社会组织参与农民工维权作用与路径分析

徐 伟

(山东理工大学 法学院，山东 淄博 255000)

截至2017年底，全国农民工总量达到28652万人，比上年增加481万人，增长率1.7%[1]31农民工劳动权益保障在继续改善的情况下不容乐观，依法保护农民工的权益，依然是我国经济社会发展过程中的一个重大问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出(以下简称《决定》)：“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。”作为一种由民众自发组成的非营利性组织，它可有效弥补社会转型期政府、市场的“失灵”，在参与社会矛盾化解、维护农民工权益方面，发挥特定而积极的作用。

一、社会组织与农民工维权

(一)社会组织及其发展

在国外，社会组织通常指非营利组织(Non-Profit Organization,NPO),它同时又有各种不同的称谓。例如，“非政府组织”(NGO)“志愿者组织”“第三部门”“民间组织”“独立组织”“慈善组织”“公民社会组织”等[2]211。党的十七大明确提出了“重视社会组织建设和管理”的要求，自此开始使用广泛“社会组织”；《决定》指出：“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。”中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)指出：“以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量。”习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

国内学者对社会组织的理解，如只要依法注册的正式组织，以非营利性、志愿性和公益性要求为主的组织；有的认为是指具有以下属性的组织：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性等。本文说的社会组织,是指以提供社会服务为宗旨,有别于政府组织与营利组织的非政府性、非营利性、自治性、志愿性的正式或准组织性的组织。它通常包括各种会员制组织，如学会、商会、研究会、协会、联合会促进会等；还有非会员制组织的不同类型的民办社会福利机构、医院、学校等公益性服务实体及其所谓的草根 (社区) 组织。根据相关法律规定，目前我国的社会组织，以社会团体、民办非企业单位和基金会作为主要形式。

改革开放以来，随着市场经济建设和社会转型需要推动的我国各类社会组织，逐步兴起并发展起来。它经历了初步恢复阶段(1978年至1991年)、快速发展阶段(1992年至1997年)、规范发展阶段(1998年至2006年)、战略发展阶段(2007年至今[3]20)，取得了很大成就，在国家治理体系中的地位和作用进一步巩固和提升，已经成为新时代中国特色社会主义建设的重要力量，开始迈入发展的新时代。

《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告(2018)》调查显示，从社会组织三大类型来看，2017年中国全国社会团体增加1.6万个，增长率为4.7%；2017年民办非企业(社会服务机构)比上年增加3.6万个，增长率为10%；2017年基金会数量增加764个，增长13.7%，基金会同比增速为近十年来最低，但仍然是增速最高的社会组织类型。据中国社会组织网最新数据显示，截至2018年第一季度末，我国共有社会组织808479家，其中社会团体376236家，民办非企业单位425850家，基金会6393家[4]2。

此外，我国实际进行活动的各种各类社会组织，特别需要关注的是还存在众多而依照现行规定无法登记注册的所谓草根社会组织，许多城市社区社会组织、农村社会组织及各种网络型、松散型组织及其境外在华组织等。其中,有一类是农民工社会组织或为农民工服务的社会组织，直接为农民工提供培训、咨询、维权、娱乐等服务[5]81，它的形成，一是源于政府治理理念转变，吸纳外地人参与社区治理的需求;另一方面源于外地务工人员自我保护的需求。如，“自下而上”自发产生的草根农民工 NGO。它是从农民工个人维权、同宗同乡互助的非正式组织逐渐演化而来的，它或者受到地方政府领导的开明支持，或者得到妇联、工会和共青团组织支持的律师事务所、研究机构、从事为农民工主张权利的社会组织。典型的如北京“打工妹之家”[6]63。

(二)农民工维权困境

当前，农民工在城市化进程和国家建设中扮演着重要角色，但其劳动权利的法律文本与社会现实形成了明显反差，农民工权益遭到侵犯的现象普遍，维权之路艰辛，面临诸多困境。

2016年农民工监测调查报告显示，2016年进城务工农民月均收入3275元，比上年增长6.6%。其中建筑业、批发和零售业、交通运输仓储和邮政业、住宿和餐饮业农民工月均收入增速分别比上年回落1.5、1.9、1.5和0.7个百分点。在劳动保障方面，签订了劳动合同的农民工比重为35.1%，较上年度下降1.1个百分点。其中，外出农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重为38.2%，比上年下降1.5个百分点。2016年度农民工人均被拖欠工资11433元，比上年增加1645元，增长16.8%。其中，被拖欠工资的外出农民工人均拖欠11941元，比上年增加1249元，增长11.7%。

