和规模化发展，国内农村土地金融市场资金严重短缺，“贷款难”问题很严重。为解决资金瓶颈，农村亟需金融改革，需要尽快调整金融市场准入政策，通过试点设立村镇银行、农村资金互助合作社或农业贷款专业公司等新型农村金融机构，拓宽融资渠道，逐步建立商业性、合作性和政策性相结合的农村金融机制，完善农村金融服务模式，推进金融产品和担保抵押模式创新，为农地资本化推进做好金融服务。

如可以尝试建立“农村土地银行”。采取以下做法：政府担任组织者，把相对集中的土地使用权归集到一起，包括：同一区域的农民承包地使用权、农村集体建设用地使用权以及退让出来的农民宅基地使用权等。并且进行分类性重新整合，做到“零存整贷” 按照银行的模式进行相似性运作，即首先挑选出零散的、小面积的、界线清晰的土地，按照自愿原则，农民将这类土地的承包经营权存入本地的“土地银行”；其次，“土地银行”再以类似于“土地存款利息”的形式付给农民一定价格水平的租金；然后，“土地银行”按照功能进行土地的条块划分，再贷给一些农户或者企业，以供他们进行租赁经营，收取相应价格水平的租金，作为“土地贷款利息”。最后，担当客户角色、租赁土地的农户或企业，依照政府相关农业方面的统一规划，以及“土地银行”的相关要求进行生产经营，而作为中间媒介的“土地银行”则赚取土地存贷一定的差额利息，维持经营运转和发展，并且要建立相应的行业风险联保基金等。”

(四)建立多元化农地资本化的市场运作形式

可以采取下列运作模式：

1.农地租赁模式

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。据此，农地租赁资本化在我国还没有大规模展开，虽然实践中存在农地租赁的案例，但主要局限在农业用途的租赁方面，这就导致了我国现如今主要以家庭承包为主的经营模式，由于我国家庭承包经营模式，农地收益太低，因此，可以借鉴日本、法国、韩国等发达国家的补贴农地租赁的经验，通过转包、转让、出租来进一步活跃农地市场。探索建立在法律允许的框架内符合我国实际农地租赁模式，进一步活跃土地资本市场，保障农民的切身利益。

2.组建农地股份合作社

甘肃省首个土地股份合作社于2008年甘肃省庆阳市宁县民生农民专业合作社成立，在促进土地流转，规避一家一户的小农经济难以应对市场经济的弊端，增加农民收入方面发挥了作用。随着时间推进，我国已明确提出加强土地承包经营权流转管理和服务，但在监督监管、规范化运营以及合作行形式等方面还存在一些弊端，有待进一步完善。因此，今后实践中可以通过“政社分开”、债权人治理机制、控制权竞争机制、经理市场和产品市场机制等健全合作社的激励和监督机制。让农民充分享有自己土地权利，如入股权、转让权、经营权、抵押权、收益权与处置权等，鼓励其参与农地资本化进程。

3.创新股权流动机制

探索合作社内外股权流动，明确区分内部之间股权流动与集体内外之间流动机制，将土地股与非土地股做明确区分。有的观点认为：土地股方面，为了保持集体土地资产的稳定性，原则上不允许自由转让，可考虑将转让控制在集体成员内部之间。我们认为，既然法律允许土地进行流转，那么是否可以考虑将依附在土地基础之上的股权进行流转，对内或者对外不做限制，进而增加土地资本市场的活力，进一步体现农地的价值。

4.农地使用权拍卖制

目前法律允许国有土地进行拍卖，但对农地拍卖进行了限制，虽然国有土地买卖存在抬高土地价格，引起房价上涨等问题，但体现出了市场在土地资源分配中的作用。因此，在有些地方土地已经失去基本社会保障功能的条件下，可以考虑在不改变土地用途及性质的前提下对农地进行拍卖，以利于体现市场在土地资源配置中的价值，尤其是农村中“四荒”土地资源和经营不善土地的经营权推向市场，提高土地利用效率。

5.农地信托

土地信托主要是指将土地的经营权、使用权信托给受托人，由受托人进行管理、经营和处置，并将因此而获得的收益归属于特定的受益人。在当前农民文化素质及投资理财能力普遍不高的前提下，通过信托手段可以发挥提高土地的利用率、调整土地结构 、实现规模效益、增加农民收入等作用。当下农村可以借鉴日本、韩国及台湾地区的土地信托资本化经营经验，在建设完善农地信托机构以及建立土地信托基金方面下功夫。

6.农地使用权证券化

农地使用权证券化主要是把农村土地使用权可以获得的收益，作为抵押品担保，发行土地股票或者债券，然后在证券市场上向公众出售，使得农地使用权的拥有者获得融资。近几年，我国农村土地土地使用权(流转)证券化主要有三种模式，即农地使用权入股模式、地票模式、农地信托模式。此三种模式各有利弊，因此应该立足本地实际，针对农村的不同情况采取不同的模式，进而促进市地与农地指标在全国范围内更有效率的配置。

