强化政治引领 坚持人民立场统筹推进新时代海南司法行政改革

文/吴红星

2014年6月，中央正式启动司法体制改革以来，海南省司法厅坚决按照中央的要求和司法部、省委省政府的部署，在省委政法委的统筹下，稳步推进司法行政改革，尤其是2017年以后加速实施各项改革任务，顺利完成了改革的阶段性目标，实现了政治效果、法律效果和社会效果共赢的局面。

近几年司法行政改革的做法与成效

（一）以国家总体安全观为引领，进一步健全司法行政执行体制

1.推进监狱管理改革创新。一是积极创新监区运行机制。开展监区标准化建设，从基础设施、民警工作流程、罪犯改造规范、“三大现场”管理等方面实现“四个统一”，解决了全省监狱系统监区基础设施、警务模式和运行机制不统一、安全隐患多、整体管理水平不平衡的问题。二是全面实行监狱精细化管理。2016年开始

在全系统推行，科学设定工作岗位，明确工作职责，细化工作标准，规范工作流程，完善管理制度和措施，并将“六制”（岗位责任制、完成任务限时制、重大事项请示报告制、请销假制、例会制和问责制）贯穿其中，推动监狱管理向精、细、准、严、实的目标发展。三是全面推进执法规范化建设。严格规范执法程序，分别成立局、监狱减刑假释暂予监外执行评审委员会，对案件办理实行监区会议、监狱评审委员会会议、监狱长办公会议和省局评审委员会会议“四级”审核制度，开展网上办案，做到网上录入、信息共享、全程留痕。加强执法监督，建立执法监督员制度。深化狱务公开，建成由信息查询系统（触摸屏系统）、狱务公开专栏、门户网站、微信公众号组成的狱务公开系统，提高执法透明度。四是推进医疗卫生工作社会化。推动罪犯参加城镇居民基本医疗保险和大病统筹，推进监社医疗协作，选定多家医院为“监社协作”单位，通过转诊绿色通道、医技对口帮扶、卫生人才培养、医师多点执业等方式协作。五是创新教育改造工作机制。引入职业院校、社会培训机构等教育资源，推进教育改造工作社会化，解决监狱教育师资和经费不足问题。以政治改造为统领，构建政治、监管、教育、文化、劳动“五大改造”新格局。

2.推进司法行政戒毒模式创新。一是完善司法行政强制隔离戒毒制度。2016年起全面推广以三大区域流转为主线、三种管理模式为抓手、六大职能中心为支撑的“三三六”模式，对摸索十年的海南戒毒模式进行理论与实践深化升级。推动建立检察机关驻所监督制度，对司法行政戒毒场所开展巡回检察试点，促进依法执法、规范执法。二是开展戒毒人员教育培训、医疗保障社会化改革。将戒毒人员的文化教育、职业技能培训纳入省级行政教育部门和人社部门的教育培训总体规划，与社会培训机构合作，实行社会化管理。引进社会优质医疗资源，探索建立社会化医疗合作新机制，将戒毒所疾病防控纳入地方防控体系、戒毒人员医疗纳入城乡居民基本医疗体系。目前戒毒人员医保试点已经启动，医疗社会化协作机制已经建成。三是推动戒毒工作职能向社会延伸。建立强制隔离戒毒与社区戒毒康复衔接机制，制定出台《海南省戒毒管理局设立戒毒人员出所交接及后续指导中心实施方案》等规章制度，完成后续指导中心服务窗口建设。四是探索实行所企分开改革。着手开展全省戒毒企业清产核资，推进戒毒企业委托监管工作，规范企业运行，理顺管理体制，建立健全符合海南省实际、顺应市场规律的戒毒企业经营管理模式。五是优化戒毒场所布局。持续推进、基本完成省仁兴戒毒所一、二、三期工程项目建设，累计投资近2.3亿元，完成投资与建设进度83%，一、二期项目已全部完工并投入使用，三期项目已进入收尾阶段；启动省美兰戒毒所新建项目，9个单体建筑全面开建，8个单体项目主体工程已验收合格。预计将有效解决戒毒场所设施缺乏和收治能力不足问题。

