当前卫生健康监督执法体系建设面对的挑战分析

陈步卿

[摘要] 作者对当前卫生健康监督执法体系建设中面对的多方面挑战进行了概述与分析，并提出应从机构人力资源建设、执法资源合理配置、监管手段变革创新、法制体系调整优化、机构主体地位认可这5个方面加以应对，以供决策者借鉴。

[关键词] 卫生健康监督执法体系;挑战;对策

[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2019）12（a）-0161-03

Analysis of the Challenges Facing the Current Health and Health Supervision and Law Enforcement System

CHEN Bu-qing

Nantong Health Supervision Institute， Nantong， Jiangsu Province， 226006 China

[Abstract] The author summarizes and analyzes the various challenges faced in the current health and health supervision and law enforcement system construction， and proposes that it should be from the human resources construction of the organization， the rational allocation of law enforcement resources， the reform and innovation of the regulatory means， the adjustment and optimization of the legal system， and the main body of the institution. The five aspects of status recognition are addressed for decision makers to learn from.

[Key words] Health and health supervision and enforcement system; Challenge; Countermeasure

建設科学高效的卫生健康监督执法体系既是深化卫生监督机构改革及应对有关职能调整转变的必然要求，更是对全方位全周期保障人民健康的有力支撑。当前卫生健康监督执法体系建设面对着来自多方面的挑战，决策者必须充分加以认识，增强应对能力。

1  卫生健康监督执法体系建设面对的挑战分析

该研究认为卫生健康监督执法体系建设主要面对有以下4个方面的挑战。

1.1  新法律法规出台及机构职责调整要求卫生健康监督执法体系更新结构及内容进行适应性变革

2016年底公布，于2017年7月1日起施行的《中华人民共和国中医药法》唤起了政府对中医卫生监督工作的地位重视，必然对中医监督相关的机构设置、监督人员的数量及素质提升提出更高的要求，同时法律规定中医诊所的设置审批改为备案制，也给中医服务监管工作带来了更多压力[1];2018年10月1日起施行的《医疗纠纷预防和处理条例》拓宽了对医疗机构违规行为的处罚范围及力度，也需要医疗服务监督人员加强自身执法业务能力建设以自如运用新法规;2018年国务院机构改革组建国家卫生健康委员会，原卫生行政部门增加了控烟、老龄工作、职业安全健康监督管理等职责，职业安全健康监督管理职责的回归带来了重建职业安全健康监督队伍及卫生健康监督执法重心重新布局等问题。

1.2  经济社会转型发展及人口结构性变化要求卫生健康监督执法体系转变服务和管理进行创新型发展

随着社会经济发展，人民群众对卫生和健康产生更多层次、多样化、高质量的需求，加之我国人口结构性问题日益突出，老龄化进程加快，卫生健康产业蓬勃兴起。当前医疗美容、养老护理、健康体检、互联网医疗、DNA检查等需求量激增的行业突飞猛进，与此同时行业内各种乱象也突显：医疗美容机构乱收费、非法放贷、超类别手术，虚假广告引发大量投诉举报;护理院门槛设置过高，不少护理院的实际运行中医护人员配比达不到设置时的要求，老人在护理院内发生意外，部分老人家属以此为由漫天要价索赔，严重打击了社会办医养老的积极性。健康体检上市公司任用无证人员从事体检，招致社会热议;不少互联网医疗及基因检测机构利用网络进行夸大、虚假宣传的现象日益增多，而相关立法和审议的步骤和过程复杂，不能完全与卫生健康产业的发展同步匹配。互联网医疗等新兴产业的独特性往往通常需要多部门涉入监管，如市场监督管理部门、工信部门、卫生健康监督部门、公安部门等。但是多重监管往往异化为无人监管，卫生健康监督执法职能往往也得不到较好履行。为应对我国存在的人口结构性问题，全面两孩政策推行，这同时要求母婴保健的监督管理与服务工作必须跟上，以保障妇幼健康权益。

1.3  政府法治化进程加快及健全社会治理体系要求卫生健康监督执法体系遵循法治公平的轨道提升社会影响力

卫生健康监督领域实现全面的法治化，是卫生健康事业改革发展的根本保障。为有效规范卫生健康执法行为，目前国家大力推进：“双随机一公开”抽查机制，增强监督员责任意识，创新监管机制，促进公平、有效、透明地进行事中事后监管;卫生健康行政执法全过程记录工作制度，严格规范公正文明执法，保障和监督有效履行职责。同时健全社会治理体系尤其是健全社会治理评价体系中的信用评价体系是最迫切和现实的需要。建立医疗卫生等相关行业的信用记录体系，对列入“黑名单”的机构或个人进行联合惩戒等举措势在必行。这些都要求卫生健康监督执法体系的建设高质的要求。

