流域生态补偿模式实践、比较与选择

□赵晶晶 葛颜祥

[内容提要]为推进生态文明建设，回应流域生态补偿各参与主体的利益诉求，需完善流域生态补偿运行机制，尤其是补偿模式的选用。在合理界定政府补偿与市场补偿两种模式的基础上，结合我国流域生态补偿的实践案例，进一步从补偿主体、补偿标准、补偿方式、补偿效果四个方面，展开对政府补偿与市场补偿两种常见模式的比较分析。在此基础上，给出模式选择与应用的建议。

一、引言

在流域管理过程中，生态保护与经济协调发展的矛盾日益凸显，成为制约流域可持续发展的不利因素。矛盾源于利益相关者的权益失衡，流域生态保护者为保护生态所做牺牲得不到补偿，受益者“免费”享受优质生态服务没有任何补偿，致使保护者做出自身效用最大化的选择，过度开发利用资源，致使生态恶化、经济衰退。为此，我国政府在《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中明确要求建立市场化、多元化生态补偿机制，坚持“受益者补偿”原则，保障生态保护者和受益者良性互动，在稳中求进中让生态保护者得到实实在在的利益。由此可见，在流域生态建设中，协调好利益相关者利益关系，遵循“受益者付费”原则进行生态补偿，有助于践行“绿水青山就是金山银山”的政策理念，实现流域生态保护与经济的持续协调发展。

在流域生态补偿机制建设过程中，补偿模式的选择不仅关系到各主体的利益，也影响补偿效果。近年来，学者们从不同的视角对补偿模式进行了研究。部分学者对补偿模式的划分展开研究，依据补偿内容[1]、补偿层次[2]、补偿阶段[3]、补偿方向[4]等视角划分了不同的补偿模式。尽管补偿

模式的划分方式多样，但从实践上来看，运用财政补贴和征收环境税实现的政府补偿和利益相关者自愿协商通过市场交易实现的市场补偿，是我国生态补偿中比较常见的两种模式[5]。目前，学术界对于政府补偿的研究较为成熟，对市场补偿的研究则多从必要性角度展开[6]。为完善流域生态补偿机制，部分学者对政府补偿与市场补偿展开比较研究，注重比较模式的特征、优缺点、交易成本，进而明确补偿模式的适用范围[7-8]。有学者对实践中的财政转移支付、水权交易、异地开发以及生态补偿基金四种典型模式的优缺点及适用条件进行了探讨[9]；部分学者则指出不同流域类型对补偿模式的选择[10]有所不同。此外，政府补偿与市场补偿模式各自失灵的问题引发学术界对政府与市场关系的探讨，提出政府补偿补偿与市场补偿应当逐步融合[11-14]，以化解补偿资金不足以及利用率低的难题。此外，在流域生态补偿过程中，利益相关者高度关注补偿资金，补偿模式的选用则是影响补偿资金使用率的重要因素之一[15]。

流域生态补偿模式作为补偿机制中的关键一环，在协调相关者利益与资源优化配置、实现生态保护与经济发展方面至关重要。本文在已有研究基础上，依据政府补偿与市场补偿两种主要模式的实践案例进行分析，并从主体，标准、方式、效果四个方面展开比较，评价两种模式的实施效果，为流域生态补偿模式的选用提供思路和借鉴。

二、流域生态补偿模式与实践

(一)政府补偿模式及实践

政府补偿是基于补偿机制、相关主体与运作方式的考虑下，以政府为主体形成的生态补偿模式[16]。具体指政府(中央政府或上级政府)通过财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革、人才技术投入等非市场途径，对生态系统保护者予以补偿，以此实现生态环境保护、经济发展、社会稳定的运行方式[7]。基于生态资源公共物品属性，政府补偿中一般由中央政府或上级政府以及流域下游政府一般作为补偿主体，通过提供财政补贴以及专项资金等方式，提供给上游生态保护者一定补偿。

