枫桥经验之法院实践——复生案件的源头治理

文/张保川

为大力弘扬和践行枫桥经验，持续深化“诉源治理”，四川省蒲江县人民法院深入推进以“五老调解”为重点，以无讼村镇建设为载体，以多调联动为核心的纠纷源头治理机制，将矛盾化解在基层，纠纷解决在诉前的基础上，针对法院上诉申诉案件逐年增加、执行案件呈井喷式增长的突出现状，坚持审执联动、上下协同、释法析理、案结事了的诉讼纠纷化解理念，创新构建二审、再审、执行等“复生案件源头治理”机制，改善司法供需矛盾，提升案件审理质效，控制减少复生案件，从而实现减少诉累、法官减负、群众受益的目标，努力增强人民群众司法获得感，提升人民法院司法公信力。

现实考量：开启治理之念

所谓复生案件是指一审案件审理终结后，未能做到案结事了，从而产生的二审、再审、执行等案件。蒲江法院通过几年的外部诉源治理实践，大量矛盾纠纷化解在基层，取得较好效果，诉讼案件也稳中有降，但诉讼后的执行案件和上诉案件却在不断增加，不仅加剧了案多人少矛盾，还增加了群众诉累。这引起院党组的高度重视，在认真调研分析后，率先提出了“复生案件”概念，并基于以下三个考量因素提出创建复生案件源头治理机制。

（一）审判良性运行的客观需要。目前，法院案件数量高速增加，案多人少矛盾极为突出，严重影响了审判良性运行。其中，二审、执行等复生案件增长尤其突出。从成都两级法院情况看，2017年成都中院受理刑事、民事、行政案件29558件，其中二审案件21495件，占比高达72.72%，也较上年增加30.58%；全市执行新收案件104626件，同比增加50.66%。相当比例的案件经过一审审理并非“案结事了”，单个纠纷在法院内部多次流转复生多个、多类案件，以二审、发回重审、再审、执行以及涉法信访等案件形式长期“滞留”在各级法院，占用大量的司法资源，严重影响司法生产效率，法院面临“一次性解纷”瓶颈，加剧“案多人少”矛盾（特别是二审法院），下大力气治理复生案件工作迫在眉睫。

（二）深化诉源治理的必然要求。近年来，成都两级法院下大力开展诉源治理并取得较好成效，形成了有特色有效果可推广的一大批成熟经验，进入诉讼的一审案件增幅得到一定程度的控制。但针对法院内部复生案件的源头治理重视程度不够，复生案件增长过快，法院面临的案件压力并未得到根本缓解，需要进一步加强法院内部复生案件源头治理，通过复生案件源头治理机制构建，全面建构起诉前、诉中、诉后各类案件的源头治理体系，从诉讼案件源头到执行案件终结，形成完整的诉源治理的工作格局、制度体系、联动平台和操作机制，焕发诉源治理强大活力，促进社会和谐。

（三）改善司法供需的群众期待。新时代、新时期以人民为中心的司法思想不仅要求人民法院在每一个司法案件中实现公平正义，更要求人民法院提高司法效率、减少群众诉累，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。复生案件相对于原生案件而存在，在司法案件中占相当比例，客观上增加了当事人的诉累，导致当事人长期深陷于二审、执行等诉讼之中，纠纷不能得到高效实质性化解，合法权益不能得到及时有效维护。在当前纠纷多元化解取得显著成效背景下，二审、再审、执行等复生案件的产生上升为司法供给和司法需求关系中的主要矛盾。开展复生案件源头治理，将有助于提升司法生产效率，改善司法供需关系，促进治理体系优化和治理能力提升。

问题导向：把握治理之向

为全面掌握复生案件产生的原因，找准治理的方向与着力点，蒲江法院在上级法院的指导下成立专门课题组，选取全市法院上诉案件、执行案件、涉诉信访案件为样本，进行统计分析和专门化的样本调查，向法官、上诉案件律师、当事人发送调查问卷，深入分析了复生案件产生的五个方面的深层次原因。

