西南边疆地区社会治理法治化问题探讨

宋才发 王颖慧

（1.贵州民族大学 法学院，贵阳 550025 2.广西民族大学 法学院，南宁 530006）

为落实习近平2015年3月8日在参加广西全国人大代表团审议时发表的“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”[1]的指示，本人带领课题组成员3次到西南边疆的云南、广西边境地区，就“边境秩序管控”和“边疆地区社会治理”问题展开深入调查研究。本文拟就调研获得的第一手资料，对西南边疆地区社会治理法治化问题展开专门探讨。

一、西南边疆地区形成的历史特点及社会治理状况

（一）边疆是一个专属的空间和地域概念

边疆是拱卫国家中心地带的边界性区域。边疆作为历代封建王朝统治语境下的一个语词概念，通常与中央、内地和中原对举。从政治属性上看，边疆是一条维护封建王朝国家安全的地域藩篱。从文化属性上看，边疆是一块“文明”与“野蛮”之间的过渡地带。无论国内还是国外，无论古代还是近现代，边疆始终是指靠近国界的边远地方，属于国家疆域的边缘地带。最早的边疆概念，出自《左传·昭公十四年》。“边疆”这里指相邻的国家与国家之间的“政治分界线”，历代王朝多以帝王统治的中心区域来界定国家的边疆地区。作为地域概念的边疆地区，是一个既包括广袤陆地边疆，又包括广阔海洋边疆的完整概念。自“秦始皇灭六国”第一次实现中国“大一统”开始，逐渐形成了法律意义上的“边疆”概念。西汉王朝在继承秦朝版图并受降北方游牧民族首领匈奴呼韩邪单于之后，奠定了中国陆地疆域的基本规模，开创了划分边疆和治理边疆的历史新纪元，积累了边疆治理制度、边疆治理方略和边疆治理思想。譬如，公元618—628年，唐朝用10年时间消灭封建割据的各方势力，第二次完成了中华民族的“大一统”事业。唐代陆地北部边疆为贝加尔湖，东北边疆为库页岛及朝鲜西南部。在封建王朝国家经历的4次“大一统”过程中，汉唐王朝国家两次“大一统”是由汉人实现的[2]。从严格的意义上说，历代帝王都有“好大喜功”的毛病，无不尊奉“普天之下莫非王土”的理念，大多无视边疆的实际作用和价值，与周边国家在疆域和领土关系上，几乎都存在“有边无界”的问题。近代经过孙中山领导的辛亥革命洗礼，清王朝的封建统治体系土崩瓦解，国家治理体系逐渐向民主国家转型，随之边疆治理理念、治理制度和治理实践，与之相适应地提上政府议事日程。中央政府不仅派遣重兵驻守边关，而且派遣大臣镇守边疆，既防控边疆地区发生内乱，又抵御外来侵略者进行骚扰，确保边疆的每一寸土地神圣不可侵犯。当今展示国土从东向西的“雄鸡版图”，是由秦始皇肇始并初具边疆型制，最后由封建帝制的元代和清代王朝来完成的。尽管清王朝被冠以闭关自守、丧权辱国、腐败无能的政府，但是清代在元明两朝的基础上，掌控和维护了“海棠叶版图”领土的完整性，实现了全国领土、领海和领空在国家版图上的统一[3]。当代中华人民共和国共有5.52万公里长的边境线，其中陆地边境线总长2.28万公里，海岸边境线总长超过3.24万公里（由1.84万公里海岸线和1.4万公里岛屿线共同组成），边境地区国土面积为197万平方公里[4]。边疆地区尽管是国家疆域的边缘地带，但它却是与邻国友邦进行物资和文化交流的桥梁与纽带，是国家和谐稳定发展的拱卫之地。