我国流域生态补偿实践普遍具有典型的政府主导特征。以新安江流域生态补偿实践为例，在中央政府统一组织、皖浙两省政府共同推进下，新安江流域生态补偿首轮试点(2012-2014)正式启动。除每年获取中央财政资金3亿元外，皖浙两省每年各投入1亿元形成生态补偿资金。为巩固首轮补偿成效，2015年新安江流域继续实施第二轮试点(2015-2017)，中央财政资金以退坡原则分年补助数额为4亿元、3亿元、2亿元。皖浙两省政府投入补偿资金增加到2亿元[17]。

“新安江模式”具有典型“中央政府引导，地方政府具体实施”的行政色彩。在生态补偿两轮试点中，中央政府、地方政府作为补偿主体，地方政府作为受偿主体，依据规定的四项水质考核标准开展补偿活动。若水质达标，则由浙江横向补偿安徽；若水质不达标，则由安徽横向补偿浙江，中央政府财政拨款统一下放至安徽省，补偿资金用于上游生态保护、流域综合治理、水生态治理等方面。二轮试点结束后，累计实施生态建设项目38个，补偿资金达26. 3亿元，带动试点项目投资累计107亿元，中央财政资金作用显著，新安江水质持续达标，并产生直接的环境效益、经济效益与社会效益。

除典型的“新安江模式”外，汀江-韩江、九洲江以及东江等大型流域开展的生态补偿实践也都带有政府补偿特征。在实践过程中，上述政府生态补偿试点取得显著成效的同时也暴露出政府补偿模式的弊端。一方面，由于补偿期限短，中央政府停止下放补偿资金后，生态补偿资金成为难题，生态补偿的后续推进工作以及补偿项目开展的日常管理与维护仍需充足的资金支持，资金筹集不到位必然影响其生态补偿效果。另一方面，“输血式”资金补偿作为流域生态补偿的主要补偿方式，具有一定局限性，补偿资金多用于流域生态综合治理、水污染保护、产业结构调整等方面，忽视了对直接生态贡献者的补偿，上游生态保护者的积极性锐减，生态补偿工作推进难以得到底层生态保护者的呼应。

(二)市场补偿模式及实践

市场补偿模式通常在产权分配清晰的前提下，借助市场交易或准市场交易，最终达到生态环境改善的一种社会最优选择[21]。市场补偿模式源于生态系统服务商品化理念，具体指生态系统服务受益者通过市场化或准市场化途径给予生态系统服务提供者一定补偿，促使其保护环境的运行方式[14]。市场补偿涉及主体较为广泛，补偿主体指享受优质流域生态系统服务的直接受益者，涉及流域下游政府、受益个人、受益企业、受益社会组织等；受偿主体指流域生态系统服务的直接提供者，包括流域上游政府、农户、减少资源使用的相关企业等。市场补偿方式主要有水权交易、直接交易、生态标记、生态购买等。

近年来，我国对市场补偿进行了一些有益探索。赤水河享有“生态河”、“美酒河”之称，极具生态保护价值。近年来，赤水河水量下降、水质恶化，生态保护形式严峻[22]。贵州茅台集团作为赤水河生态保护的受益者，为促进流域生态改善，积极履行给予生态保护者补偿的责任与义务，与流域上游村民签订补偿协议，借助资金补偿、产业优化、人才培训、共建园区等多元化补偿方式，参与到生态补偿中。为保障水质达标，截止到2018年茅台共出资4.68亿元修建了5座污水处理厂，2017年共处理达标排放污水200多万吨。

茅台集团参与生态补偿的出发点涉及两个方面，其一，企业的营利属性。赤水河是茅台酒的重要原料之一，生产酒类产品需要洁净的水资源，这就要求赤水河流域上游居民提供优质达标的水源，为保持其提供优质水源的积极性，茅台集团支付资金用以补偿上游居民保护行为所造成的损失；其二，企业的社会责任。参与生态补偿满足自身盈利性需求外，主动承担赤水河流域生态治理与保护的社会责任，可以获得良好的社会形象，这无疑会促进企业的长远发展。