应付式司法的扩增蔓延。面对案件数量持续高速增长、案件数量高位运行、人案矛盾日益突出的新态势，法官工作量大，压力激增，导致法官缺乏整体大局意识，在办案过程中只能紧盯“办结所承接案件程序”，无暇顾及派生事务，形成“只为结案不为了事”的应付式司法观念。部分法官错误解读复生案件管理职责，片面认为案件办理后是否产生上诉、执行等复生案件无关己任，未督促判决案件当事人当庭履行义务，疲于应付自由裁量法律适用情况下的释法明理工作，缺乏对当事人正确的诉讼引导，鼓励当事人上诉，上交矛盾，希望借助更高审级法院公信打消当事人疑虑，消极应对矛盾纠纷的实质性解决。审执各环节脱节，应付式司法理念逐级扩增蔓延，导致一些纠纷案件在法院内部流转复生出多个、多类案件。

诉讼权利的不当保护。随着立案登记制改革的实施，诉权作为司法救济请求权逐步由程序受理向实体权利的方向转化，诉讼权利保护受到空前重视。由于法院强调“以人民为中心”司法服务理念与当前诉讼当事人法律意识和社会法治环境不匹配，当事人片面地变“以人民为中心”为“以自己为中心”“以个人利益实现为中心”，引发众多非理性、情绪性上诉、滥诉、信访，但法院过度保护当事人诉讼权利，缺乏上诉风险提示机制、滥用诉权惩戒机制，且诉讼成本低，上诉、执行等诉讼则成为当事人“惩罚”对方恶意拖延时间、被告人逃避严管和强制劳动等刑罚制裁的有利途径，上诉、再审、信访等类复生案件“应运而生”。

司法公信的相互自戕。提升司法公信需筑牢做实法院内部机制管理的第一道防火墙，但由于“裁判标准”不统一、审级功能衔接机制缺位、司法效益考量失衡等因素导致法院内部“相互自戕”的恶性循环，是司法公信流失从而产生复生案件的关键原因。在“两审终审”背景下，法院裁判标准缺乏定量化、精细化标准，法官自由裁量权较大给当事人较大预期，影响当事人对裁判结果接受度，“同案不同判”给法院公信造成较大负面影响。一二审法院案件办理相互间的衔接方面不充分，二审法院未合理引导当事人诉求草率发回重审，削弱各自审级功能。在二审期间提供新证据以及自由裁量标准不统一等引发案件改判和发回重审，影响一审判决的权威性。上诉审启动制约机制欠缺，上诉条件宽泛，再审案件启动主体多元化，再审次数无限制，影响司法效益的提高，破坏法院判决的稳定性和既判力，极大地浪费了司法资源，也影响司法公信，从而加剧了复生案件的产生与蔓延。

质量瑕疵的扩张效应。诉讼程序优化设计未实现应有效果，小额诉讼程序适用不理想，上诉案件快速处理机制缺失，上诉案件处理周期过长，诉非衔接程序虚置，判后释疑工作没有落到实处，法官协调技巧欠缺，当事人调解希望破灭，试图通过上诉争取调解机会，法院工作管理亟待规范与提升。此外，司法能力欠缺导致司法产品质量瑕疵不断扩张，成都两级法院改发率14.67%，程序瑕疵改发率占比56%，实体判决瑕疵占比32%，法官在应对一些疑难复杂纠纷案件的司法能力方面面临挑战，部分裁判文书存在法律条款引用错误，判决理由论证、说理不到位，也存在错别字、病错句、当事人信息错误等低级错误，导致不能消除当事人心中的疑虑和主观偏见，当事人期望通过上诉争取得到改判，司法产品质量瑕疵的扩张效应导致不应产生的复生案件却产生。

诚信诉讼的高度缺失。社会整体诚信意识较差导致诚信诉讼氛围缺失，当事人对一审法院、法官和裁判结果不信任，怀疑法院存在地方保护主义以及法官与对方当事人存在利害关系。部分当事人存在投机心理，为赌气或拖延时间而实施恶意诉讼行为，甚至多次缠诉向法院施压，以期获得不正当利益。个别律师夸大个人能力和胜诉可能性，或者错误判断案件走向或错误理解法条，判决结果未达到预期目的而鼓励当事人上诉，大量产生复生案件。

