荷兰的生态现代化实践及其对中国绿色发展的重要启示

李彦文

(山东社会科学院 省马克思主义研究中心，山东 济南 250002)

一、生态现代化理论及其核心理念

(一)生态现代化理论产生的背景及其主要特征

生态现代化理论于20世纪80年代产生于西欧(1)Arthur P.J. Mol, and David A. Sonnenfeld, “Ecological Modernization Around the World: An Introduction”,in Environmental Politics, Vol. 9, No.1 (Spring, 2000), pp. 3-16.，是对20世纪60年代以来欧洲工业社会对人类生存基础持续破坏而引发的政治、经济、文化价值观重大转变的总结性反思。生态现代化理论产生的政治基础是政府和环境运动都需要走出两难的困境；经济基础是伴随着能耗增高、生态恶化，经济飞速发展和技术不断提高；文化价值观基础是中产阶级的产生和扩大整体社会价值观转向非物质化。生态现代化理论本质上是对国家(政府、制度、法规)、经济行为主体(市场、大型企业)、科研机构(专家、技术)、非政府组织(环境运动、环境纲领)、市民社会(价值观、话语)五个行为主体在生态变革中所起作用及其相互关系的探究。荷兰著名环境政治学者亚瑟·摩尔曾概括了生态现代化所要实现的五个变化，分别是：第一，政府传统意义的核心地位在环境治理中发生变化(2)Arthur P.J. Mol, and David A. Sonnenfeld, “Ecological Modernization Around the World: An Introduction”, in Environmental Politics, Vol. 9, No.1 (Spring, 2000), pp. 3-16.。政府不再是主导环境改革的力量核心，非政府组织、超国家组织和国际组织在促进国家环境改革中发挥同样的积极作用。第二，经济、市场动力和经济机构的作用增大。生产者、消费者、金融机构、保险公司、公用事业部门和商业协会等日益成为生态结构调整、创新和改革的社会载体，它们的行动也改变了环境改革中政府与市场的关系。第三，科学和技术在环境恶化和环境改革中的角色发生改变。科学技术不仅是引发环境问题的原因，而且是治理和防止环境问题的有效工具。第四，非政府组织在生态转型过程中理念、实践、地位和作用发生了变化。环境运动者改变了过去那种反现代化的理念，更多地参与政府和经济活动的决策过程。第五，市民社会的社会观念、话语实践发生改变。经济利益团体和环境利益团体在支持环境变革中起到更加积极的推动作用。

在生态现代化的环境治理新时代，民族国家政府与地方政府、产业社会、媒体公众等其他行为主体间呈现出一种可称之为“复杂爆炸式”的交互作用(3)Martin Jänicke, “Ecological Modernization: New Perspective”, in Martin Jänicke and Klaus Jacob, eds. Environmental Governance in Global Perspective: New Approaches to Ecological Modernization, Berlin: Freie Universität, 2006, p. 19.。除了政府和企业在不同水平的统筹协调中起到协同互动，环境非政府组织在地方、国家、国际社会等各个层面发挥作用，各国政府与其他国家的政府、经济体、社会机构互动呼应，同时环境非政府组织、科研机构、大众传媒等社会组织形式与政府、企业商业组织建立直接关联互动，在复合对话、合作、抗争、制衡中，形成了一个纵横交错的合作与协调网络。

(二)生态现代化理论的核心理念

生态现代化理论基于人与自然环境以及人与人之间相互作用的视角，其核心理念之一就是现代化过程和生态化。强调工业社会的进一步发展，不是对工业现代化的反对，退回到前工业文明；认为生态环境危机的出现不是工业现代化造成的，反而是其发展不彻底的结果，主张通过深入的工业化或超工业化摆脱生态环境困境。

生态现代化理论的第二个核心理念是经济发展和环境保护能够兼顾。环境保护与经济发展不是二元对立的，从根本上讲是相互支撑的，生态环境的恶化最终会动摇经济发展的根基，而经济的健康发展会促进生态环境的改善，二者是可以兼顾和协调的，经济生态化和生态经济化将是生态现代化的目标。

采取预防性原则是生态现代化理论的第三个核心理念。不同于传统的“末端治理”，生态现代化理论强调从生产和生活的源头预防生态环境退化，就是要在生产链的上游进行技术革新和流程创新，把生态环境影响减少到最小。