3.推进社区矫正规范化建设和刑罚执行一体化试点改革。一是顺利完成组织机构建设、工作经费保障和信息监控指挥中心建设等“三大”改革任务目标。截至2017年5月，社区矫正组织机构已实现全覆盖，工作经费纳入本级财政预算，省、市、县（区）三级信息监控指挥中心顺利建成并上线运行。出台《海南省社区矫正实施细则》等10多项规章制度，认真抓好刑满释放人员衔接、安置、救助、帮扶等各项工作，每年刑释人员重新违法犯罪率控制在3‰以内。二是开展刑罚执行一体化试点改革。制定《海南省关于加强司法行政刑罚执行一体化建议的意见（试行）》和《海南省司法厅关于选派监狱人民警察参与社区矫正工作方案》，确定海口市琼山区司法局与新成监狱、乐东县司法局与乐东监狱为试点组合单位，探索互帮共建用警制度，缓解社区矫正用警难问题，转变地方刑罚执行理念，提高刑罚执行力和教育改造水平。

（二）以优化供给提升服务为目标，建立健全公共法律服务体系

1.加速推进律师制度深化改革。一是理顺律师行业党建工作机制。组建设立省律师行业党委，指导基层建立独立党支部47个、联合党支部5个，基本实现党的建设全覆盖，解决过去律师行业党建体制不顺、工作薄弱等问题，加强党对律师工作的绝对领导。二是优化律师资源布局和队伍结构。推动公职律师试点范围向党政机关、参公事业单位、人民团体等延伸，在省农信社、海南华融资产等企业开展公司律师试点工作，基本形成社会律师、公职律师、公司律师优势互补、结构合理的律师队伍；合理调控海口、三亚律师设所数量和规模，对经济欠发达地区实行政策倾斜，律师资源基本实现了县域全覆盖，地区分布不均的状况得以改善。目前，全省有社会律师2139人、公职律师334人、公司律师52人、律师事务所133家，除三沙市外，各市县至少有1家律师事务所。三是探索完善律师执业权利保障和执业行为监管制度。制定出台《海南省关于深化律师制度改革的实施意见》，确立了深化律师制度改革总纲领；起草《海南省关于依法保障律师执业权利的实施办法》，建立律师工作联席会议制度和律师执业权利快速联动处置机制，成立律师惩戒委员会，指导省律协设立维护律师执业权利中心和投诉受理查处中心，出台《海南省公职律师管理暂行办法》《海南省申请公职律师执业人员实习管理办法（试行）》《海南省公司律师管理暂行办法》等制度，加强保障，强化监管，律师执业环境进一步改善，执业行为进一步规范。

2.全面启动公证体制机制改革。一是提前完成公证机构体制改革。2017年1月，如期完成保亭、陵水、琼中、乐东县等4家行政体制公证处向事业体制转轨，在全国率先完成此项改革任务。二是探索开展合作制公证处试点。经过动员协调，实施政策倾斜，于2018年4月组建了海南省第一家合作制公证处——海口市南海公证处，为公证行业注入了新鲜活力。三是启动公证机制优化改革。印发了《关于推进公证体制改革机制创新工作的实施方案》，17家公证处完成了绩效工资总量核定，探索实行企业化财务管理，占总数的81%。四是创新建立公证质量督查员制度。选聘了2名资深公证员担任督查员，对全省各公证处进行质量检查，及时防范和纠正公证错误，提升公证质量。

