公办高校内部审计工作主体法律责任探析

宫本高，邱洪胜

(山东理工大学 审计处，山东 淄博 255000)

一、引言

一直以来，由于内部审计存在着国家层面无专门法律法规进行规范，社会各界普遍对内部审计工作认识不到位、重视程度不高，内部审计机构点多面广，情况复杂，人员素质参差不齐，审计质量控制体系薄弱等特点[1]15-16，导致无论是理论界还是实务界，对内部审计工作主体法律责任的研究和认识都比较欠缺，内部审计工作主体对自身法律地位和法律责任缺少明确的认知。很多人认为内部审计属于单位的“家事”，将内部审计仅仅作为内部行政监督工作[2]91-93, 认为内部审计工作主体的工作内容、工作方式以及出现问题需要追责的主要依据是单位章程、内部规章制度等“家法家规”，而忽略了背后的国家法律法规，这就使得内部审计工作主体对自身行为的法律后果不能准确判断，从而不能在工作实践中有针对性地规避潜在的法律风险。

党的十九大以来，审计工作在国家治理体系中的地位日益重要，2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，方案重要内容之一就是组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。与此同时，内部审计作为整个审计监督体系风险防范的第一道防线[3]114-118，也面临着全新的形势和任务。2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出：“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。”[4]这对内部审计工作及其从业人员，提出了更为严格的要求。鉴于此，本文拟在对现行与内部审计工作有关的法律、法规、规章及行业规范中的相关条文进行解读的基础上，对高校内部审计工作主体的法律责任进行深入梳理，以帮助相关从业人员准确把握并合理规避自身法律风险，更好地履行内部审计工作职责，发挥内部审计作用。需特别说明的是，由于在我国目前的高等教育体制下，公办高校和民办高校中工作人员身份的法律属性完全不同，导致这两类高校中内部审计主体的法律责任也不尽相同，限于篇幅，本文仅讨论公办高校内部审计主体的法律责任，下文所称高校均指公办高校。

二、高校内部审计工作主体的法律地位

对某一群体法律责任进行分析的前提，是对其在从事某项法律行为过程中的法律地位进行准确界定。高校内部审计工作的主体，主要是指高校内部审计机构及内部审计人员。由于我国目前尚未制定专门的内部审计法，关于单位内部审计机构及内部审计人员的法律地位，《中华人民共和国审计法》(下文简称《审计法》)及审计署制定的规章、有关教育系统内部审计行业规范中也仅仅做出了一些关于内部审计制度建设、内部审计机构设置、内部审计人员配备等比较笼统的规定。比如，《审计法》第二十九条规定：依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。《审计署关于内部审计工作的规定》第六条规定了内部审计机构的领导体制。《教育系统内部审计工作规定》第十条规定了教育系统内部审计机构的设置原则。

综合分析上述各规定，我们归纳出高校内部审计工作主体的法律地位：高校内部审计机构是高校设立的在本单位党组织、主要负责人的直接领导下履行内部审计职责的内设机构；高校内部审计人员是具有内部审计岗位资格、依法履行高校内部审计职责的人员。需特别说明的一点是，根据国务院规定，内部审计人员岗位资格许可制度已于2014年被取消[5]，而教育部第17号令尚未据此做出相应修改。实务中公办高校内部审计机构及人员与其他内设机构及人员在法律地位上的相同之处在于，都是高校内设机构及国家工作人员，都要遵守事业单位人事管理制度、高校内部规章制度等。与其他部门不同之处在于内部审计机构及人员的职责更多的是对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督评价并提出建议，以促进单位完善治理、实现目标；其履行内部审计职责的主要依据是审计法律规范，并要接受国家审计机关的业务指导和监督。

三、审计法律规范对内部审计工作主体法律责任的规定

基于上述对高校内部审计部门及内部审计人员法律地位的认识，我们对有关审计法律规范中关于内部审计主体法律责任的规定做一梳理，从而为下一步对高校内部审计工作主体的法律责任进行解析做出准备。根据《中华人民共和国立法法》确定的立法体制和审计法律规范的立法体例，以及有关法律层级效力理论，现行有效的与高校内部审计工作主体法律责任有关的规定主要有以下方面。

(一)法律层面的规定

作为指导审计工作的基本法，《审计法》对内部审计的规定甚少，也没有专门制定针对内部审计部门和人员的法律责任，只在第五十二条对所有审计人员的法律责任进行了概括性的规定，即：审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(二)行政法规层面的规定