生态现代化理论的第四个核心理念是强调环境治理的综合性和整体性。这主要有两层含义，其一环境问题涉及生产和消费的各个环节，因此不可能依靠某一方的力量或某一个环节的努力得以解决，需要综合规划；其二，环境问题不是某一个单一介质的问题，生态系统是一个相互作用的整体，治理环境需要各个介质相互协调，避免它们之间的相互转化。

二、20世纪八九十年代荷兰的生态现代化转型及其主要经验

荷兰面积较小，只有中国山东省面积的四分之一，人口为一千六百多万，是世界上人口密度最高的国家之一。作为一个富裕的发达工业国，荷兰人均国内生产总值(GDP)是世界上最高的国家之一，但同时也是人均环境压力最大的国家之一(4)J. C. H. Blom and E. Lamberts, eds. (trans. by James C. Kennedy), History of the Low Countries, New Edition,New York and Oxford: Berghahn Books, 2006.，尤其是农业区的过度使用、重工业的高能源消耗和城市交通造成的各种环境压力。荷兰工业曾经是高度资源密集型的，税收一度严重依赖环境污染型企业，农业集约化，国土的65%从事农业生产，农业生产率位于世界各国之首(5)OECD, Environmental Performance Review, 1995, p. 19.。现代工业和消费主义盛行，广大农村的半城市化等，也曾经使20世纪五六十年代的荷兰面临着严峻的环境退化危机。为此，荷兰政府也采取了各种举措治理环境危机，最终走向了生态现代化发展之路。荷兰的环境治理转型为我们考察20世纪八九十年代荷兰的发展理念转型、治理手段转型和经济社会发展转型提供了重要视角，也为我们概括荷兰的生态现代化治理实践经验提供了典型范例。

(一)荷兰生态现代化转型前：自上而下的管治控制

20世纪60年代，经济的高增长率导致了污染的增加，同时公众环境意识觉醒，荷兰也开始了大规模的环境保护行动，最初是针对工业设备造成的噪音污染、空气污染和水污染。为此，1972年荷兰政府就公布了首个综合性的环境政策文件《紧急环境问题备忘录》，设计了长期治理战略(6)骆建华：《荷兰、德国的环境保护法制建设》，《世界环境》2002年第1期。。但在整个20世纪80年代以前，荷兰的环境治理主要依靠传统的管治手段，认为环境问题可以凭政府有针对性的措施很容易加以解决。这一时期的环境治理呈现出三个主要特点：针对每一种环境问题，如空气、水、土壤等，进行单独的规制；环境污染目标群体在政策中的作用有限；自上而下的规制是主要的政策工具。但是，这种环境治理的战略是很不成功的，经常是事倍功半。这一时期所采用的指挥控制式的向企业发放环境许可证制度也没有起到应有的作用。

(二)荷兰环境治理的生态现代化转型：平行协商制定政策

到了20世纪80年代，荷兰经历了重大的环境战略改革。因为环境治理的结果与预期并不一致，政府越来越认识到，环境问题不可能单靠政府管治就能解决。公众越来越觉醒，来自工商界和绿色运动的压力让政府意识到，单凭政府的一己努力是不可能解决问题的，政府不应该是唯一应对环境问题的主体，环境法律的制定必须有公众和工商界等各方面力量的参与。政府开始对公众和目标群体开展广泛深入的立法协商活动。1982年，荷兰建立了“住房、自然规划和环境部”，代替了1971年建立的卫生与环境部，加强了制度能力。

1989年，荷兰公布了第一个环境治理计划《国家环境政策计划》，又发布了两个追加《环境展望》报告，还更新了《关注未来》的版本。1994年《国家环境政策计划2》正式出台并生效。1997年，通过对《荷兰环境政策计划1》《荷兰环境政策计划+》和《荷兰环境政策计划2》的评估。结果表明，这三个计划期间，荷兰在保持经济增长的同时成功地减轻了环境负担，实现了经济增长与资源消耗的“绝对脱钩”，降低了污染，环境治理取得了显著成效。