部分流域积极尝试市场补偿运行模式，已成为一种趋势。市场补偿作为政府补偿的有益补充，在一定程度上可以弥补政府补偿的不足。从茅台集团参与生态补偿案例可见，市场化的补偿模式呈现出补偿主体间利益均衡、补偿方式灵活、补偿资金持续等特点，这无疑会增强生态补偿的效果。但考虑到现阶段我国市场机制尚不健全、市场体系尚不完善，市场补偿运行仍遭遇“制度难题”。此外，流域生态系统服务作为一种“特殊商品”，价值评估难度大，市场补偿的适用范围具有较大的局限性。补偿中若涉及众多生态服务供给者与需求者，采用直接付费的市场方式，会导致谈判交易成本过高，在现实实践中操作难度大。

三、流域生态补偿模式比较

政府补偿与市场补偿这两种模式各具特色，但在实践运用上仍存在一定局限性，从补偿主体、补偿标准、补偿方式、补偿效果四个方面展开对两种模式的比较分析，探讨两种模式补偿效果，为流域生态补偿模式的选择与应用提供有益启发。

(一)补偿主体

从补偿主体角度来看，政府部门作为政府补偿模式的补偿主体，通常将生态治理与环境保护作为其优先考虑的因素，财政资金的输入更多要求社会性福利的输出。政府部门追求社会福利的动机会对流域生态补偿活动产生多种影响，一方面，流域下游政府为享受上游提供的优质生态系统服务，提供补偿资金以弥补上游保护者负担的保护成本与机会损失，促使其提供持续的优质生态服务，政府财政资金的支持有助于补偿活动快速推进；另一方面，其他受益主体在“依赖政府”心理的驱使下，出现不付费就能享受到优质生态服务的“搭便车”行为，政府部门的财政压力加大，不利于补偿活动的持续开展。

相较于政府补偿，市场补偿模式的补偿主体依据自身支付意愿与生态系统服务提供者协商并支付补偿金额，促使交易达成一种利益均衡的状态，获取自身效益最大化的同时改善了生态环境。市场主体追求市场福利的动机，在一定程度上缓解了政府补偿遭遇的资金不足的瓶颈，由优质生态系统服务的供需双方直接协商交易，有助于流域生态补偿活动开展的持续开展。不容忽视的是，市场主体交易过程中，由于信息不对称容易产生机会主义行为，补偿活动中断的可能性增大。

(二)补偿标准

政府补偿模式中补偿标准制定带有明显的地域差异性。流域所在地区的上级政府作为补偿标准的制定者，基于流域空间异质性考虑，会在综合考量该流域的经济发展水平与生态环境状况基础上，将流域断面处水质水量作为补偿标准的考核依据，进而决定补偿额度的大小。补偿资金由不同层级的政府部门共同承担，上级政府(省级、市级政府)为了区域间的环境改善承担大部分补偿资金，很大程度上减轻了地方政府的财政压力。这种标准制定方式方便政府开展补偿工作的同时，也存在补偿“一刀切”的问题。此外，政府补偿提供的补偿资金额度更多参照政策导向与流域整体的公平性，较少花费成本评估保护者的损失与生态服务的价值，补偿标准较低，补偿激励性明显不足。

从市场补偿标准角度来看，补偿标准制定的主体差异性明显。优质生态服务需求者会根据自身的需要，直接与供给者进行协商，由两方共同决定补偿的额度、补偿内容等，这使得补偿标准带有协商性与可调整性。市场主体更关注生态供给者提供的优质生态服务价值，并支付反映价值的合理价格，补偿金额的激励性显著，在一定程度上推动补偿活动的高效开展。值得注意的是，市场主体的逐利性会使补偿标准依据双方需求发生变动，从侧面反映了市场补偿模式不具有普适性。

(三)补偿方式

政府补偿模式所运用的补偿方式具有典型的“强制性”色彩，多为“输血式”补偿。流域上下游政府依据行政命令和政策要求对上游生态保护者开展补偿活动，并将现金补偿作为首选，在流域生态补偿实践中取得一定成效。考虑到流域生态补偿项目开展的时效性，一方面，在政府财政资金的支持下，补偿项目开展期间的流域生态改善效果明显，但项目停止后，“输血式”补偿难以产生“造血”效果，不能实现可持续的生态改善；另一方面，政府补偿的期限性不利于提高生态保护者的可持续生计能力。生态补偿结束后，上游部分居民由于缺乏可持续生计，往往还要回到损害流域生态以换取生计的老路，导致流域生态保护的政策性波动。因此，仅靠政府财政资金仍是“杯水车薪”，并非是长久之计。