3.大力推进法律援助机制创新。一是调低门槛增扩范围，惠及更多弱势群体。先后6次扩大法律援助补充事项范围，4次调整法律援助经济困难标准，在全国率先将法律援助经济困难标准降至最低工资标准，调整频率和扩大范围位于全国前列。同时全面铺开法律援助律师值班制度，拥有值班律师350名；组建法律援助工作站52个，实现法援站点在法院、看守所全覆盖；在屯昌、白沙两地开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，为更多的弱势群体和特殊群体提供法律服务。二是加强沟通协调，建立跨部门衔接机制。印发《关于加强刑事诉讼法律援助工作的意见》，建立涵盖公、检、法、司等多部门刑事法律援助工作联席会议制度，明确各自在刑事侦查、审查起诉和审判阶段法律援助工作职责，形成了运转顺畅的衔接配合机制。三是创新开展法律援助律师代理涉法涉诉案件工作。出台《海南省关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度实施细则（试行）》《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作经费管理暂行办法》等，为不服司法机关生效刑事裁判、决定的经济困难申诉人提供法律援助，推动涉法涉诉信访案件改革；将申诉案件导入法律援助工作机制，在全国率先把法律援助和化解涉法涉诉信访工作有机融合，获得最高人民法院的高度关注，并派出调研组到海南省开展专项调研。目前，已受理18件涉法涉诉案件，结案12件。

4.稳步推进司法鉴定改革工作。一是不断完善司法鉴定管理制度。先后制定出台《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》等涉及登记、收费、印章使用等方面的规定，统一规范了司法鉴定执业行为，进一步完善了司法鉴定准入、延续和退出体制，逐步理顺了司法鉴定管理部门与使用部门的关系，为下一步统一全省司法鉴定管理体制打下了坚实基础。二是完成环境损害类司法鉴定登记管理工作。2016年底，协调有关环境保护职能单位，建立省环境资源专家库、省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库，依法审核登记19家环境损害类鉴定机构和276名鉴定人。目前，海南省拥有司法鉴定机构44家、鉴定人584名，业务覆盖法医、物证、声像资料、环境损害、司法会计、资产评估、工程造价、车辆技术检测等领域，在全国率先实现司法鉴定“四大类”统一管理，司法鉴定意见采信率98%以上。

5.完善国家统一法律职业资格制度。结束了16年的司法考试制度，转为国家统一法律职业资格制度。加强《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》《国家统一法律职业资格考试实施办法》及2018年考试公告等文件的学习和宣传，通过《海南日报》等权威渠道发布公告，对改革相关事项进行宣传，增加公众知晓率。认真组织开展2018年考试报名及其他各项前期准备工作，确保考试工作平稳进行。

6.初步建成全方位的公共法律服务体系。一是建立完善公共法律服务制度体系。先后制发《关于推进公共法律服务体系建设的实施方案》《关于加快推进公共法律服务网络平台建设的意见》《“12348海南法网”驻场法律服务机构和法律服务人员遴选管理办法（试行）》等文件，明确了公共法律服务建设的总体目标、总体思路和工作步骤，从组织领导、制度建设、政策保障和经费保障等方面作出具体明确规定，为公共法律服务体系建设提供强有力的保障。二是基本建成公共法律服务实体、热线、网络等三大平台。建成6个公共法律服务中心并投入使用，依托乡镇司法所建成公共法律服务工作站220个、村级公共法律服务联络点3675个。完成“12348”公共法律服务热线呼叫中心系统升级改造，全天候提供法律咨询服务，2018年前4个月实现接听18854人次。2018年2月建成“12348”海南法网上线运行，迄今提供服务430人次。三是普遍建立省、市（县）、镇（乡）、村四级法律顾问制度。组建了海南省法律顾问团，并参照此模式指导儋州、文昌、临高、东方等市县建立了市（县）法律顾问团（组），全面开展政府法律顾问制度探索工作，基本实现省、市（县）两级全覆盖。2014年在儋州、三亚等市县试行村（居）法律顾问制度取得成功，迄今11个市县已实现“一村一居一法律顾问”，全省村（居）法律顾问2706人，预计年底基本实现全覆盖。