作为审计法的配套法规，《中华人民共和国审计法实施条例》(下文简称《审计法实施条例》)第五十五条中对审计人员法律责任的规定仍沿用了《审计法》的表述，不同的是另外增加了一款，作为对违法所得的处理依据：审计人员违法违纪取得的财物，依法予以追缴、没收或者责令退赔。

(三)部门规章层面的规定

1.审计署制定的部门规章。《审计署关于内部审计工作的规定》作为审计署制定的部门规章，是目前效力层次最高的规制内部审计工作的法律文件。关于内部审计工作主体的法律责任，该部规章在第二十九条对《审计法》和《审计法实施条例》的相关规定进行了扩充和细化：首先，对承担法律责任的主体在“审计人员”的基础上增加了“内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构”；其次，将追责主体明确为“单位”及司法机关，将担责主体明确为“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”；再次，对应该追责的情形即“滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守”进行了细化，使《审计法》及《审计法实施条例》的规定更加具有可操作性：未按有关法律法规、本规定和内部审计职业规范实施审计导致应当发现的问题未被发现并造成严重后果的；隐瞒审计查出的问题或者提供虚假审计报告的；泄露国家秘密或者商业秘密的；利用职权谋取私利的；违反国家规定或者本单位内部规定的其他情形。

2.教育部制定的部门规章。《教育系统内部审计工作规定》是教育部根据教育法、审计法等法律以及审计署的有关规定，专门针对教育系统内部审计工作制定的规章。从该规章第三十条来看，除个别用语有所差异外，其对于高校内部审计工作主体法律责任的规定与上述《审计署关于内部审计工作的规定》基本一致，不再赘述。

四、高校内部审计工作主体法律责任分类

根据现行生效的有关规定，我们认为，高校内部审计工作主体的法律责任，主要可以分为两大类，即行政责任和刑事责任，其中以行政责任为主，刑事责任为辅。此外，在特殊情况下，还可能涉及对高校的民事责任。

(一)行政责任

前述相关规定均没有列出具体的责任形式，只是用“依法给予处分”“进行处理”“给予批评教育或行政处分”等概括性的语言进行了规定。因此，当需要对高校内部审计人员追究行政责任时，还必须结合其他法律法规的有关规定来进行。这就需要根据我国公立高校属于事业单位的性质，结合事业单位人事管理及人事处分等法律法规中的相关规定来寻求追责依据。

根据现行《事业单位人事管理条例》(国务院令第652号)第二十八条和第二十九条及《事业单位工作人员处分暂行规定》(人社部监察部令第18号)第五条的规定，高校内部审计人员违法违规行为应该承担的行政责任形式包括警告、记过、降低岗位等级、撤职、开除。根据特别权力关系理论，由于高校与其工作人员之间存在特别权力关系[6]94-97，在人事管理方面具有相当程度的自主权与权威性，高校内部制定的人事管理制度中，也往往会对工作人员违规违纪行为的行政处分设定一些具体适用条件。我们认为，这些适用条件是高校行使自主人事管理权利的表现，只要不违反国家法律法规及有关教育行政主管部门的政策等规定，便是有效的。

(二)刑事责任

上述所有法律法规均概括性地规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”或“涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任”“构成犯罪的，应当移交司法机关处理”等。仅仅根据这些规定，我们无从得出内部审计人员所可能承担的刑事责任，而需要结合有关审计法律法规规章中规定的内部审计人员可能实施的具体行为以及刑法中关于该等具体行为追责的相关规定，来进行具体分析。从前述有关审计法律法规规定来看，内部审计人员可能涉及刑事责任的行为主要可以概括为以下三大方面。

1.滥用职权、徇私舞弊行为。这类行为主要表现形式有：弄虚作假、隐瞒审计查出的问题或者提供虚假审计报告、利用工作之便谋取不正当利益等。内部审计人员在这些行为中的主观方面通常表现为故意，如果行为情节到达刑法规定的严重程度，即“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，比如数额巨大、影响恶劣、后果严重等，则可能会被以滥用职权罪追究刑事责任。此外，这些行为往往伴随着收受被审计对象的贿赂等，如果查明有此等事实则会涉嫌构成受贿罪。