（二）西南边疆的形成具有鲜明的历史特点

西南边疆是一个具有特定含义的疆域范畴。在先秦时期，西南边疆的疆域面积比较狭小，仅有“滇”和“夜郎”两个占地面积小、人口数量少的早期奴隶制国家。在西汉王朝时期，全国共设有13个“刺史部”，包括“西南夷”在内的蜀地诸郡，统统归“益州刺史部”管辖。当汉朝与蜀汉统治集团入驻云南后，“西南夷”便成为中国历史上最早出现的“西南边疆”。广西在两汉时期，尚未列入西南边疆的范围。直到进入宋王朝之后，中央朝廷为加强对邕州岭南西部的统治，遂把广西从整体上纳入西南边疆范畴。元朝统治者于公元1276年设立“云南行省”和“湖广行省”，公元1363年设置“广西行中书省”，这是王朝国家在广西设立“建制省”的开端。与此同时，王朝国家还在云南行省设立了78个驿站（其中74个为马站、4个为水站）。自此一个以广西、云南为主体的“西南边疆”基本定型。明太祖朱元璋考虑到西南边疆地势险僻，素有“民风强悍”的特点，于是向“西南边疆”派驻了大量驻守边防的军队；考虑到广西自古以来都是兵家必争之地，朱元璋特封侄子朱守谦为“靖江王”，率军镇守边关桂林，并于公元1376年把“广西行中书省”改制为“广西布政司”。“清朝末期西南边疆地区，已成为各族居民广泛杂居、经济社会相对发达的区域。清军以关、汛、塘编制形式驻防广西各地，主要功能和职责就是维持地方治安与巩固边防。”[3]中华人民共和国成立后，从西南边疆隶属的行政区划角度看，西南地区涵盖了当下的四川省、贵州省、云南省、重庆直辖市和西藏自治区的五个省（区、市）。从西南边疆地域范围和空间覆盖范围看，主要是西藏自治区、云南省和隶属于华南地区的广西壮族自治区。尽管广西从地域范围上看并不隶属于西南地区，但是广西与越南陆域及海域接壤，不仅是对外改革开放的“桥头堡”，而且广西合浦就是“陆路丝绸之路”与“海上丝绸之路”的交汇点。考虑到广西历史特点和地域因素，把广西壮族自治区整体纳入西南边疆地区顺理成章。鉴于云南和广西同属于边境省份，边界两侧都有大量跨境而居的民族，他们分别与缅甸、老挝和越南3个国家接壤，覆盖范围广泛且边境治理事务复杂。因而本文对西南边疆地区社会治理研究，聚焦于云南和广西两个省（区）进行。