目前农民工的维权，是弱者为了合法权益的“依法维权”，最终他们会走向对“基本权利”的争取。当前，农民工依靠政府和法律维权的意识在不断增强，但是从总体情况看依法维权的形势依然复杂。据2017年农民工监测调查报告显示：农民工在工作和生活中遇到困难时有60.9%寻求家人、亲属的帮助，而找老乡朋友的比例为28.3%，而寻求工会、妇联和政府部门的仅占7.8%。当农民工权益受损时，主动寻求与用人方协商解决的比例为36.3%，较上年度下降0.5%；有32.7%选择了向政府相关部门反映，比上年提高2.6个百分点；而借助法律形式处理的比例占28.3%，比上年度增加1.1个百分点[1]35。

从农民工维权的方式看，主要有三种:第一是合法的途径，即农民工向政府相关部门投诉，去劳动部门申请仲裁和到法院进行诉讼。但周期长、成本高；第二是非法的途径，即一些忍无可忍的农民工采用闹事、打架、威胁、绑架以及甚至采用杀害侵权人的方式进行抗争。但风险高、危害大；第三是“中间途径”，即通过采取跳楼、自杀相威胁，采用苦苦哀求甚至采用极端的自我伤害方式。但代价大、危险多[7]31-32。所以选择非法维权方式，或是放弃制度化的正式途径而求助于非正式渠道，主要是因为在农民工维权过程中存在以下困境和障碍：现行法律法规不健全；地方政府部门不作为或监控不力；社会支持和社会关注不够；企业违法或社会责任缺失；农民工自身因素等[8]131。

走出农民工维权困境，除了继续完善立法、加强执法监督、依法调解仲裁、保证司法公正、强化企业责任、提高民工素质，针对政府、市场“失灵”的现实，要解放思想，打开思路，拓宽解决问题的渠道。基于社会组织是介于政府与企业之间的“第三部门”，在消融社会风险与矛盾、完善社会管理方面具有重要优势和积极作用，助力和推动社会组织参与农民工的维权，有利于拓展与完善农民工依法维权的路径。

二、社会组织参与农民工维权的作用

作为介于政府部门与民众间的“中间层”, 社会组织一端联系政府, 一端代表民众, 它的这一特点决定了其能在社会危机化解体系中发挥不可或缺功能[9]40。农民工劳动权益受到侵害，由于现有制度安排的缺陷而得不到有效救助，各种社会组织开始参与到农民工维权活动中。相对政府的行政化管理，社会组织具有非营利性、自愿参与性、非政府性及其中立、无偏私的优势，容易被争议双方认可和接受，同时将政府从社会矛盾焦点中转移出去，有利于缓解政府的“失灵” ；相对于市场调节方式，社会组织调节以社会公益与社会公平为价值取向，有利于化解社会矛盾、增进社会团结，解决市场“失灵”的困境[10]。当前，侧重于服务农民工的社会组织存在各种灵活多样的形式，概括起来有各类民办职业介绍与服务机构、劳动与就业服务站；各种各类民办职业技能培训服务中心、农民工维权或法律援助服务中心；各种为农民工提供心理健康或疏导的心理服务机构；还有存在松散多样的文化娱乐组织等[11]1。这些社会组织的具体领域与功能特点各异，但都从各个方面为农民工及其维权提供了重要支持和帮助。

(一)引导农民工维权的“教育”作用

法律法规就农民工的劳动权利已经制定了相对详细的规定和相应的保障措施，但法律系统本身的复杂性、专业性，对于文化水平不高的农民工来说，事实上存在认知和专业障碍，需要一种渠道来协助和引导他们，了解和熟悉相关法律规定，明晰自身劳动权益。其中，社会组织参与农民工维权知识的普及和教育，是一种有效形式。