7.利用土地税收调节机制

农村集体土地使用权资本化的过程中，收益分配格局由政府垄断的收益将会更多地向农民流向变化。在充分保障农民土地合法权益的基础上，通过建立税收征缴制度来调节土地流转过程中产生的过高收益，合理均衡国家、集体及农户三者之间的利益，建立保障国家、集体及农户三方利益均衡的机制，以保证农村集体建设用地使用权资本化模式有效运作。通过征收土地增值税、征收土地保有税、开征土地用途调节税来平衡协调相互利益。可以根据具体情况先行试点，然后逐步推广。

(五)确立集体土地资本化的市场运作机制

建立集体土地资本化运作的交易规则制度、中介体系、信息反馈政策、金融体系。

1.建立和培育规范、完善的农村土地使用权市场

建立统一、开放、竞争、有序、公开、公平、公正的土地使用权交易市场，促成城乡土地使用权以商品身份自由进入市场买卖，从而实现资本化。建立农村土地使用权区域交易中心，通过搞好土地交易市场的管理，完善公证与监督服务机制为土地使用权资本化服务。

2.建立农村土地使用权价格体系

土地使用权交易的前提是价格明确，而价值确定则是土地使用权的前提条件。按照科学的价值规律，土地的使用权价值是相对稳定的，其交易价格受土地使用权市场供求状况影响。因此，在土地资本化运作机制下，必须“合理确定土地使用权交易价格，建立起完善的土地使用权价格体系”。

3.建立农村土地使用权市场中介机构

要“建立行政性和市场化相结合的中介机构，而且中介机构是独立于政府的经济利益主体。”要充分发挥中介机构只能作用提高交易效率,降低交易费用，保护市场主体的合法权益，以更合理地确定地租、地价,准确反映土地市场供需状况。要充分发挥政府在中介机构建立建设中的引导、管理、监督作用，通过立法、政策促进中介机构的健康发展。

4.建立当事人之间自由议价机制

让土地需求方直接与农民谈判市场定价，并通过土地市场建设来予以保障。同时培育农村企业，多渠道来吸纳农民的土地使用权股份来提高农民土地级差收益。同时健全土地市场中介机构，促进土地资本化的专业经营和服务，如设立土地金融公司为农民土地经营提供资金保障，设立土地租赁公司为无力自己经营的农户提供高效利用的渠道。加强信息反馈机制建设，如建立交易跟踪机制、建立信息发布平台等确保农地入市的健康发展。同时完善土地资本化运作的金融体系建设，为农村土地资本化发展提供支持并减少不必要的风险，并在土地确权基础上采取重庆地票模式和三权抵押等形式以及通过农民社保等政策来予以保障。

(六)建立集体土地资本化运作的监管机制

1.确立好政府角色

培育有限政府和服务型政府，让渡部分政府权限、培育农民自治组织、发挥其参与土地经营的积极性。政府同时加强法律宣传，对于私自交易和逃税漏税等行为进行监督。加强政府的监督引导作用，使集体土运作朝着健康、有序方向发展。

2.做好社会监督

为保证土地资本化运作的公正、透明，农村集体土地使用权资本化的全过程都需要接受广泛的社会监督，涉及土地审批的应对外公示，接受社会监督，尊重双方知情权。同时建立监督决策机制，尤其涉及到收入分配等重大个人利益时，充分发挥农民的监督作用。

(七)建立集体土地资本化保障机制

1.创新土地用途管制

在耕地红线基础上放宽农村建设用地的用途管制，根据经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设需要，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合土地用途、规模、结构、布局等对土地进行用态管控制，使得农民能在城镇化中高效利用土地和分享土地增值带来的红利。

2.加大耕地保护力度

设立耕地警戒线，加强对耕地保护的动态巡查和违法责任的追究等。通过建立完善规划管控机制，完善基本农田红线划定工作。通过落实耕地保护政策，严格规范用地管理，严格执行占补平衡制度,保持全市耕地保有量总量动态平衡。通过建立土地动态巡查机制，前移土地执法的关口,早发现、早报告、早制止土地违法行为等，切实加强保护耕地力度。

3.改善农民社会保障

建立失地农民基本生活风险基金，完善社会保险，完善户籍制度和加强农民技能培训等提高农民保障能力。现阶段要重点做好农村社会养老保险、新型合作医疗、社会救济救助、外出务工人员社会保障等制度的建立和完善，为农村集体土地资本化提供基本保障。

4.改革户籍制度

城乡户籍分离制度一直备受争议，带有一定的福利性和歧视性，在现阶段已经成为阻碍经济社会发展和区域、城乡平衡发展的重要制约。因此需要解除其中的利益捆绑，消解其中的身份地位性象征，使农民工进城后可以平等享受城市的教育、医疗、住房、就业等公共服务。要加大户籍制度改革力度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

5.完善城乡统一的劳动力就业制度

加快新型城镇化建设，建立并完善城乡劳动力平等的就业制度和城乡统一的劳动力市场及其相关的配套服务体系，鼓励自谋职业和自主创业。改善劳动环境，保障平等的就业机会，同时通过强化技能培训，建立并完善城乡统一的社会保障体系，解决谋职业者和自主创业者的后顾之忧。