(三)荷兰环境治理的生态现代化实践：法律与政策工具

1.从分散化的部门环境法到综合的整体化的环境管理法

到20世纪70年代末，荷兰已发展起一套环境法律体系，但主要是针对不同的环境介体污染进行管理，相关法律有《地表水污染控制法》《地下水法》《海域污染控制法》《空气污染防治法》《土壤污染治理法》《危险物质法》《化学废料法》《杀虫剂法》《噪声治理法》《废弃物污染防治法》《核能法》等(7)骆建华：《荷兰、德国的环境保护法制建设》，《世界环境》2002年第1期。。在1979年《环境保护总则法》的基础上，通过对20世纪70年代末针对不同的环境介体污染所制定的各种环境法律和法规进行梳理和整合，政府将各种单独的法律和法规进行整理，使之在1993年成为一体化的《环境管理法》，开始实施严格的整体化的环境治理，为荷兰的生态现代化转型提供了坚实的法律保障。

2.政府、市场与社会的协同治理：从税收到企业自愿行动的环境治理政策工具

荷兰的生态现代化环境治理将所有环境问题整合到一个政策框架中，具有连贯和以生态系统为基础的特点，自首个《国家环境政策计划》实行，采用了很多新的政策工具，提高了各目标群体的责任感，用统筹互动的协作式管理模式代替单向的遵守法规的模式。主要政策工具包括：自愿式契约、生态税、生态标签和绿色协议。

(1)自愿式契约。荷兰生态治理政策工具的重要特色是政府与企业之间订立的自愿式契约，在《国家环境政策2》结束后，政府与企业累计签订了100多个自愿式契约(8)Resource Renewal Institute, “The Netherlands National Environmental Policy Plan”, the Dutch Environment, available at available at http://greenplans.rri.org/resources/greenplanningarchives/netherlands/archives_netherlands.html, accessed on October 3, 2007.。契约的文本由政府与企业共同商讨，所需执行相关内容也是共同承担。通过与企业签署自愿式契约，荷兰政府促进了环境质量的不断完善，同时充分调动企业的主观能动性，在达到何种环境标准和如何达到方面赋予其更多自主权。自愿式契约在对等平台和同步议程上进行，增进了政府和企业的信任，避免不必要的盲目揣测和相互琢磨。政府和企业坐下来平等对话和谈判磋商，企业不用投入大量人力物力预测预估政府在环境治理方面将如何规制，从而可以在商谈和签署契约后制定长期战略规划和投资计划，更集中精力于生产和经营本身。

(2)生态税。荷兰生态税的出现与《国家环境政策》同步，最早出台于1988年。之前针对环境保护和资源消耗的各种税包括不同燃料的排放、润滑油、液态危险品废弃物、化学废弃物税等。生态税明确出台后还包括各种燃料能源物质使用、二氧化碳排放、土壤使用等，且税率不断提高、1992年荷兰政府又对生态税进行了税率和覆盖面的大幅改革，进而更全面地包含了固体废物、地表水和放射性物质使用和废弃税等。燃料能源物质使用税和二氧化碳排放税的目的是约束和调整消费者的行为，征收途径为燃料生态税以及对供电、供暖、制冷用的天然气和石油征收的能源调节税(9)Lutz Mez, “Ecological Tax Reform - An Environmental Policy Innovation in an International Comparison”, in Martin Jänicke and Klaus Jacob, eds. Environmental Governance in Global Perspective: New Approaches to Ecological Modernization, Berlin: Freie Universität, 2006, p. 306.。能源税产生财税收入，而通过国家保险统筹、降低个人收入所得税和企业所得税，这一部分税收收入又以另一种方式回流纳税人和企业。

(3)生态标签。生态标签的前身是广告的环境代码，主要用途是规制广告宣传内容或形式对环境造成负面影响。在广告环境代码基础上，1992年荷兰住房、自然规划和环境部会同荷兰经济与贸易部创立了“环境监察基金”(10)《荷兰——Stichting Milieukeur》，见www.wtosz.org/ecolabel/Files/Milieukeur/intro/jianjie.pdf, accessed on November 23, 2008.，组成为政府、生产企业、批发零售商、消费者、经贸合作组织和环境非政府组织的代表。1995年该基金会开始起草食品类商品的生态标签标准，农业、自然管理和食品质量部也很快加入该标准的制定和管理。1997年该基金会发布了50种产品类别的标准，并向16种产品发放生态标签。欧盟本身有生态标签，但荷兰作为欧盟成员为了规制本国市场的产品和服务，仍然坚持拥有自己的生态标签(11)《生态标签》，见http://www.szfa.com/news/technology_information/attestationchannel/21301.htm, accessed on November 23, 2008.。