2017年全国农民工监测调查报告显示：农民工文化程度不一，其中有13%的小学文化程度，58.6%为初中文化程度，高中文化程度占17.1%，仅有10.3%大专及以上文化程度。外出农民工中，大专及以上文化程度的比例达到了13.5%，相对前一年度增加1.6%。社会组织具有专业性、组织性的优势，通过培训、讲座、宣传、咨询、辅导等形式，把法律法规特别是有关劳动权益的基本知识传授给农民工，不但可以弥补他们的文化素质劣势，而且可以培养他们的法律观念和维权意识，为他们依法维权提供重要支持。

(二)帮助农民工维权的“预防”作用

农民工劳动权利受到侵害的原因是复杂的，有体制、经济、社会、文化、法律、自身等方面的原因。其中，自身保护和适应能力薄弱，相关技术培训、职业教育不足，是引发众多生产事故、侵害权益的重要因素。

全国职业病报告显示，近年来，我国职业病新发病例呈逐年攀升趋势，职业病患病人数、累计病例死亡人数和新发病例均位居世界前列。多家机构的调查研究显示，农民工是职业病主要高发群体，发病人数占总发病人数的80%以上。如果再考虑到中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所专家披露的我国职业健康监护平均覆盖率不到10%的现状，农民工职业病实际发病人数会数倍于目前统计的数据。而且，农民工一旦罹患职业病，维权难度极大[12]11。2017年全国农民工监测调查报告显示：接受过农业或非农职业技能培训的农民工占32.9%，与上年基本持平。其中，接受非农职业技能培训的占30.6%，比上年下降0.1个百分点；接受农业技能培训的占9.5%，比上年提高0.8个百分点；参加过农业和非农职业技能培训的占7.1%，比上年增加0.6%。其中，30.6%的本地农民工接受农业或非农职业技能培训的，比上年增加了0.2%；有35.5%的外出农民工接受农业或非农职业技能培训，较上一年降了0.1%。

政府部门虽然加强了对农民工的教育培训，但政府以一己之身力量毕竟有限，加上许多农民工仓促进城和盲目流动，缺乏一定组织性，相关生产安全与职业保护的教育与训练还是缺位或不够。社会组织作为政府、企业外的“第三部门”，充分利用自己的智力资源和信息优势，在把握进城务工农民需要的知识、技能和职业能力的同时，利用专业性、灵活性优势，通过开展各种专业、职业、技能培训、辅导等活动，能够弥补政府与市场不足，提高他们的劳动职业安全意识和生产技术技能，防范或减少农民工生产安全事故的发生，从源头上维护农民工劳动权益。目前，较为知名的参与到农民工就业培训的社会组织，如中华职业教育社、全国农民工社会服务中心等，通过为农民工提供职业培训和教育、职业指导，为需要就业以及优化就业条件的农民工提供帮助。

(三)支持农民工维权的“协商”作用

根据《劳动争议调解仲裁法》的规定：劳动者与用人单位发生争议，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，由此达成和解协议。《就业促进法》明确指出：“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织，协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。”这为我国社会组织参与农民工维权“协商”提供了法律依据。在公共领域中，农民工个体的力量极为弱小且易被忽视，社会组织的影响力则相对广泛和深入，它直接为农民工代言，为争取和维护劳动权益更为有效。

根据农民工与用人单位的劳动争议涉及的权利义务的具体内容，可将其分为以下几类:第一，订立履行、变更、解除及其终止劳动合同的劳动争议；第二，申请确认劳动关系引发的争议；第三，劳动时间、社会保险、福利待遇、休假休息、培训以及劳动保护引起的纠纷；第四，辞退、除名和辞职、离职等导致的争议；第五，因为工伤医疗费、劳动报酬、经济补偿或者赔偿金等造成的争议及其其他劳动争议等。从全国农民工检测调查报告看，广大农民工文化程度普遍较低，由于劳动争议的专业性、复杂性，他们仅靠个人的力量而往往难以有效的应对或处理，有关的社会组织则能够为他们提供相对全面的政策法律咨询，依法提出维护他们合法权益的可行性对策或方案，真正协助或指导他们有效地维权。

在与用人单位发生劳动争议后，作为其他第三方的社会组织通过农民工约请参与“协商”，有利于发挥其自身的民间性、组织性、中立性和公益性优势，强化农民工维权力量，促使劳资双方进行协商和解，防止矛盾激化，有利于从根本上维护农民工劳动权益。