公共法律服务“四大领域”深化改革、“三大平台”建成运行，进一步优化了公共法律服务供给结构，提高了服务质量和便利度。

（三）以机制创新载体升级为动力，提升法治宣传人民调解工作实效

1.创新法治宣传机制与载体。一是建立健全普法责任制和保障机制。推动法治宣传教育纳入海南“十二五”“十三五”发展规划，出台《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，发布《海南省国家机关普法责任清单》《海南省加强党内法规学习宣传工作实施意见》等一批规范性文件，明确党政机关普法工作责任要求。推动普法经费纳入本级财政预算，建立动态增长机制；邀请法律专家、学者、法律工作者加盟，充实省、市（县、区）普法讲师团；举办普法骨干培训班，从人员、经费、政策等层面有力保障了普法工作顺利开展。二是聚焦重点群体开展精准普法。贯彻落实《海南省完善国家工作人员学法用法制度的实施意见》，切实抓好领导干部学法用法；协调推动青少年法治教育实践基地建设工作，推动法律知识进学校、进课堂，对青少年因材施教、精准普法。三是创新法治宣传教育载体。把法治宣传和文艺表演有机结合起来，连续5年组织开展法治文艺进校园巡演活动，累计演出351场，超60万学生观看演出接受教育，得到《人民日报》《光明日报》《法制日报》和中央电视台等多家媒体持续性的深度报道，中央、司法部、省委省政府领导充分肯定；创编宪法、禁毒普法琼剧深入乡村、社区巡演200余场，深受群众欢迎。把法治宣传和地方特色传统文化有机结合起来，开展黎歌普法、调声普法、哩哩美法律宣传、“饮茶·唱戏·说法”百村行等具有海南特色的普法活动，取得突出成效。把传统媒体与新媒体有机结合起来，利用有线电视、广播电台、滚动宣传栏等播放宣传标语，开设《法庭内外》《检察视窗》《司法在线》《法治在线》《看法》等电视普法栏目，推出海南普法网站、法治海南微信公众号、法治宣传教育云平台等信息化媒介，开发普法微视频等新媒体作品，面向社会广泛普及法律知识。

2.建立完善矛盾纠纷多元化调解机制。一是不断完善人民调解网络体系。巩固加强镇村两级人民调解委员会组织建设，探索加强推进行业性、专业性人民调解组织建设，不断扩大人民调解组织的地域和行业覆盖面。全省已有各级各类人民调解委员会3444个、人民调解员20435人，其中医疗纠纷、道路交通、旅游纠纷、劳资纠纷、物业管理等行业性、专业性人民调解委员会31个，基本形成了以村居（社区）为基础，企事业单位和行业性、专业性人民调解委员会为延伸，上下贯通、左右衔接、依托基层、多方参与的组织网络和工作格局。海南省医疗纠纷调解委员会、三亚交通事故调解委员会等作用发挥越来越显著，成为这一领域的亮点。二是不断推进人民调解制度化、规范化建设。制定出台《海南省司法厅关于加强人民调解委员会规范化建设实施方案》《海南省人民调解委员会规范化建设办法》等，统一规范人民调解制度、工作方法和工作程序，基本实现了“六统一”（标牌、印章、标识、程序、制度、文书）和“六落实”（组织、工作、制度、报酬、场所、经费）。2017年，全省共排查各类矛盾纠纷21618宗，调解成功20711宗，成功率95.8%。三是探索人民调解队伍建设专兼结合模式。调整、充实、配齐兼职人民调解员队伍，积极探索从退休的教师、法官、检察官等有一定文化素养和法律知识的群体中，选聘为专职人民调解员，建立一支专兼结合、结构合理的人民调解员队伍。四是探索建立“三调联动”机制。联合制发《关于进一步加强人民调解工作的意见》《关于逮捕工作中推进刑事和解与人民调解衔接机制的若干意见（试行）》等文件，完善人民调解协议的司法确认工作，提高协议执行效力，建立健全人民调解与行政调解、司法调解“三调联动”的衔接机制。