西南边疆的形成具有鲜明的历史特点。历代封建王朝治理边疆的核心理念是“守中治边”。其中的“守中”是原则，“治边”则是为了保卫中原腹地的稳定，折射出王朝国家对中原腹地政治、经济、文化发展的高度自信。王朝国家对西南边疆地区多采取教化为主的怀柔方略，在2000多年的历史嬗变过程中，西南边疆地区呈现出一些鲜明的历史特点：（1）西南边疆地缘政治发生重大变化。在元朝之前中央朝廷不太重视西南边疆地区的作用，基本上是由四川盆地的官府予以羁管。进入元朝之后，西南边境地缘政治发生重大变化，朝廷在云南设立“云南行省”，一举改变长期由四川盆地官府羁管的惯例，云南开始直接与中原地区建立人员往来关系和商贸关系。明代之后，随着西南战略地位的显著提升，朝廷先后在广西和贵州设立省府。中原王朝对西南边疆的统治制度，事实上经历了从“羁縻之治”“土司制度”到“改土归流”的三个过程，表明朝廷统治蛮夷的方式，比较重视遵循因地制宜的原则，并随着情况的发展变化形成了多样化的制度形式，西南边疆日益成为中原王朝对外开放的门户。（2）西南边疆与朝廷始终保持着良好关系状态。历代王朝统治者对西南边疆的治理态度和方式，大体经历了一个由量变到质变过程，不但西南边疆始终在朝廷的掌控之中，而且西南边疆始终与朝廷保持着良好关系状态。譬如，在东晋、南朝统治的377年间，尽管西南边疆地区的管控权常有变异，但一直奉中原王朝为正朔；南诏政权统治254年，始终没有脱离唐朝的统治，自称是西南边疆的局部政权；在“大理国”存在的317年间，曾被宋朝冷落疏远甚至视为“外邦”。但“大理国”主动向朝廷纳贡俯首称臣，从来没有与朝廷发生过战争；元明清时期，西南边疆从未出现过影响全局的“地方割据”[5]。（3）西南边疆各民族关系融洽和谐。西南边疆是个多民族聚居的地区，各民族之间普遍互帮互助、关系融洽。尤其是汉族与各少数民族之间和睦相处，汉族在西南整体民族关系中发挥了主导作用；西南边疆地区各民族非常注意同内地各民族的友好往来，从来没有受到域外势力的破坏和干扰；西南边疆宗教种类比较齐全，由于地处偏僻山区与外界沟通较为封闭，因而宗教也没有受到外域宗教势力的操纵，各宗教之间能够做到相安共处。（4）西南边疆战略地位日渐凸显。当南诏与吐蕃发生强强联合的时候，无论是经济实力还是军事实力都显著提升，云南地区首次登上了东南亚的政治舞台。加之云南在军事上的地理位置极为险要，一度对唐朝中央政权构成威胁；宋朝统治者为避其锋芒以大渡河为界，承认安南独立并与大理国分而治之。这种局面一直到元朝时期才有重大改变，从而出现了西南边疆历史乃至亚洲历史的重大转折。西南边疆在保障西南疆域安全，对建立统一的多民族的国家做出了积极贡献，对发展国家对外政治、经济、外交关系方面发挥了无与伦比的作用。（5）西南边疆与邻国保持睦邻友好关系。西南边疆的对外邦交关系，经历了从广义蛮夷到邻国的曲折发展过程。在经历长期历史嬗变之后，广义蛮夷陆续分化为边疆民族，有的变成了邻国。西南边疆民族关系总体上是和谐的，与邻国基本上保持了睦邻友好关系，没有与邻国发生具有领土争议之类的战争。

（三）西南边疆承担了领土维护和治理的重任

有边疆问题存在就必然有边疆治理。西南边疆治理是一种空间治理和区域治理，基本任务就是“守住一条线（边境线）、管好一片地（边境地区）”[6]。在中国这个统一多民族的国家里，包括西南边疆、西北边疆在内的大片边疆疆域，近代陆续转型为主权国家的完整领土。王朝国家统治者实际上从元朝开始，就高度重视对西南边疆的治理开发。譬如，对云南行省实施“土官治理”改革措施，注重发展农业交通运输事业，同时还积极发展有色金属采冶业。明朝统治者积极经营军事卫所分布的农业地区，大力发展与老百姓生活密切相关的粮食种植业、茶业等，通过保障云南进入湖广驿路、桂林至南宁驿路的安全畅通，维护西南边疆领土完整和边境地区社会秩序安宁。到清朝末期，西南边疆不仅承担了维护国家领土完整的历史重任，而且推进了边境地区民生事业的健康发展。尽管经历了2000多年沧桑剧变，但是西南边疆地区没有发生过暴力抗击朝廷事件。历代王朝对西南边疆的治理，一般多施以怀柔和安抚政策。当代西南边疆地区存在的现实问题，归纳起来就是发展、稳定和安全三大问题。当下西南边疆地区的一个显著特点，是“边疆地区”与“少数民族地区”“欠发达地区”高度契合与重叠。因而边疆治理和开放开发的程度如何，维护国家领土完整和国家主权尊严的状况如何，是对边疆治理体系和治理能力现代化水平的最佳检验。西南边疆治理必须以长治久安为战略目标，致力于追求边疆疆域长久和谐的稳定状态。只有把主权边疆、海洋边疆、战略边疆和利益边疆，统统纳入到西南边疆治理体系和治理能力建设当中去，扎实打牢边疆民族地区经济社会基础，才能完成边疆治理现代化的任务。

