行政审判视角下的土地征收补偿制度改革

顾大松

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明了“缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的土地征收补偿制度改革方向。《土地管理法修正案(草案)》[以下简称《修正案(草案)》]围绕上述三个方面，在大方向上确定了土地征收补偿制度改革的基本框架。但由于土地征收补偿行政案件多发，从行政审判角度总结土地征收补偿案件的特点及其对法律修改的需求，仍然是当前一件非常迫切的任务。因此，有必要有针对性地从行政审判角度，为修改《土地管理法》的土地征收补偿相关规定建言献策，以更好地推动土地征收补偿制度改革。

一、土地征收补偿行政案件审理的难点

当前，土地征收补偿行政案件审理的难点，可以概括为原告不知道“告什么”、法院不知道“审什么”的问题。具体而言，主要体现在征地批准行为的可诉性、征地安置补偿责任主体的确定、征地实施的强制主体确定等方面。

(一)征地批准行为的可诉性问题

目前，司法实践中比较普遍的观点与做法，是将国务院及省级人民政府作出的征地批准行为纳入《行政复议法》第30条第2款的“最终裁决”行为范围，排除于行政诉讼受案范围之外。

虽然司法实践中各级法院普遍依据《行政复议法》第30条第2款将征地批准行为排除在行政诉讼受案范围之外，但这一处理方式受到2015年修订后施行的《行政诉讼法》的冲击。该法第12条第1款第5项明确规定，公民、法人或者其他组织“对征收、征用决定及其补偿决定不服”起诉的案件属于行政诉讼受案范围。这一条款属于增设条款，概括性地规定了“征收、征用决定及其补偿决定”属于行政诉讼受案范围。这里的“征收决定”既包括依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第14条规定的市、县级人民政府作出的房屋征收决定，也包括依据《土地管理法》作出的集体土地征收批准行为。

司法实践的早期做法是依《行政复议法》第30条第2款的规定，将征地批准行为排除于行政诉讼受案范围之外，但在2015年《行政诉讼法》修订施行后，则产生了是否将其纳入行政诉讼受案范围的争议，特别是最高人民法院与部分省级人民法院之间处理同类案件已存在不一致，亟须依法制统一原则予以规范。

(二)征地安置补偿责任主体的确定问题

现行《土地管理法》第46条第1款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第20条第1款第3项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。实践中，市、县人民政府往往通过规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡(镇)人民政府、区(县)征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商，与被征收人签订补偿安置协议。但是，当被征收人与相关主体无法达成协议时，由于现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》没有设定补偿决定制度，导致被征收人难以向法定主体请求安置补偿，并在得不到回应时依法向法院提起履行法定职责之诉，导致其安置补偿权利处于虚置状态。

最高人民法院在上海蝶球阀门技术开发部诉上海市闵行区人民政府要求履行征收补偿职责再审案中解决了这一实践难题：“市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体……市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。”最高人民法院在上述裁定中同时指出，考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡(镇)人民政府、区(县)征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商，与被征收人签订补偿安置协议。但不能认为此类主体因此即成为补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第3款的精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等的委托从事具体的补偿安置事宜。即使在土地征收实践中，与被征收人签订补偿安置协议的主体多元，基于合同相对性和支持协商对话原则，应当支持市、县人民政府对其他主体签订的补偿协议效力的认可；但仍需坚持在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。总之，虽然土地征收补偿形式多样，参与主体多元，但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。

虽然最高人民法院通过再审裁判保护了被征收人请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门履行安置补偿职责的权益，但后者通过什么方式履行安置补偿职责却是一个亟须立法回应的问题，而这就需要通过国家层面的立法而非司法个案加以解决。

(三)征地实施的强制主体确定问题

在征地实施过程中，被征收人与征收人之间就安置补偿问题必然有不能达成一致的情形。鉴于征地的公共利益需要，应有一种法律机制确定征地的顺利实施。也就是说，需要一种法律机制在被征收人与征收人就安置补偿问题不能达成一致时发挥作用，如前述上海蝶球阀门技术开发部诉上海市闵行区人民政府要求履行征收补偿职责再审案的最高人民法院的裁判意旨。同时，确定安置补偿后，仍然需要通过法律强制力要求被征收人履行搬迁或交地义务，方能完成征地目的。目前，我国现行法律只有《土地管理法实施条例》第45条规定了责令交地法律机制，即“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”