内塑外协：创新治理之路

针对复生案件产生的深层次原因，蒲江法院秉承改革思维，对症下药，突出重点，从内外两个方面着力，内部重塑“整体司法观”，外部加强与上级法院衔接协同，引入第三方参与诉讼风险评估等，从源头上减少复生案件产生。

路径一：强化裁判结果的正当性引导。一是建立上诉风险“第三方”评估咨询机制。邀请县域建筑工程、道交等领域专家、优秀调解员等组成本地专家库，授牌成立全市首个“上诉风险第三方中立评估咨询中心”，要求宣判时向当事人告知可在领取判决书之日起5-10日内到该中心咨询相关专家。咨询中心根据案件类型确定专家对判决后当事人不服准备上诉，以及不主动履行法院裁判文书包括调解书所确定的义务的风险开展“一对一”上诉案件风险评估，帮助当事人分析案件情况、上诉风险及利弊，对当事人进行法理、常理、公序良俗以及村规民约、道德规范等方面的讲解与释明，实质性化解矛盾纠纷。同步建立评估咨询工作台账，定期对评估成功和未成功的案件进行分析，不断改进工作举措。二是建立参考案例精准推送制度。在裁判文书后附“类案二审裁判文书”，同步实行案例推送。在一审案件裁判文书后附二审类案裁判文书作为参考，发挥二审裁判结果对一审裁判的指导作用，引导当事人在上诉“犹豫期”打消对二审裁判的不合理预期，目前已向当事人推送二审类案50余件，判决案件推送率达到90%。三是建立强制判后释疑制度，把法官判后释疑作为“规定动作”，认真针对当事人的“疑惑”“顾虑”进行释法明理，并制作判后释疑确认书，宣判后由当事人及其代理人填写后装入案件卷宗，作为案件质量评查和业绩考核的一项内容。定期组织法官调解技巧类培训，提高调解成功率。四是完善诉非衔接机制。借力“基层力量”。派出法庭在案件办理中，充分利用接近群众的优势，根据不同案情巧妙借用村支两委、基层调解员、当事人亲友等力量，并给予民间调解力量业务指导和支持，在判后对当事人进行释明及回访，最大限度化解矛盾的同时有效减少上诉、信访案件。

路径二：持续深化小额诉讼速裁适用。一是扩大小额诉讼程序适用范围。制定小额诉裁适用案件审理细则，明确适用范围，在原有1.5万元适用标准基础上，进一步扩大小额诉讼程序适用范围，实现标的额在1.5万元以上10万元以下的诉讼案件，也可以选择适用小额诉讼程序。最大限度实现民事案件繁简分流，实现简案快审、繁案精审目标，提高审判质效。二是加强对小额诉讼审理案件管理。首先把好立案关，从源头上确保符合条件的小额诉讼‘应用尽用’。其次把好转换关，对于‘小转普’案件，须严格审批。再次把好审查关，在审理中对是否符合小额诉讼适用条件进行主动审查，对‘应用未用’的案件，严格按照相关规定适用。同时加强对案件审限各个节点的监督、管控，加速案件的处理流程。三是探索与专业化审判结合。探索建立小额诉讼审判组织，根据案件特点和人员特点，成立专业办案小组，指定审判经验丰富、调解水平较高、了解当地社情民意的民事法官专门办理小额速裁案件，提升专业化审判水平。坚持“调解优先、调判结合”的工作原则，探索相应的调解机制，尽可能通过庭前、庭审、庭后各环节引导、组织当事人进行调解。