2.失职渎职行为。该行为主要表现内部审计人员对工作严重不负责任，在审计工作中未尽到应有的谨慎，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。通常，内部审计人员在这类行为中的主观方面表现为职务上的过失，如疏忽大意、过于自信、擅离职守等。如果内部审计人员的失职渎职行为造成的后果达到《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》中规定的相关情形，如“造成经济损失30万元以上”，则可能涉嫌触犯玩忽职守罪。

3.泄露秘密行为。这里的秘密主要是指内部审计人员在工作中接触到的国家秘密或被审计单位的商业秘密。内部审计人员在这类行为中的主观方面可以是故意，也可以是过失，分别可能会构成故意泄露国家秘密罪和过失泄露国家秘密罪。在被审计单位是高校校办产业等营利性法人或其他实体时，如果内部审计人员擅自披露、使用或者允许他人使用其在内部审计工作中采用不正当手段获取的被审计单位的商业秘密，给被审计单位造成重大损失时，则可能构成侵犯商业秘密罪。当然，由于审计机构在审计过程中具有获取资料权，且审计人员的职务行为不具有赢利性，当商业秘密属于审计证据，且不给权利人造成重大损失时，不构成犯罪[7]221。

(三)民事责任

尽管前文所列相关规定中均无关于内部审计人员民事责任的规定，实践中也鲜有内部审计人员被追究民事责任的案例，但随着国家审计工作的日益重要，内部审计工作的业务面也在不断拓展，随之而来的不可避免地也有内部审计人员法律责任形式的新型化，这些责任从其他的法律法规中也不难找到依据。根据《中华人民共和国劳动合同法》(下文简称《劳动合同法》)第九十六条：事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。我们认为，从民法理论上讲，高校与其内部审计人员之间，除存在特别权力关系之外，还存在平等民事主体间的劳动关系，双方之间应互享民事权利，互担民事义务。具体到劳动者的民事法律责任，《劳动合同法》第九十条规定：劳动者违反本法规定解除劳动合同，或者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制，给用人单位造成损失的，应当承担赔偿责任。根据此条规定，我们可以推论出高校内部审计人员的法律责任形式还包括民事责任。举例来说，如果内部审计人员擅自对外泄露在工作中接触到的、根据有关规定不得外泄的秘密，从而给学校造成损失，则除应当根据前述有关规定追究其相应的行政或刑事责任外，还应当向学校承担相应的民事责任。具体的民事责任承担方式，除了劳动合同法规定的赔偿损失之外，还可以视双方聘用合同中约定的其他责任形式如支付违约金等对责任人追究民事责任。

五、高校内部审计工作主体法律责任竞合的处理

法律责任竞合，是指同一行为同时符合数个法律规范，应当在其中选择一个实体法规范适用的问题[8]30-39。从前文分析中，我们不难看出，高校内部审计工作主体同样会面临法律责任竞合问题，比如在内部审计人员因故意泄露被审计单位的商业秘密而给对方造成重大损失的情形下，根据相关规定，内审人员将有可能面临警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除的行政责任，也可能面临被追究侵犯商业秘密罪的刑事责任，以及对单位承担损害赔偿的民事责任。对这种情况到底该如何处理，理论界和实务部门仍然存在较大争议[9]12-18。我们认为：第一，民事责任可以与行政责任、刑事责任并行不悖。由于民事责任是存在于平等民事主体之间的责任，是属于私法性质的法律责任；而行政责任和刑事责任属于公法责任，要由公权力予以追究。对于同一行为，无论公权力是否追究相关责任主体的行政责任或刑事责任，民事权利主体都有权追究责任人的民事责任。以内部审计人员因故意泄露被审计单位的商业秘密而给对方造成重大损失为例，责任人在依法承担了相应的行政责任或刑事责任同时，单位有权向其追究损害赔偿的民事责任。第二，多数情形下，刑事责任可以吸收行政责任。在对同一行为既可课以行政责任，又可追究刑事责任的情形下，一般来说，应采取从重原则，亦即应追究责任人的刑事责任，而不再追究行政责任，这也符合禁止重复评价的原则。但在刑事责任不足以吸收行政责任的情形下，则相应的行政责任仍必须予以追究。仍以内部审计人员因故意泄漏被审计单位商业秘密构成犯罪为例，如果责任人被追究有期徒刑以上的刑事责任，根据相关规定，其同时还应承担被开除的行政责任。