二、西南边疆地区社会治理法治化面临的主要问题

（一）西南边疆地区非法人口数量高居不下

在西南边疆地区，“三非”流动人口近于常态化。“三非”流动人口是指未经中国政府许可，非法入境、非法居留、非法就业的境外人员。西南边疆陆地边境线多为山地，边境线两侧天然便道、暗道和渡口众多，致使“三非”人口在西南边疆地区流动近于常态化。除了非法婚姻流动人口外，“三非”流动人口主要有三大类：（1）非法偷渡者。不少边民居然非法利用这些便利条件，充当偷渡者的“蛇头”，抑或组织引导境外人员偷渡入境。据调查核实的数据显示，仅2015年在广西边境地区，就查获越籍“三非”人员13514人，其中还隐藏着不少危险犯罪分子。（2）非法务工者。西南边疆地区有20多个语言相通、习惯相近的世居民族跨境而居，中国改革开放后优越的生活条件和宽松的就业机会，吸引着邻国的居民设法偷渡入境，以寻求在中国境内居住下来谋求就业，近年来非法务工人员成为非法入境人员的主体。譬如，广西与越南接壤的边境地区大量种植榨糖用的甘蔗，由于越南劳动力的价格相应较低，广西蔗农每年从越南非法收留大量非法务工者，也有数量不少的境外非法务工者自行非法入境。（3）非法贩卖人口者。人贩子利用各种诈骗手段威逼受害者集聚到西南边疆地区村寨，然后逐渐将从内地非法贩卖的人口偷渡出境。也有许多“蛇头”和人口贩子，把从越南和其他邻国贩买的年轻妇女偷渡入境。广西边境地区与越南凉山等地，形成了“湄公河次区域”间跨国拐卖人口犯罪的重灾区。据广西壮族自治区公安机关统计，仅2005年7月1日至8月10日在广西警方打击跨境拐卖妇女儿童专项行动中，就破获拐卖妇女案件15起，抓获犯罪嫌疑人19人（12名为越南籍边民），解救被拐卖的越南妇女58人。大多数“三非”人员毫无法律意识抑或法律意识淡薄，他们为了获取和追逐高额利润铤而走险，导致跨境违法犯罪行为构成越来越复杂化。大量流入的“三非”人口和违法犯罪人员，在边疆地区实施偷盗、卖淫、传播性病等恶劣犯罪行为，不仅冲击了中国人口优生优育政策，加重了中国低素质人口压力，而且占用了大量有限资源和就业岗位、冲击了人力资源市场，给西南边疆地区正常的社会秩序造成混乱，给边境地区居民家庭的生产生活带来沉重负担，尤其严重的是给边境安全和国家安全带来难于消除的隐患。