1.4  实际执法队伍的法律主体地位存在问题始终制约着卫生健康监督执法体系的发展，需要更高政治智慧以求破解

我国的卫生监督执法工作的实际执行者是各地的卫生监督机构，而法律明确规定的执法主体是卫生行政主管部门，卫生监督机构的法律地位始终没有得到完全认可[2]。卫生监督机构作为卫生行政部门委托的行政执法执行机构，不具备执法主体地位，执法队伍与执法主体不一致，极大削弱了卫生监督执法的独立性、权威性，降低了卫生监督机构的执法效率，也从根本上影响了国家卫生监督管理职能的落实[3]。这一深层次的体制问题对卫生健康监督执法体系中的人、财、物的投入、运行效率都有较大影响，需要更高的政治智慧以求破解。

综上可以看出我国卫生健康监督执法体系建设面对着多方面的挑战，对卫生健康监督执法体系在机构人力资源建设、执法资源合理配置、监管手段变革创新、法制体系调整优化、机构主体地位认可上提出了更高要求。

2  对策建议

卫生健康监督执法体系高质量建设必须从以下多处发力。

2.1  机构人力资源建设

卫生健康监督人才队伍建设是卫生健康监督执法体系建设的基础与核心，卫生监督员是完成卫生监督任务的重要资源[4]。卫生健康监督人力资源建设需在壮大监督人员数量、提升监督员执法能力、增强对人才吸引力方面下功夫。机构应充分利用中医监督、职业安全健康监督管理等职能增加的契机，申请扩充人员编制，同时各地根据实际情况充分利用卫生监督协管的人数优势，筑牢基层卫生监督执法网底。提升监督员综合素质不但要做好对新招聘录用人员业务领域的系统培训，更要针对性地增强对监督员法制意识及信息化执法的能力培养。提高卫生健康监督专家人才的待遇、加大对卫生健康监督优秀工作者的奖励力度，拓宽年轻卫生监督员的上升路径，防止人才流失。

2.2  执法资源合理配置

政府要科学决策投入，使卫生健康监督执法体系内的各项资源得到更加合理配置[5]。根据省、市、县各级卫生监督机构的资源配置不同特点及影响职能落实的因素，分别加以对待。我国省级卫生监督机构的资源配置特点是：省级卫生监督机构的人员数量、设备、可支配的费用都是配置最充足的，条件是最好的，省级卫生监督机构的重要职能是：调研分析、总结汇报、制定政策及对下级机构的卫生监督执法工作进行培训指导等，这些决定了省级卫生监督机构最主要的资源需求是优质人才。因此建议加强对省级机构人员的培训教育及完善优质人才的上升路径。市级卫生监督机构位于省级卫生监督机构与县级卫生监督机构之间，发挥上传下达作用的同时，也承担有完成好市辖区卫生监督工作的任务。市级卫生监督机构要完成好上述工作必须依靠优良的执法装备。因此建议加大对市级卫生监督机构执法装备更新的投入力度，夯实执法力量[6]。县级卫生监督机构是建设覆盖城乡及功能完善的卫生监督体系过程中最重要的一环。县级卫生监督机构承担着最繁重的监督检查、行政处罚等任务，最缺人和物[7]。所以建议加强县级卫生监督机构的人员及执法设备的数量配备，有力地推动基层卫生监督工作的顺利开展[8]。

2.3  监管手段变革创新

卫生健康监督执法工作具有特强的专业性，不同于一般的执法工作，卫生健康监督执法中不少工作的完成要依赖于高效精确的执法设备帮助，执法设备及监管手段更新对卫生健康监督执法职能的实现意义非凡。传统卫生监督执法方式跟不上当今形势的发展，必须充分发挥科技创新和信息化的引领支撑作用，开展游泳场所在线监测、医疗废物全过程监测、医院消毒在线监测，互联网+医疗监管等工作，加大推进卫生监督信息化建设，革新卫生健康监督监管及服务模式[9]。与此同时，积极探索多元化监管方式，持续推进卫生健康行业诚信体系建设和失信联合惩戒机制，大力帮助引导行业协会组建，充分发挥现代化社会治理体系的效用。