(四)加入农民工维权的“参与”作用

主要由政府承担建立的法律援助体系，面对流动性很大的农民工，其工作机制和体系难以灵活应对这一特殊群体；律师事务所作为社会法律服务机构，提供的基本是有偿服务，要求免费和无偿为农民工进行法律服务，不具有现实性；农民工在社会利益博弈中长期处于弱势地位，面对强势的用人单位，难以与用人单位就合同条款、工资报酬、劳动保护、福利保险等问题展开平等对话；法律救济本身的高成本、专业性，维权所产生的仲裁费、诉讼费和律师费，也是收入相对较低的农民工无力承担的。农民工的劳动权益难以得到组织的有效保障，就激发了他们对自治组织的需求，这为社会组织参与农民工的维权提供了机遇和舞台。

社会组织加入农民工维权，主要涉及以下权益：报酬权、收益权、同工同酬权、就业机会均等权、社会保障权、社会福利权、自由择业权、劳动安全保护权、职业技能培训权、劳动争议处理权、休息权、休假权等；其参与农民工维权的方式，主要是帮助农民工收集证据、撰写法律文书、指导进行投诉、申请仲裁或提起诉讼直至申请执行，或者直接作为他们的代理人，全程参加相关的调解、仲裁或诉讼等法律活动。

社会组织的参与，有利于把农民工维权行动引导到理性轨道，避免因农民工维权无门而采取极端手段，激化劳资及社会矛盾，促进社会的稳定、和谐与发展。如作为民办非企业单位的北京致诚农民工法律援助与研究中心是我国第一家以社会专职律师为主体的专门农民工提供法律援助机构，不办理其他收费案件，在办理案件时同时强调农民工依法维权与矛盾化解，逐步探索出一条职业化、专业化、社会化的矛盾化解机制。先后被评为“北京市法律援助先进集体”、“5A级社会组织”。

三、社会组织参与农民工维权的路径

我国的社会组织特别是农民工社会组织的发展，总体处在相对较低的水平，存在多方面制约因素和现实困境，突出表现在：制度环境缺失、组织身份合法性困境、资源筹集能力有限、人才队伍资源匮乏、自身内部管理不规范、政府与社会的支持不足等，其职能远未得到充分发挥。《意见》认为，目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题，从总体上看，社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生。社会组织作为政府和企业之外的一种重要社会力量，它具有许多得天独厚的功能优势。要从社会转型期的实际出发，探求社会组织参与农民工维权的现实路径，充分发挥他们为农民工提供服务、反映诉求、协同社会管理、促进社会融合的积极作用。

(一)优化维权的社会环境

维护农民工合法权益，需要良好的环境条件或制度环境。从2017年农民工监测调查报告看：进城农民工中，38%认为自己是所居住城市的“本地人”，比上年提高2.4个百分点，而城市规模越大，农民工对所在城市的归属感越弱，对城市生活的适应难度越大。在城市中，仍然存在对农民工持有偏见甚至是歧视的情势，相对于市民的农民工的待遇差别化，企业对农民工不同程度的歧视，农民工被边缘化。维护农民工权益，在很大程度上受制于政府、企业、市民和社会各界对他们理解、宽容与接纳程度，取决于公正理念的确立和良好法治环境建立。

社会组织利用中立性、公益性的组织优势，开展关心、帮助农民工的活动，并对政府、企业、市民和社会其他部门进行宣传、推介，促使他们改变或改善对待农民工的心理和态度，倡导关爱农民工的社会风尚，会逐步影响或优化区域性的社会环境，为维护农民工的劳动权益提供良好的环境保障。如以“爱心手牵手，情系农民工”为主题的全国关爱农民工志愿服务活动，组织动员各方社会力量，在全社会营造关爱农民工、尊重农民工、服务农民工的浓厚氛围，广泛宣传农民工诚实守信、勤奋好学、吃苦耐劳、自强不息的精神，推动建立和完善了农民工公共服务体系。

(二)推动政府政策完善

政府与社会组织的关系存在多种形式，一般被认为有五种模式：即制衡关系、对抗关系、共生共强、参与事务和合作互补，尽管学者各自的角度和深度不尽相同，但都认为政府与社会组织必须互动、合作[13]1。妥善理顺政府与社会组织之间的关系，切实促进政府改进与完善相关的政策与立法，直接关系社会组织的健康发展与功能发挥。