（二）西南边疆地区非法婚姻问题异常突出

非法婚姻给家庭和社会带来严重灾难。随着改革开放步伐的加快和人民生活质量的提高，西南边疆地区跨国婚姻现象异常突出，越南、老挝、缅甸、尼泊尔的年轻女性争相嫁入西南边疆地区。造成这种混乱局面的原因，除了历史上民间的跨国婚姻从未断过之外，主要是由于中国的改革开放为国外女性流入边疆地区提供了便利条件。西南边疆地区人民的生活水平普遍比这些邻国都高，就业机会和环境比这些邻国更优越，尤其是中国农村青年男女比例严重失衡，当地女青年外出打工后不愿留在当地成家，内地女性觉得边疆地区太艰苦不愿意嫁到边疆地区等原因，致使边疆地区农村男青年不得不向境外寻找配偶，近年还出现非法婚姻由边境沿线向内地乡镇延伸的趋势。在云南省118个沿边乡镇调查的10575对涉外婚姻中，98%以上是境外女性与云南边疆地区男性结婚后留在中国的“事实婚姻”，这种没有履行合法结婚登记的婚姻不被双方国家认可。地方政府对这些“非法事实婚姻”家庭的实际情况难于掌控，譬如，对农地分配、人口素质、子女教育、社会保障等无法跟进。边疆民族地区“非法事实婚姻”的存在，实质上给男女双方婚姻关系、家庭关系带来了持续难于解决的后遗症[7]。广西边疆地区的跨国婚姻问题，主要是越南妇女非法婚嫁到境内，由于这些非法潜入境内的妇女不符合中国婚姻法规定，绝大多数“跨国婚姻”成为事实上的“非法婚姻”。这些非法婚姻的女方一旦被查获，通常的做法就是把她们直接遣送出境。由于她们绝大多数已经融入当地生活并生儿育女，将其简单遣返易于对相关家庭关系造成破坏。而待风头一过她们又偷偷地返回来，由此带来一系列意料不到的次生社会问题。西南边疆地区近年来非法婚姻问题异常凸显，邻国跨国通婚女性一度出现向“中国一边倒”的现象，增加了西南边疆地区社会治理的成本及难度。非法婚姻带来了边疆地区一系列新的社会问题，如引发边境地区跨国拐卖妇女犯罪、诱发边境地区卖淫嫖娼、非法婚姻冲击中国婚姻制度问题、冲击人口优生优育和户籍制度问题等。尤其是非法婚姻问题往往与民族宗教问题、毒品犯罪问题、艾滋病问题交织在一起，确实给西南边疆地区社会安全治理带来积重难返的后遗症。

（三）西南边疆地区基础设施建设长期滞后

西南边疆地区基础设施建设必须考虑军地两用。当下西南边疆地区基础设施建设的现状，既满足不了边民生产生活的需要，更无法满足部队备战的需要。这些问题突出体现在：（1）公路等级与“平战结合”要求不符，等级低、质量差的问题普遍存在，影响西南地区区位优势的整体发挥。（2）港口基础设施达不到国际标准，配套服务设施十分陈旧落后，根本跟不上新时代发展的要求。港口与公路、铁路和机场之间相互衔接不畅，无法发挥综合交通网络化的整体效益。（3）铁路干线建设密度太小，譬如，广西边境地区的崇左市、百色市的诸多边境县，至今没有高速铁路。云南边疆地区的铁路干线建设比广西更差，既不能便利当地群众的生产生活需要，更无法满足边疆地区部队平时备战和战时服务前线的需要。（4）口岸行政管理体制体系不畅，在部门机构设置上，职能错位和彼此交叉的情况比比皆是，部门与部门之间协调难度太大，加剧了部门之间的推拉扯皮现象，与“管理就是服务”的要求相差太远，事实上增加了政府管理成本，降低了行政管理效能。边境地区的边民互市基础设施建设陈旧，各“边民互市贸易点”之间联系不畅，有些边民互市贸易点处于闲置抑或半闲置状态，有些边境乡镇至今没有边民互市贸易网点。这些现实问题既有来自政府管理部门的，也有来自边疆地区当地居民互市贸易群体自身的，直接影响了当地居民和驻扎在当地部队官兵的基本生活需求[8]。