路径三：着力深化上下审级沟通衔接。一是建立上下级法院审级沟通衔接机制。构建一、二审级协同联动机制，明确审级功能定位，明确复生案件管理和治理的重要性，一、二审级法院共同研判上诉审判形势，合理引导当事人诉求，共同发挥审级价值，实现司法的公平与效率。二是建立上诉案件快速处理机制。二审法院针对事实清楚、证据确凿、量刑适当，判处实刑的轻刑案件或犯罪分子处于取保候审期间的刑事案件，力争在最短时间内作出二审维持判决，以打消罪犯逃避刑罚等念头，杜绝类似上诉案件产生。三是完善裁判规则示范指导机制。深挖审级制度潜力，针对改判和发回重审频率较高的类案，请求上级法院适时发布改发参考性案例，研讨形成统一的裁判规则或参考案例，供一审法院裁判时参考，同时也消除当事人不合理预期，减少上诉案件。

路径四：积极营造诚信诉讼社会环境。一是建立过度诉讼惩戒机制。开展过度诉讼甄别，由承办案件的合议庭或法官对拒绝或变相阻拦调解、适用小额诉讼程序，以及无正当理由坚持上诉故意拖延时间、加重对方成本等过度诉讼行为进行甄别，并严格惩治，依职权剥夺因过度诉讼而获得的期间利益，如因价格上涨而获得利润、拖延履行而获得的利息收入、租金收入等，同时判令其承担对方加重的成本或者赔偿所丧失的期间利益等。二是协调建立具有共同信仰的法律职业共同体。协调政法院校、人大、检察、公安、司法等部门，充分调动法学专家、学者、律师、司法工作人员积极参与司法公信建设，实现法律职业共同体之间的互信。协调司法行政管理部门对律师代理合同实行备案审查，对故意夸大个人能力和胜诉可能性、单纯以收取代理费为目的鼓动当事人上诉、与当事人勾结缠诉谋取利益等行为依法予以惩罚。三是构建信用信息共享平台。与负责建设社会信用体系的部门，以及银行、工商行政管理部门、不动产管理中心、交通等单位共同建设社会信用信息共享平台，将法院司法公开网、庭审直播网、阳光执行网、失信被执行人曝光网站等与该平台链接，其他单位的相关信用信息也通过直接发布或者网站链接在该平台上共享。四是加大法治宣传力度。与电视台、相关媒体共建以案讲法栏目，通过生动鲜活的案例向社会公众讲解法律知识，宣传依法办理、诚信生产生活等理念，努力营造诚信社会环境。

路径五：审执联动推进裁判自动履行。一是畅通审执联动。树立“审执一盘棋”理念，坚持信息传递贯穿始终，实现诉讼资源共享，做到立审、立执和审执统筹兼顾、分段不断。在立案、审判阶段全面提升有执行风险意识，在案件作出裁判时对下一步可能面临执行充分进行评估，尤其对案件的判决做到明确、具体，防止因裁判模糊而造成执行不能。二是强化财产先控。加强对当事人的诉讼引导，尤其对一些涉及财产案件，依法在诉前提醒当事人进行诉前财产保全；在案件进入审理阶段后，及时依申请或依职权作出诉讼保全裁定，防止当事人恶意转移、隐匿财产，造成无财产可供执行情况。三是开展执先督机制。实行执行前先行督促被申请人自动履行裁判义务，执先督案件实行台账制度，另行编号管理。各承办部门在案件审判、调解成功后，督促当事人当庭履行相关义务，特别是刑事罚金案件，督促当事人当庭缴纳罚金，没有实现当庭履行的则送达《拒不履行义务风险告知书》，告知义务履行人拒不履行生效裁判文书所确定的义务将面临的风险与法律后果，避免该类案件进入执行程序，促使其自动履行，切实改变“一判、一调了之”的做法。截至目前，共向当事人发放告知书500余份，有223件案件实现当庭履行。