市场补偿模式包括直接付费、水权交易、生态标签认证、生态购买、生态基金等方式。生态服务需求者向生态服务供给者传达自身需求并通过协商方式展开自愿交易，生态服务提供者接受支付费用并提供优质生态服务，运行上更具有“协商性”的特征，有助于协调利益相关者间的利益关系。此种模式借助多种融资渠道筹集补偿资金以及补偿资金的高效使用，产生“造血式”的补偿效果，可以实现生态保护与经济的“双赢”发展。另外，由于我国市场体制尚不完善，交易体系尚不健全，加之市场主体间的信息不对称，容易诱发交易过程中的机会主义行为。

(四)补偿效果

从政府补偿模式的补偿效果来看，在政府“强干预”补偿下，利益相关者自觉形成一种生态行为规范，补偿行为会产生直接的补偿效果。但考虑到补偿资金受制于项目持续期或政策周期，致使政府“输血”一旦停止，补偿项目就会陷入停滞不前的状态，甚至会引发新的生态恶化，这使得补偿效果带有“短期性”特征。此外，上下游政府间缺乏良性互动与利益共享机制，双方通过不断地博弈推进生态补偿，下游政府具有“搭便车”的心理动机，企图依靠中央及上级政府的生态支付，“不付费”就能享受优质生态服务。上游优质生态服务提供者的利益诉求得不到满足，生态保护与经济发展间的关系难以平衡，致使补偿效果缺乏可持续性。因而，政府补偿模式短期效果明显，但补偿激励性与持续性较差。

从市场补偿模式的补偿效果来看，市场补偿强调双方协商，自愿交易，实现补偿方与受偿方之间的直接对接，可以在短时间和较大空间上实现较好的补偿效果。与政府补偿追求社会福利不同，市场补偿追求非社会福利的实现，因而在补偿过程中更体现激励性。考虑到市场主体更多关注自身利益最大化，交易过程中将直接支付与投资目标捆绑在一起，追求自身利益最大化的同时，往往偏离了关注环境保护的目标，致使补偿协议往往因补偿的短期性与易变性而解除，缺乏稳定性，不仅会造成双方利益的损失，也会造成全社会福利的损耗。因而，市场补偿带有一定激励性，但稳定性相对较差。

表2 流域生态补偿模式比较一览

四、流域生态补偿模式选择

为顺利推进生态补偿工作，在逐步完善法律制度保障、强调主体利益，强化社会责任意识的前提下，对流域生态补偿模式的选择与应用提供有益建议。

(一)补偿模式选择条件

流域的空间异质性强，不同流域在产权界定、补偿主体界定、生态系统服务价值衡量、补偿范围以及补偿项目所处阶段方面存在较大差异，这使得不同区域范围的流域在生态补偿模式选择上有所不同。通过对两种模式在补偿主体、补偿标准、补偿方式与补偿效果方面的比较，明确了政府补偿与市场补偿两种模式各自的特征与适用条件，进一步对补偿模式做出合理选择。一般地，若产权界定清晰、主体明确、流域生态系统服务价值明确、覆盖范围相对越小、社会经济发展状况较好的流域，可以选择市场补偿模式；反之，选择政府补偿模式。模式选择并不是显示单一补偿模式的优越性，而是在特殊条件下选用该种模式产生的补偿效果可能优于另一模式。