但是，现实征地过程中仍然有不少未经土地行政主管部门作出责令交地决定实施强制的情形，由于行政机关大多未直接参与强制活动，但强制实施的效果又间接实现其行政目的，因此，该类情形是否由行政机关承担法律责任就成为近年来司法实务中争议较大的问题，多起最高人民法院裁判审理的案件均涉及这一类问题。在土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。

二、土地征收补偿行政案件审理难题的成因

如前所述，在土地征收补偿行政案件审判实践中，存在原告不知道“告什么”、法院不知道“审什么”的难题，其成因主要是现行征地相关制度的缺失，这具体表现在构成土地征收补偿制度闭环的征收决定、安置补偿、纠纷解决三大环节上。

(一)征收决定环节

1.表现形式错位。作为一项法律行为，征收决定生效直接导致被征收人物权的灭失，因此其外在表现形式需要立法详细规定，以明确其作为物权变动产生的准据。但是，依现行法实施的土地征收批准行为却存在表现形式错位问题，导致行政审判的困难。

在现行法上，确定土地征收批准行为表现形式的主要法律依据为《土地管理法》第45条、第46条，主要分为批准环节与公告环节。在批准环节，是由下级政府及同级土地行政主管部门报请后，由国务院及省级人民政府批准，下级政府再行以自己名义公告并组织实施。不论是从立法中的“批准”文字的表述看，还是从批准主体之间的内部关系看，征地批准行为应属于一种发生内部约束作用的“审批”行为，而非由其作出的直接产生外部法律效果的“决定”行为。在司法实践中，也往往因为国务院或省级人民政府并未直接作出决定，事实上由其土地行政主管部门作出批复文书，导致被征收人无从确定诉讼被告。与此相反，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条则直接明确表述为：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”市、县级人民政府直接作出房屋征收决定并自行公告决定内容，形成准确的房屋征收决定法律表现形式，以实现其要式行为的法律效力。

2.公益标准缺失。在司法实践中，征地批准行为被排除于行政诉讼受案范围之外，除了《行政复议法》第30条第2款规定的影响外，还在于征收土地的公益标准缺失，无法为司法机关依法审查征地批准行为提供较为明确的指引。

虽然有关征收的公共利益标准的理论研究著述颇丰，国外相关立法例及判例也很多，但在我国司法审判中，土地征收的公共利益标准却处于缺失状态。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是关于土地征收决定需要遵循公共利益标准的宪法依据。不过，作为实施宪法征收条款的法律却在公共利益标准的细化上几无作为。

不仅现行法律有关土地征收的公共利益标准缺失，而且《土地管理法》关于建设用地取得的限制性条款规定，使得土地征收的公共利益标准存在内在的矛盾。《土地管理法》第2条规定,国家因公共利益的需要,可以对集体土地进行征收；第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。这两条规定的逻辑是：(1)单位和个人建设用地,不可能都是因为公共利益；(2)我国法律不排除单位和个人基于非公共利益的需要使用土地进行建设,前提是不能直接使用集体土地，而只能申请使用国有土地；(3)单位和个人如需使用集体的土地,只能先将集体土地征收为国有；(4)征收土地必须以“公共利益”为前提。这就意味着，任何单位和个人出于非公共利益的目的申请建设用地必须向国家提出申请,需要由国家通过土地征收程序将集体土地征转为国有建设用地。但是，为了推进经济社会发展，服务城镇化建设需要，非公共利益的建设需要也只能通过土地征收程序完成，进而导致土地征收的“公共利益”标准泛化。现行《土地管理法》存在的这种内在逻辑矛盾，无法为司法审查提供有力的支持。

(二)安置补偿环节

1.补偿标准有待更新。现行《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”在这一原则下，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对于补偿标准作出了相对比较具体的规定。2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》对补偿标准提出了“两保”要求，即保证被征地农民原有生活水平不降低，保证被征地农民长远生计有保障；同时要求省级人民政府制订并公布各市、县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。2005年《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》明确要求，征地补偿以统一年产值标准和征地区片综合地价为标准计算，不再采用年产值倍数法。新出规范性文件的补偿规定与《土地管理法》规定的原用途补偿标准不一致，不论是《土地管理法》的补偿标准还是司法审判标准都有待更新。

2.补偿决定缺失。在司法实践中，土地征收争议的重心在于补偿(安置)问题，但现行《土地管理法》及《土地管理法实施条例》并未为解决土地征收的补偿问题提供确定安置补偿的闭环机制，特别是在当被征收人与安置补偿责任主体经协商不能达成安置补偿协议的情况下，没有法律授权行政机关通过作出行政决定(或其他方式)确定安置补偿，进而推进土地征收活动的顺利进行。相比而言，国有土地上房屋征收活动过程中则有相应的补偿决定机制。