路径六：加强监督管理提升审判质效。一是探索建立“两个重点”浮动管理监督机制。将上诉较多的类案、案件上诉较多的承办法官分别纳入“重点案件、重点人员”管理名单，结合案件复杂疑难程度，按照“庭长、分管院长—专业法官会议—审判委员会”模式，对案件审理、裁判文书写作实行浮动管理和指导，提升一审案件审判质量。二是落实审判责任追究制。把上诉率、发改率等关键指标作为员额法官业绩考核的重要依据，加强案件评查和纪检监察，对错案实行责任倒查，追究相应的责任。三是加强信息化支撑保障。借助智慧法院建设，充分运用信息化手段，自主开发复生案件治理系统开展类案推送，实现输入关键词后系统自动向法官推送类案及二审案例供法官审理类案时参考，自动形成要素式裁判文书，并借助复生案件治理系统大数据分析及时发现同案不同判情况，统一裁判尺度，消除当事人不合理怀疑，减少复生案件。

科学统筹：增强治理之力

枫桥经验之所以经过55年还焕发着旺盛的生命力，就在于它植根于调查研究基础之上不断创新发展，切实为民服务，满足了人民群众的解纷需求，提升了人民群众的幸福指数。蒲江法院也秉持改革创新思维，以减少群众诉累、及时兑现群众合法权益、提升群众的司法获得感为目标，转变观念，科学统筹，有力推进复生案件源头治理工作。

紧紧抓住观念转变这一基础，提高认识，切实克服本位主义下的应付式司法理念。复生案件的产生，主要在于本位主义下的应付式司法理念错位，法官在案件办理中仅立足案件所处程序的办结为本位，只站在局部立场考虑案件办理，缺乏整体意识及大局意识，导致同一案件不断复生新案件、同一法律问题反复上诉、同一案件重复发回重审等问题。为此，蒲江县人民法院先后6次召开复生案件源头治理论证会、座谈会、推进会，切实统一思想、转变司法观念，提高办案整体意识和大局意识，彻底转变本位主义下的应付式司法理念，准确定位法官在完善司法供应链条中的重要作用，明确复生案件治理的工作职责，积极增强纠纷的实质性化解。

紧紧抓住统筹推进这一路径，上下联动，充分调动各方资源增强创新探索合力。主动向省市法院及县委汇报复生案件治理工作，争取指导支持。成都市中院分管领导多次到蒲江指导复生案件治理，市中院研究室和民一庭确定了专人负责指导，有效保证法院改革探索的全市统筹性。先后12次召开复生案件专题推进会，统筹全院力量，上下齐心协力，开展复生案件专项调研，邀请专家学者对机制构建进行理论论证和指导，各庭室、点位同步开展机制试点工作，摸索前进，不断总结积累工作经验，并在小组讨论上进行分享交流，推进工作不断完善。

紧紧抓住研用同步这一方法，制度跟进，努力探索可复制可推广的实践经验。秉持边研究边应用边总结的理念，提升机制运行效率。坚持效果引领，以复生案件中上诉案件的源头为重点，统筹推进再审、执行等案件的治理。以“三减少四提高”为治理目标，制定下发《关于构建复生案件源头治理机制的实施意见》《诉讼风险中立评估机制》《小额诉讼适用机制》等相关制度7项，制定“三减少四提高”具体工作目标，全面安排部署，明确目标任务，细化改革指标及内容，落实责任部门，力争出管用、实用的成果。针对机制构建，分别制定具体的实施细则，并完善复生案件治理全套制度汇编，通过制度运行规范指导工作开展。

紧紧抓住宣传发动这一法宝，扩大影响，有效营造协同推动创新的良好氛围。加强对复生案件源头治理成功的典型案例宣传，扩大机制影响力，树立法院自信、法律职业共同体的互信以及全社会的公信。目前，先后向省市法院报送复生案件治理的工作简报和专报8篇，法院微信公众号推送专题报道8篇。

蒲江法院通过实施复生案件源头治理工作重要举措，切实推进法院内部诉源治理工作，提升一审案件审判质效，进而减少二审、再审、执行案件和涉诉信访，现已取得初步成效。2018年1-11月受理案件2949件，结案2406件，结案率81.59%，位居全市前列。法院当庭履行完毕案件223件，同比上升42%，新收首次执行案件和上诉案件，同比下降14.05%，审判质效持续向好，有效减少群众诉累，节约司法资源，提高了人民群众的司法获得感。