2.4  法律体系调整优化

科学合理的法律体系是卫生健康执法体系行使职权的根基。法律体系调整优化要分层进行：推动基本医疗卫生法立法工作;完善卫生健康法律法规体系，加快对医疗、医药、医保等发展较快领域的法律法规编制修订工作;做好部门规章适时调整，如修改《学校卫生监督工作规范》等规范中不切实际、难以操作的规定，以便更好开展相关工作[10];加强规范性文件的合法性审查，定期清理不合时宜的文件;健全卫生标准体系，促进强制性卫生标准的实施，并建议将部分医院感控的推荐性标准改为强制性标准以切实控制医院感染风险。同时“放管服”改革要落到需要国家鼓励扶持发展的卫生健康产业关键领域，如研究制定对康复、老年病、长期护理等机构更为合理的准入门槛以服务全局。如應将护理院设置标准中的“每床至少配备0.8名护理人员”比例进一步降低以切合实际。现实情况是我国护理院护理人员的薪酬待遇普遍较低，从事的工作枯燥乏味，时间长强度大。我国人口老龄化程度加深，适合护理工作的劳动力比例也不高，除非充满奉献精神，一般有更好选择的年轻人不愿在护理院长期从事护理工作。我们长期护理产业起步时间不长，护理机构赢利空间比较有限，压缩人员工资也是无奈之举。再对护理人员数量上作过高要求，会造成护理人员个人薪酬待遇更得不到提升，护理人员进一步流失，护理机构要想继续存在，要么大幅增加投入，要么违规运行（不符合设置护理院的人员数量标准要求）。违规运行的结果往往是一旦护理院中发生护理意外会面临持续不断的纠纷和巨额赔偿。所以设置相关标准时不能完全从理想条件模型下设想和参照外国标准，要充分考虑国情等实际情况。

2.5  机构主体地位认可

卫生健康监督机构“主体法律地位”的变更，不会一蹴而就，需要法律的不断完善。这需要从顶层设计上作有勇气的调整，而各级卫生健康监督机构目前可以做的是：大力开展专项整治、重点监督等检查，回应群众关切的卫生健康问题，让百姓有切身卫生健康权益得到有效充分保障的安全感，提高社会影响力;推动卫生健康监督执法信息的公开及依法责任追究，提升机构的社会公信力;加强正面宣传引导，通过电视、广播、报纸和网络等媒体加强对公众与的卫生健康相关的生活提醒服务，广泛宣传相关法律法规，提高各界对卫生健康监督工作的关注重视程度。通过这些措施，提升卫生健康监督执法机构的执法工作的社会效果和取得法律地位之外的主体地位认可，为卫生健康监督执法机构的法律地位的完全认可，奠定基础条件[2]。

3  总结

卫生与健康事业发展越来越被政府重视，健康中国建设和全面依法治国深入推进，为提升卫生健康治理的现代化水平提供的有力保证。卫生健康监督体系建设过程中虽然存在不少困难挑战，但更面临着难得的发展机遇。通过加强顶层设计，切实在机构人力资源建设、执法资源合理配置、监管手段变革创新、法制体系调整优化、机构主体地位认可等方面下足功夫，必能开创与经济社会发展相适应的卫生健康监督新篇章。

[参考文献]

[1]  任涛，徐果，尚传强，等.新形势下中医卫生监督工作浅析及建议[J].中国卫生监督杂志，2019，26（1）：29-32.

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[3]  杨敬科.以法治破解卫生监督执法难题[N].甘肃日报，2015-03-20（13）.

[4]  王泽南，李宇阳.卫生监督人力资源配置研究进展[J].卫生软科学，2018（9）：55-58.

[5]  肖迪.政府审计实现国家治理效能的研究[D].长沙：长沙理工大学，2018.

[6]  王贝贝，梁晖，闫旭.济南市卫生计生综合监督执法体系现状及其完善[J].中国卫生法制，2019，27（2）：87-89.

[7]  王泽南.浙江省医疗卫生监督员配置公平性研究[D].杭州：杭州师范大学，2018.

[8]  李建英.太原市卫生监督人力资源分布情况及公平性研究[J].中国卫生监督杂志，2018（3）：78-82.

[9]  孙志坚，于集开，唐珂，等.江西省卫生计生综合监督执法信息化建设现状与对策[J].中国卫生监督杂志，2019，26（1）：57-61.

[10]  张宇，任薇，李亚京，等.对北京市卫生计生监督机构实施《学校卫生监督工作规范》情况的调研分析[J].中国卫生法制，2019，1（1）：55-60.

（收稿日期：2019-09-05）