在土地征收活动中，承担安置补偿责任的土地行政主管部门或其委托单位一般通过与被征收人签订协议方式确定安置补偿，但当被征收人对土地行政主管部门确定的安置补偿方案不认可时，往往又没有法律依据通过其他方式确定安置补偿，被征收人提起诉讼也不会被受理。

3.补偿方式单一。根据现行《土地管理法》的规定，土地征收补偿只有货币补偿的方式，地方各级政府应支持农村集体经济组织和农民进行开发经营，兴办企业。据此可见，现行法只规定了货币补偿、政府有责任支持被征地集体经济组织和农民进行开发经营等土地征收补偿形式。

但是，目前货币补偿标准低，即使按照统一年产值标准和综合区片地价标准进行补偿，还是存在诸多不足，特别要实现《关于深化改革严格土地管理的决定》的“两保”要求，仍然需要探索多种形式的安置补偿，因此，土地征收补偿方式应当在“完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”方面着力。实践中，地方政府积极探索货币补偿以外的多种安置补偿形式，成为货币补偿方式的有益补充，目的是为了确保被征地农民的生活不因征地受到影响。征地实务中安置方式包括留地安置、集体土地使用权入股、农业生产安置、异地移民安置、住房安置、组织就业培训、鼓励农民自主创业、用地单位招工、社会保障安置等。其中，比较有代表性的是留地安置、土地使用权入股、用土地补偿费购买社会保障等形式。在我国目前国家财政支付力有限，货币补偿不能完全按照市场价格进行补偿的情况下，采取多种有稳定性收益的安置方式进行补偿，解决了货币补偿不能解决的问题，这也是《土地管理法》的修订重点。

(三)争议解决环节

1.法定机制闲置。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”各地方政府也纷纷通过规范性文件细化土地征收中的“补偿标准”协调、裁决机制，进而实现安置补偿争议的行政解决。不过，对于何为“补偿标准”以及“补偿标准裁决”是否为独立的行政行为等问题，理论界与实务界均有较大的争议。由于争议的“补偿标准”实际上是行政机关前期通过土地征收批准中的征收方案确立的，所谓的“标准裁决”实际上是行政机关自己裁决自己的前期行为，因此不能称为“裁决”。

2.责令前提缺失。土地征收活动的最后环节，是被征收人通过自愿或非自愿的方式交出土地，完成征收活动的闭环。但是，现行《土地管理法》及相关法律法规中，却存在强制执行的前提即明确被征收人安置补偿内容的法律形式缺失问题。

《土地管理法实施条例》将拒不签订协议，纳入“阻挠国家建设征用土地”情节，由土地行政主管部门责令交出土地，如果拒不交出土地，则申请法院强制执行。但是，由于这一规定缺乏解决被征收人补偿争议的前置程序(裁决程序或安置补偿决定程序)，既对被征收人利，也为法院受理责令交地行为的诉讼带来困难。因此，当法律并未设定确定征收安置补偿的机制时，通过强制执行责令交出土地决定以实现集体土地征收活动的闭环，仍然存在较大的困难。

三、《修正案(草案)》的进步与不足

(一)《修正案(草案)》的进步

本次修法共有7个条款(有新增条款，也有对原条款修订形成的条款)直接涉及土地征收补偿问题，通过本次修法拟建立的集体经营性建设用地入市制度，在很大程度上也是中央“缩小征地范围”决定的重要体现。《修正案(草案)》在土地征收制度改革方面有了诸多进步，主要表现在：

1.明确界定土地征收的公共利益标准。《修正案(草案)》借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对公共利益标准采用了明确列举+概括规定的方式，消解了原有立法中公共利益标准缺失的问题。《修正案(草案)》第45条这一新增条款大部分借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的内容，仅对个别规定进行了符合土地征收实际的修改。

《修正案(草案)》在借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于公共利益标准采用明确列举+概括规定的同时，也将《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条中带有征收必要性原则的要求引入，即土地征收系因公共利益的“确需”，才可以征收农民集体所有的土地。所谓“确需”征收，是指如果通过其他方式能够实现同一目的，可以不用启动征收程序；也指征收范围应以公益需要(主要是指建设项目需要)为限，非出于保护被征收合法权利的目的，不得扩大征收范围。“确需”征收条款的设定，也为征收主体通过事前、事中、事后协商方式解决征收问题预留了法律空间。