(4)绿色协议。这是在法律法规和政策计划基础上实行的政府与私有企业和市民社会的一种环境治理协议。在法律完备、政策完善的治理框架下，《绿色协议》在实际操作层面形成一种上下通达、行之有效的政策工具，由荷兰经济部、基础设施与环境部、内务部联合牵头，也是对原本的法律法规、市场调控、金融扶植等政策工具的有效补充。自2011年实施以来，已订立200多项《绿色协议》，涉及能源、生物经济、流动性、水、食品、生物多样性、资源、建筑和气候9大领域(12)Green Deals (https://www.greendeals.nl/english), 2019-01-01.。中央政府通过与这些利益相关方订立《绿色协议》，帮助具体操作层面的实体实现可持续增长和贯彻执行中央政府的政策计划。这种协议形式进一步打通了中央与地方、政府与企业、社区与商圈等的沟通障碍，成为综合绿色政策计划有机组成部分。

(四)荷兰生态现代化环境治理的成效

荷兰的环境治理通过向生态现代化模式的成功转型取得了明显绩效。1999年荷兰“资源更新研究所”的一份报告指出(13)Resource Renewal Institute, “The Netherlands National Environmental Policy Plan”, the Dutch Environment, available at Http://greenplans.rri.org/resources/greenplanningarchives/netherlands/archives_netherlands.html, accessed on October 3, 2007.，荷兰在过去10年中解决环境问题的进步是很显著的。政府与目标群体签订了100多份自愿式契约，几乎所有的目标群体都为完成2000和2010的目标而努力。取得的成效包括：造成臭氧层缺失的物质完全淘汰；工业废弃物减少了60%；废物再循环利用率提高到70%；发电厂的二氧化硫排放降低了70%。二氧化碳的排放没有达标，因为存在很多工业领域不能控制的因素，如人口增多和机动车辆增多等。除了二氧化碳和氧化氮，荷兰在《国家环境政策计划1》和《国家环境政策计划2》期间实现了经济增长与环境压力的“完全脱钩”，也就是说荷兰经济增长的同时，污染在降低。此后的环境政策都保持并扩大了这种脱钩率。在《计划1》和《计划2》期间，荷兰基本完成了各项生态现代化指标，环境治理取得质的飞跃，后续的《计划3》和《计划4》基本都是巩固和完善前期治理成果。2010年后，荷兰甚至被评价为“在环境治理引领者的位置上等待欧盟其他国家的追赶”(14)OECD Environmental Review: the Netherlands, 2015 (https://read.oecd-ilibrary.org/environment/oecd-environmental-performance-reviews-the-netherlands-2015_9789264240056-en#page24).。

三、中国绿色发展的紧迫性与荷兰生态现代化转型的重要启示

(一)中国绿色发展的紧迫性和生态文明建设的重要意义

中国国内资源环境压力随着经济发展在持续加大，同时，应对全球气候变化的目标也要求中国采取更加有效而严厉的措施限制碳排放。中国改革开放以来经济发展也给中国的环境退化带来严重影响，中国开始高度重视经济社会发展模式的转型，把生态文明建设纳入国家总体的“五位一体”发展战略之中，开始从根本上转变发展方式，党的“五大发展理念”中绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，体现了我们党对经济社会发展规律认识的深化，将指引我们更好实现人民富裕、国家富强、人与自然和谐相处，实现中华民族永续发展。

中国经济结构性改革的方向应该是以绿色发展理念贯穿始终，实现经济的高质量增长，实现更少投入、更少排放和更高效率的经济发展。这一方面是保持中国经济可持续发展的必由之路，另一方面也是中国通过自身发展为应对全球气候变化和保护全球生态环境所做的应有贡献。党的十九大报告再次强调指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”

(二)荷兰的生态现代化实践经验对中国的重要启示

虽然荷兰的自然环境、人口和发展条件与中国有着非常大的差别，但是透过荷兰从20世纪五六十年代到八九十年代的发展转型和生态现代化道路，其发展理念、发展方式、政策手段都给中国的绿色发展和生态文明建设提供了可资借鉴的重要启示，结合中国的生态环境现状和发展现状，至少有以下几点值得中国重视：