当前，我国已经进入新时代，不断改进社会组织的治理与管理制度，推动社会组织健康而持续的发展，有益于理顺政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制。2014年9月，国务院《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》指出：改进对服务农民工的社会组织的管理，完善扶持政策，通过开展业务培训、组织经验交流、政府购买服务等方式，引导和支持其依法开展服务活动。

社会组织具有倡导功能，“特别是在那些正式的公民权利没有很好确立的地方，常常正是不同形式的非政府组织提供一些渠道。通过这些渠道，穷人能使自己的声音传递到政府决策过程中，促使政府机构为自己的行为承担起责任，监督腐败和公共支出，并为政策辩论提供专门技术知识。”[14]143社会组织要通过宣传、呼吁、建议等多种方式，借助实际有效的服务工作，来赢得政府部门的关注和帮助，主动承接政府转移职能，接受政府工作委托，最大限度地争取制度、政策和管理支持，打破发展的体制性障碍，构建政社合作的有效机制，全面、有效地为农民工服务。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(中办发[2016]46号)等，必将进一步加强社会组织建设，激发社会组织活力，改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展。

(三)增强维权的基本能力

从调查数据与访谈材料来看，现阶段社会组织对提升民众的权利意识、平等意识、宽容意识、公共责任意识，以及社会参与技能发挥了一定的作用[15]157。传统社会是一个“熟人社会”，农民工进城，大部分靠亲戚、乡邻介绍结伙外出打工，熟人社会的意识浓厚，而制度、法律和规则的意识则相对缺乏。自20世纪90年代中后期开始，国家出台了若干保护农民工权益的法律法规，如将农民工视为普通劳动者，农民工开始启用法律手段进行维权，并在法律争议中逐渐增强了法律意识。长期以来，社会组织在参与农民工维权上，较多的为农民工维权提供个案的法律指导和帮助，忽视了农民工自身维权能力的培养。

授予鱼不如授之于渔。目前农民工“劳动力”和“技能工”培训，没有重视生存和生活环境的改变，带给农民工自身的更多困惑与障碍，没有把他们当成“现代职业人”和“新兴市民”，进行相应的教育规划、设计与投入，致使农民工的综合素质教育缺失。社会组织参与农民工教育与培训，要以培养和提高农民工的综合素质和维权能力为中心，进行有关城市工作和生活基础知识教育，增加他们的文化资本，通过各种途径参与农民工就业培训，提升他们的人力资本价值，使农民工在学习文化、法律知识的同时，自觉运用所学的知识去分析和解决问题，并逐步提高法律素质。伴随我国经济社会的发展，社会组织服务农民工维权的重心，应逐步转到提升农民工维权的基本能力上，为他们维权提供持久的动力和智力支持，这也是社会组织服务农民工维权的新方向。

(四)提升自身的服务水平

社会组织发展需要外部环境改善，更需要提升自身的内在专业能力、服务质量及其管理水平。当前在整体上我国的社会组织与国外非政府组织的专业化管理相比，还有很大差距，普遍存在着内部管理问题，如资金筹措能力低、缺乏完善的规章制度、专业化管理人员缺乏等，这制约了社会组织参与农民工维权的作用。

建立良好的内部管理机制，提高组织的服务水平，是获得社会公信度和可持续发展的保障，是服务农民工维权工作的重要条件。提高自身能力建设，保证提供服务的质量与水平，重点在于建立以章程为核心的内部管理制度，形成民主的决策机制，有效发挥工作机构的职能，调动内部人员的积极性。当前提升服务质量，社会组织要做好以下方面：第一，加强制度建设。明确工作目标，强化组织内部管理，完善内部规章制度，形成公开、透明的监督机制，规范管理程序；第二，重视人才引进。通过设计好的项目，广泛进行社会宣传，引进高素质的社会工作人才和管理人员，吸纳更多的志愿者加入服务行列，弥补人才队伍资源的不足；第三，开展农民工调研。通过调查，掌握农民工、特别是新生代农民工新情况，针对维权实际，采取有效对策，确保服务农民工的维权效果。