2.区分集体土地征收与集体土地上房屋征收。《修正案(草案)》第48条第4款将农村村民住宅的征收与集体土地的征收分离，设定单独集体土地上房屋征收方式，一方面顺应了各地方通过地方性法规、政府规章设定单独的征收集体土地上房屋制度的实际，另一方面也是通过立法细化矛盾较为集中的征地房屋搬迁问题的努力。

集体所有土地上房屋的所有权人仅拥有集体土地使用权，集体所有土地依法征收时，其上房屋属于地上附着物一并征收，因此，集体土地上房屋征收属于土地征收性质。但是，《物权法》并未排除集体土地上的房屋征收制度，现实中，集体所有土地上房屋也可以在不改变土地所有权性质的情况下实施征收。因此，房屋征收不仅限于国有土地上的房屋征收，也应包括集体土地上的房屋征收。《修正案(草案)》将集体土地上房屋征收确定为集体土地征收的一大子类，并明确由省级人民政府制定具体办法，即是对独立房屋征收类型的细化，有利于有针对性地处理征收房屋搬迁矛盾。

3.设立充分保障被征地农民知情权、参与权、监督权的征前协议制度。《修正案(草案)》第47条第2款规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持不动产权属证书办理补偿登记。市、县人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议,测算并落实有关费用,保证足额到位；个别确实难以达成协议的,应当在申请征收土地时如实说明。”这是吸收各地征地补偿安置工作有益经验，将协商程序提前至征收前期工作完成后、征地批准作出之前，有利于体现征收安置补偿的平等协商，有利于充分保障被征地农民的知情权、参与权与监督权。

(二)《修正案(草案)》的不足

虽然《修正案(草案)》在土地征收补偿制度改革方面吸收了地方实践与征地改革试点经验，有诸多的亮点，但从行政审判视角审视，在征收法律行为的厘清、征收法律关系主体的确定以及非诉纠纷解决机制设立等方面仍然有进一步修改的空间。

1.征地审批与征地决定混淆。1998年《土地管理法》修改时，上收了征地的审批权限，四级审批改为两级审批。审批权限上收以后，加之后续建设用地审查报批制度的要求，征收审批已经成为国务院及省级人民政府对于年度征地计划的内部控制性审批，市、县人民政府不仅需要承担审批后的征收组织实施工作，事前的征地听证与报批材料制作、事后的征地公告等程序性工作以及征地批准后的具体实施工作也由其承担。也就是说，实质上的征地工作主要由市、县人民政府承担，省级人民政府及国务院的“征地批准”主要是一种征地面积、地类、计划、占补平衡的内部控制。《修正案(草案)》在征收决定环节，仍然存在“内部审批”与“外部决定”错位的问题，也在很大程度上影响了法院受理征收决定并依法审查的推进力度。

如果能够区分征地审批的内部控制与征地决定的外部效力，保留国务院与省级人民政府基于用途管制目的对征地的内部审批控制，同时将具备外部法律效力的征地决定权赋予实质上承担主要征收事务的市、县级人民政府，实现土地征收决定的形式与实质的统一，就可以辩识征地决定的法律形式。同时，通过国务院及省级人民政府基于“用地控制”目标的内部审批，以及将市、县级人民政府作出的征地决定纳入行政诉讼受案范围，通过内部的审批控制与外部司法监督的结合，可以较好保证用途管制目标的实现。

2.未能确立征地安置补偿争议纠纷解决机制。征地搬迁案件呈现出社会关注度高、矛盾易激化、息诉难度大、纠纷周期长的特点，因此，亟须立法设定征地安置补偿纠纷的第三方中立裁决机制，推动征地搬迁纠纷的多元解决。事实上，不论是《土地管理法实施条例》第25条设立的征地补偿标准协调裁决机制还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条授权市、县级人民政府作出的房屋征收补偿决定，其主要属性均属一种自愿协商方式未能达成征地安置补偿协议时的行政纠纷解决机制。域外征收法制中有与司法裁判机制结合较为密切的补偿争议行政裁决机制，值得《土地管理法》修订时予以借鉴。

3.征收类型化的规范表达欠缺。土地征收以公共利益需要为启动标准，同时公共利益也有不同类型，如国有土地上的房屋征收中的旧城区改建以及集体土地上房屋征收的城中村改造等，并非基于外在的交通、市政工程等公共事业类建设项目需要，而是改善被征收人居住条件，甚至是推动旧区更新、再生的重要方式，因此，没必要将其与其他公益建设项目的征地类型混同。《修正案(草案)》第45条参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》设立的“由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地的”与“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”的土地征收类型，以及第48条第4款设置的独立集体土地上房屋征收类型，实质上是区别于一般征收类型(基于公益建设项目需要)的特别征收，体现了作为启动征收的公共利益标准个性。但是，《修正案草案》对于征收类型的设置仍处于一种粗放的表达状态，有必要作进一步的改进。