第一，生态环境治理不能仅仅依靠政府自上而下的管治，它是政府、市场和社会各个部门和要素之间协调配合、综合作用下的结果。荷兰的环境治理生态现代化实践给我们一个非常明确的启示，生态环境治理不能只靠政府的管治，企业的自愿行动、公民社会的监督和参与、科技的进步和支持等等都是实现生态现代化的重要推动力量。生态现代化理论的一个重要理念就是强调政府、市场(企业)和社会(公众参与和市民社会的力量)三者之间的有机配合，是这些因素之间的平行协商的一个社会综合进步过程。就此而言，中国的绿色发展和生态文明建设，也必须紧紧依靠政府、市场和社会力量的协调，发挥好政府自上而下的顶层设计、法制建设、政策制定和环境法制的贯彻执行，同时，也要发挥企业的自主积极性和社会力量的参与(比如公众对企业和政府的监督以及消费观念的改变)这些自下而上的推动，最终实现经济发展、社会进步和生态改善的多赢局面。

第二，经济社会发展的生态现代化道路必须紧紧依靠科技进步和市场的力量，通过科技创新和经济驱动实现经济社会发展的生态化。荷兰的生态现代化实践充分证明，经济社会发展的生态现代化道路不是要退回到前现代化阶段，恢复到经济不发达的那种状态，而是要在现有科技的基础上，依靠科技创新减少资源的投入、环境的影响和废物的产生(排放和排污)，实现低消耗、低排放和高质量的发展。中国的绿色发展实质上也是要紧紧依靠科技创新，把高端科技有效应用到经济社会发展之中，实现新旧动能的实质性转换，转变发展方式，实现经济社会发展的生态化、轻量化、绿色化。而这一生态化发展进程的最重要依靠因素就是科技进步，这里科技进步不是造成生态环境退化的原因而是改变这一状况的重要手段。同时，要把这些科技要素成功投入到市场当中，依靠市场的力量来实现发展的转换。当前，中国的经济社会发展也正在向这一方向前进，全国上下的调结构、转方式发展已经取得了重要成绩，但距离生态现代化所要求的标准还有很长的路要走，中国必须紧紧抓住科技创新及其市场化应用，依靠市场(经济要素)驱动来实现一种相对持久的生态化转型，最终实现经济社会发展的生态现代化。

第三，生态现代化进程中的环境治理是一个整体性的综合治理，必须加快制定综合性的环境治理法律。环境问题涉及生产和消费的各个环节，经济社会活动导致的环境影响也是综合性的，同一个生产活动可能既对土壤也对水源产生影响，生态系统本身就是一个综合作用的大系统，不同介质对环境不同方面的影响彼此相连。因此，在治理过程中，需要一部综合性的环境治理法律。荷兰的环境治理生态现代化实践已经充分证明，环境治理是一个综合性的过程，条块分割和部门治理短期内可能会对某一领域的环境治理有效，但不具有可持续性和持久性。当前中国的环境治理事实上也存在这样的问题，部门分割严重，大气、水、土壤，工业、农业、能源等部门分散管理，给当前的环境治理带来了很大的困难和影响。要加快中国的绿色发展和生态文明建设，必须加快制定和落实一种综合性、一体化、整体性的法律与政策体系，在源头上、生产生活的过程等各个环节进行综合治理，最终实现生态现代化。

第四，生态现代化必须依靠政府管治、税收、财政和市场等多种手段的综合运用，在生态文明建设这一长远目标的统领下实现经济社会发展的深刻转型。荷兰的生态现代化实践给我们一个重要的启示就是，经济社会发展的生态现代化是一个社会各种力量、各种要素综合作用的结果，是一场深刻的社会革命和经济革命，在这一重大的转型进程中，需要国家(政府)做好顶层设计的目标引领，国家需要凝聚社会的共识，并把这种共识转换成能够动员各种力量的目标，引导各种力量为这种目标而协同努力，需要综合运用政府的严格管控、税收和其他手段。国家开始了自上而下推动生态文明建设，把这一目标作为我国经济社会发展的重要目标。生态文明的建设已经成为全国人民的共同美好愿望，也是动员中国各种力量的社会共识。在此基础上，中国在推进绿色发展和生态文明建设的进程中，也需要综合运用各种治理手段，把政府的法制建设、行政管控和督查、税收、财政等各种政策要素有机应用，最终把政府的力量与市场的力量有机结合起来，通过税收杠杆、财政补贴、排放交易等政策手段有力推进绿色发展，推进经济社会各个要素的深刻转变，在生态现代化的基础上深入持久地推进生态文明建设取得决定性成就。