（四）以信息化智能化为发力点，推动司法行政管理与服务转型升级

1.基本建成司法行政网络基础构架。一是完成基础网络平台建设。推进全省司法行政系统政务外网建设，完成全省23个市（县、区）司法局“最后一公里”电子政务外网接入工作，初步建成全省司法行政基础网络平台。以单点接入方式与省政务内网实现对接，基本实现全省网络数据互联互通。二是初步建成应急指挥平台。完成省司法厅防逃防暴指挥中心、视频监控系统建设，实现司法部、省厅、省局、各监所多层级监控视频系统对接，具备了指挥调度、协同行动能力。省监狱系统已实现从省局到各监狱、监区内部资源统一调度、远程巡查监控、处置突发事件等功能。三是完成视频会议系统建设。市（县、区）司法局视频会议系统分会场通过省政务外网与省司法厅互联，基本实现全省司法行政系统视频会议联通。目前已经多次顺利保障全国、全省司法行政系统视频会议。四是推进办公自动化系统建设。截至2017年底，全面启用厅机关办公自动化系统和全省司法行政机关电子公文交换系统应用管理系统，实现司法行政系统政务信息网上流转和文件交换。

2.积极推进政务信息系统整合共享工作。一是加大司法行政信息系统整合力度。办公自动化、公文交换、法律援助、社区矫正、人民监督员等多个业务工作管理信息系统已经顺利迁移到省政务云空间部署运行，律师、公证、鉴定、基层法律服务等共享信息正在逐步推送到省政务信息资源共享平台，实现资源共享和数据交换，同时依托省大数据公共服务平台助推大数据专题应用，为政府决策提供全面准确便捷的信息服务。二是建立协同共享机制。省监狱管理局与省高院、省检察院联合建立刑罚执行网上办案平台，进行数据交换和实现网上办理案件，目前已上线试运行。截至2018年8月1日，全省8个监狱已上传罪犯电子档案共计17398份，网上办理减刑假释案件1579宗。

3.推动信息技术与司法行政工作深度融合。一是加速推进“海南省公共法律服务平台”信息化项目建设。完成 “海南公共法律服务平台”项目初步设计，正在进行招投标。二是完成“12348海南法网”上线运行。整合律师、公证、司法鉴定、人民调解、法律援助等法律服务资源，组建驻场团队，开发“椰岛小司”智能机器人，为群众提供网上法律服务。三是稳步推进监狱戒毒系统信息化建设。监狱系统信息技术应用拓展加速，已完成8360路视频监控信号推送上传、556项罪犯数据采集推送、监狱系统视频点名系统、监狱办公自动化系统等信息化项目建设；戒毒系统已实现视频监控系统、视频点名系统、戒毒业务系统与司法部的对接。四是提高社区矫正智能化、现代化水平。完成社区矫正信息管理系统升级改造，实现与司法部无缝对接；社区矫正人员电子腕带监管试点工作已在海口、三亚、琼海、琼中、临高等地铺开，实现了从人防到技防的巨大转变；社区矫正三级远程视频督察系统正在加紧建设。