基于生态建设项目的发展周期，在项目开展初期，考虑到市场体制机制尚不健全，产业发展水平较低，生态保护者提供优质生态服务的能力较低，适宜选择政府补偿模式；在项目成长期，生态补偿工作逐步完善，仍以政府补偿模式为主，但可以引入市场补偿模式化解资金不足难题，增强生态补偿效果的可持续性；在项目成熟期，选择政府与市场协同模式和市场模式，目的在于借助两种模式的优势，发展培育流域优势生态产业，保护流域生态的同时对经济产生“造血式”效果。两种模式综合使用的优势在于，多元主体共同致力于生态补偿工作，可以弥补各自“失灵”问题。需要关注的是，在生态补偿项目中，政府主体与市场主体承担的角色会有所差异，政府更多扮演引导者与监督者的角色，市场主体更多担任执行者与交易者的角色，明确双方主体的角色定位，可避免项目运行过程中的责权不清问题。

表3 流域生态补偿模式选择一览

(二)两种模式的协同应用

目前，流域生态补偿实践试点已渐次展开，选用单一模式的生态补偿机制暴露出一定的局限性。政府补偿模式的“强制性”色彩与“输血式”资金补偿方式，短期补偿效果明显，却出现补偿资金“供不应求”的问题，给政府造成巨大的财政压力。市场补偿模式中交易主体的的“自利性”、适用范围上的局限性与交易成本较高等问题，这决定了市场补偿模式并不具有普遍适用性。两种模式各有千秋，协同应用产生持续稳定的生态补偿效果已得到业界学者的共识[12]。

新时代中国语境下的生态补偿，已不再局限于实现生态保护目标的政策工具，而是作为一种保护生态环境、实现经济发展与社会稳定的重要实践，而备受关注[23]。政府与市场两种补偿模式在运行过程中都不可避免的存在各自失灵的状况，需要两者协同发挥各自优势，进一步完善流域生态补偿模式。依据协同学理论，要求各子系统在平等基础上的相互协调配合，在生态补偿中则指政府与市场之间要展开合作，政府补偿与市场机制之间要协同起来，达到资源的优化配置。基于对两种补偿模式的比较分析，考虑到我国所有制结构与现有市场运行机制，既要明确政府主导的现实，也要注重市场有益补充作用。

两种模式协同应用的关键在于把握好政府与市场的关系。一方面，要求政府主体与市场主体之间形成良性互动关系，政府主体提供财政支持的前提下，通过构建市场交易平台、设立生态发展基金、完善PPP模式等方式，引导利益相关者直接或间接参与到生态补偿项目中；另一方面，两种模式之间形成合理对接状态，避免出现模式混用的不利局面，依据流域具体情况，明确补偿主体、标准、方式，协同应用两种模式。此外，还应进一步完善监督机制，构建合理的流域生态效益评估与管理机制与社会化资本引入机制，保障生态补偿模式的合理应用。

五、结语

在流域生态补偿目标设定上，环境保护、生态改善的基调不变，同时考虑流域经济均衡发展与缓解贫困目标。优质生态系统服务的供给、保持和增长是生态补偿机制的基本要求，不论是政府补偿中的财政转移支付抑或是市场补偿中的货币支付，都作为一种物质激励以实现生态补偿真正诉求，政府补偿与市场补偿选用中应注重监督机制的设置，避开“政府失灵”与“市场失灵”，避免生态补偿沦为“圈钱运动”。

在补偿资金方面，各地应积极建立生态补偿基金，健全补偿资金筹集、管理、效果评估完善的生态补偿体系。一方面政府作为补偿基金的发起者与主导者，应履行生态保护的责任并支付相应的财政补贴资金，用以平衡流域上下游利益与优化社会资源再分配；另一方面，市场主体通过多渠道筹集社会资本，通过市场化运作增强补偿资金的可持续性。创新PPP模式，缓进一步引入社会资本，解财政压力，实现经济效益与生态效益的共赢。

在补偿方式方面，积极探索多元化补偿方式，鼓励上下游开展全方位多领域的合作，除“输血式”资金补偿方式外，运用培育优势产业、人才岗位培训、共建特色园区等“造血式”补偿方式，缩小流域间发展差距，缓解上下游发展与保护间的尖锐矛盾，进一步巩固生态补偿效果，建立有利于全流域环境同治、产业共谋、责任共担的共建共享机制。