从域外立法来看，成熟的多样化征收类型主要包括区段征收、超额征收、保留征收、强制售买等。根据我国现有城乡建设的需要，以被征收人权利保护为依归，我国现行征收的具体类型可以在国有土地上的房屋征收与集体土地上的房屋征收并重、通过征收类型的技术创新推动征收目标的顺利实现、妥善处理新旧制度间的继承与发展关系等原则指导下，构建我国独特的“一般征收”“区段征收”(主要包括“危旧房改造”与“城中村改造”)以及“扩张征收”类型，进而通过征收类型化建设科学反映公共利益的个性。(1)顾大松：《房屋征收法律制度研究》，东南大学出版社2017年版，第76-127页。因此，《修正案草案》在相关条文中的“由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地”与“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地”的集体土地征收与农村村民住宅的征收，实质为独特的区段征收类型，需要更为精确的立法条文予以概括。

四、完善土地征收补偿制度的建议

基于前述分析，从行政审判视角看，土地征收补偿制度改革主要集中于土地征收活动过程中，即征收决定、安置补偿、补偿(安置)争议解决三大环节，因此，在准确把握《修正案草案》进步与不足的基础上，根据土地征收补偿司法审查实践，需要做出如下改进：

1．在区别内部征地审批与外部征地决定的基础上，应明确规定由市、县级人民政府作出征地决定，调整现有征收决定的表达形式，在征地决定内容中明确规定被征收人对市、县级人民政府征地决定的复议、诉讼权利。

首先，保留国务院与省级人民政府对土地征收年度计划的行政审批控制，继续通过建设用地预审、审批方式落实国家耕地保护的战略目标，推进耕地占补平衡目标的实现。其次，参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条、第14条，增设市、县级人民政府经上级政府审批后作出征地决定及征地决定公告的条款。再次，在征地决定公告条款中明确征收决定的被征收人、征收范围、安置补偿方案及被征收人的复议、诉讼权利，以实现2015年《行政诉讼法》第12条第1款第5项明确将“征收决定”纳入受案范围的要求。

2.增设“区段征收”的法定类型，以明确该类征收的公益属性。《修正案草案》第45条设立的“由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地”与“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地”的土地征收，实质上是以改善被征收人居住条件或者推动新型城镇化发展为目的的征收，但因其区别于交通、能源、水利等基础设施建设的特性，往往被人质疑其欠缺公共利益的正当性。一方面，要通过修法回归土地征收的公益属性；另一方面，有必要通过土地征收推进我国新型城镇化建设，在上述两类征收类型中明确“以征地财务平衡替代卖地牟利财政，改革现行经营城市土地、谋求卖地净收益的房地产财政，实行以财务平衡为原则的新型征地制度”(2)华生：《城市化转型与土地陷阱》，东方出版社2014年版，第229页。。因此，建议将《修正案草案》第45条中的“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地”的土地征收单独设款限定开发建设的“财务平衡”条件，在一定程度上确定我国土地征收中的区段征收类型。

3.吸收《土地管理法实施条例》第45条的责令交地条款，增设征收补偿安置争议裁决机制，多元化解征收拆迁纠纷。不论是现行《土地管理法》及《修正案草案》所欠缺的征收安置补偿决定，还是《土地管理法实施条例》第45条设定的“责令交地”条款，其本质均系征收主体之间不能达成安置补偿协议时，以最终完成土地征收程序为目的而设置的一种行政纠纷解决机制。因此，《土地管理法》修订时有必要吸收《土地管理法实施条例》第45条中的“责令交地”机制，设立征收法律关系主体之外的第三方征地安置补偿争议裁决委员会。当不能通过协商程序达成安置补偿协议时，征收补偿法律关系主体均可向该委员会申请裁决，进而推进多元化征收安置补偿纠纷解决机制建设。

在立法上设定第三方性质的征地安置补偿争议裁决委员会的同时，法院受理该类裁决的诉讼也可参考日本当事人诉讼类型，即一方当事人如不服委员会裁决时，须以另一方当事人为被告提起当事人诉讼，法院判决同时产生消灭委员会裁决效力，被征收人的搬迁义务也从裁决的执行转换为司法裁判的执行，从而实现征收安置补偿争议的最终解决。