近几年司法行政改革的经验与体会

近几年，海南省的司法行政改革之所以能够顺利推进，并且取得预期成效，关键是做到了“四个坚持”。

1.坚持党的领导，牢牢把握党对改革的主导权。这是司法行政改革取得实质成效的根本保证。厅党委切实发挥主导作用，把控改革正确方向，形成改革强大合力。一是保持定力，坚守底线。几年来，厅党委始终把这次改革作为司法行政工作的新起点新征程来谋划落实，认真研究中央政策，和中央、司法部党组以及省委保持高度一致，确保改革不变向、不走样。针对本轮改革引发的不同声音，厅党委始终旗帜鲜明，坚定立场，牢固树立“四个意识”和“四个自信”，不为是非左右，不为干扰所惑，深入做好宣传教育工作，在全系统达成改革共识，培育改革合力。二是统揽全局，协调各方。司法体制改革涉及国家权力的重新配置和利益格局的深刻调整，而司法行政系统面广点多线长，部门层级及人员构成复杂，推进难度大，仅靠自身力量难以解决。厅党委紧紧依靠司法部党组以及省委的领导、省委政法委的牵头协调，深入细致做好部门和地方党委的沟通协调工作，切实解决改革产生的人员、编制、机构、经费等问题。同时对内做好干部进退、机构并转、岗位调整、制度重建、流程重构等工作，确保改革顺利平稳进行。

2.坚持政治引领，构建执行高效的体制机制。这是司法行政改革得以顺利推进的机制保障。改革的方向一经确定，其成败与否，取决于人。厅党委把政治建设放在首位，从建制度、抓班子、带队伍入手，打造一支忠于党、服从命令的过硬队伍，努力建设“一个带头”“三个表率”的模范政治机关。一是推行目标责任管理。实施岗位责任、任务限时、定期例会、重大事项报告、请销假、追责问责等六项制度，把改革任务分解到部门、落实到个人，明确时间进度，定期开展督查，确保各项改革按节点推进、按计划完成。二是抓班子和队伍建设。坚持党建先行，以党建规范化为抓手，把各级党组织建设成为坚决推进改革的战斗堡垒，把每一名党员培育成为自觉投身改革的排头兵。以作风建设和纪律整顿为切入点，以“三化”“四铁”“五硬”为主题，强化队伍的信仰和信念教育，提升战斗力和执行力。

3.坚持人民立场，推进司法为民的政治实践。这是司法行政改革得以顺利推进的社会基础。民之所望，改革所向，司法行政改革从根本上来讲，是为了让人民享受更优质高效的均等化法律服务。厅党委在谋划和推进司法行政改革的过程中，始终坚持以人为本，把群众最关切的公共法律服务改革放在中心位置，抓住“牛鼻子”，全力抓落实。一是积极推进普惠性的公共法律服务体系建设。如期开通“12348海南法网”，加紧推进“一村一居法律顾问”工程，建设公共法律服务线上线下三大平台，融合现代信息和人工智能技术，为群众提供优质快捷便利的法律服务。二是大力推进特惠性的法律援助和法治扶贫工作。不断降低法律援助门槛，扩大援助范围和法援站点建设，让法律服务惠及更多的弱势群体。结合扶贫攻坚任务，在贫困村开展专项法治宣传和法律服务，为扶贫工作营造更好的法治环境。

4.坚持问题导向，突破阻碍改革发展的瓶颈。这是司法行政改革取得突破和进展的有效方法。习近平总书记强调，“改革是由问题倒逼而生，又在不断解决问题中而深化”。在改革进程中，厅党委不摆花架子，突出实用性，从查找解决问题入手，谋划改革架构，突破改革瓶颈。针对少数群众提出的法律援助案件质量不高问题，在保量前提下注重提质，建立了同行评估机制，推行12348热线律师遴选制度，大大提高了法律援助办案质量和法律咨询效果。针对过去监狱管理过于粗放、不够精细规范的问题，省监狱管理局在全系统开展监区标准化建设，全面推行监狱精细化管理改革；针对海南戒毒模式进入十年瓶颈期、亟待理论与实践突破的问题，省戒毒管理局组织力量进行攻坚，开创了“三三六”海南戒毒模式深化版；针对公共法律服务网络不健全、基层法律服务薄弱等问题，厅党委借助现代信息技术，整合法律服务资源，推进线上线下平台建设，开展了力度空前的公共法律服务体系建设。坚持问题导向，注重精准施策，不仅有效解决了许多关系民生的实际问题，更牵一发动全身，推动做好配套措施跟进和改革系统集成，打开了司法行政体制改革的工作局面。