（四）西南边疆地区毒品犯罪态势十分严峻

西南边疆地区已成为毒品犯罪的重灾区。“金三角”毒源地与西南边疆地区毗邻，尤其是在云南4000多公里长的边境线上，跨境而居的居民自由出入境几乎没有任何天然屏障，不少云南边境村寨与邻国村寨之间，就处于“一井两国”“一街两国”“一寨两国”的状态，中缅边境有1000多条便道，几乎所有便道都未设卡抑或无人监管。因而近年来，云南边疆地区因毒品泛滥而引发性病、艾滋病等问题日益成为社会公害，云南省也因之成为全国禁毒的前沿阵地。近年海洛因查获量占全国80%以上，仅2016年就查获毒品2700起，缴获毒品8.4吨。也有不少毒品是经广西凭祥、宁明、龙州等地入境，然后再从百色、贵港等地过境，把毒品销往内地和海外市场。据广西靖西市公安局统计数据资料显示：“岳玗镇的隘屯有近70%的农户，都曾不同程度地参加过抑或被胁迫参加过贩运毒品活动。有些国际毒枭采用金钱拉拢腐蚀村委会干部，以换取他们私开运送毒品通道的便利；有的公然组织村民通过‘蚂蚁搬家’的方式，把囤积在国外边境线上的毒品分批偷运到境内；有的通过与当地居民非法‘恋爱结婚’的途径，再利用这种合法身份公然从事贩毒活动；有的利用当地艾滋病人、高危病人、未成年人、孕妇和哺乳期妇女贩运毒品，以逃避边境线上武警、公安机关的侦查和规避法律制裁。另据统计，广西有70%左右的‘两抢一盗’案件都是吸毒人员所为，80%的吸毒女性从事卖淫活动，2 万吸毒人员因吸毒而染上艾滋病。”[9]“金三角”毒源地的特殊地理位置，使得西南边疆地区的云南和广西成为“金三角”毒品的集散地。国际毒品肆无忌惮地走私犯罪问题，构成威胁和影响国家安全稳定的重大隐患。

（五）西南边疆地区恐怖邪教活动没有消停

西南边疆地区成为恐怖邪教分子的集散地。近年来世界新一轮宗教极端主义、恐怖主义狂潮迅速从中东向全球外溢，具有强烈极端主义意识形态的“生态恐怖主义”组织，也正无孔不入地向中国边疆地区渗透。反对宗教极端主义和形形色色恐怖主义的斗争，已成为边疆地区一场“意识形态的斗争”。随着云南、广西边疆地区全方位对外开放，新疆地区的“涉恐人员”和邪教分子，瞄准西南边疆地区作为他们潜入和潜出的前沿阵地，偷渡出境、藏匿中转以及“就地圣战”的极端宗教活动，已构成西南边疆地区主要的暴力犯罪和暴力恐怖风险因素。云南境内持有宗教信仰的群众较多，信仰原始宗教、伊斯兰教、基督教、天主教和佛教的均有相当数量人群。境外敌对势力利用宗教信仰自由政策，对边疆地区信教群众进行意识形态进攻的活动此起彼伏。广西边疆地区存在的邪教组织，主要有呼喊派、门徒会、全范围教会、灵灵教、新约教会、观音法门、主神教，还有被公安机关认定的统一教、被立王等其他7 个邪教组织。某些受境外政治势力控制和资助的宗教团体，通常还打着扶贫帮困的幌子，有组织、有目的地向西南边疆地区进行渗透活动。“东突”仍然是中国当下最直接的恐怖势力，中国政府反恐怖斗争的形势依然十分严峻。由于受地缘因素、民族宗教因素以及国内外环境影响因素的共同作用，西南边境地区偷渡案件扶摇直上。曾经一度出现新疆暴力恐怖分子，在新疆边境地区无法找到偷渡出口的情况下，他们便把精力集中到西南边境地区，偷渡人员纷纷向西南边境地区村庄集结，不断打探非法出境通道，企图通过内外勾结的方式伺机非法出境。有些邪教组织和邪教分子披着合法宗教外衣，极力破坏西南边疆地区信教群众正常宗教活动，有组织有预谋地从事各种违法犯罪活动，一旦偷渡不成抑或预谋败露，就在国外极端宗教势力的指挥下展开“就地圣战”。邪教组织在西南边疆地区污蔑执政的共产党，煽动不明真相的群众冲击国家机关、寻衅聚众闹事。“有的公然抗拒国法、叫嚣推翻中央人民政府；有的装神弄鬼，致使成千上万的信教徒精神错乱抑或死伤致残；有的以性为诱饵发展信教徒聚众淫乱，个别邪教头目强奸女信徒、破坏家庭违法犯罪，严重地扰乱了西南边疆地区正常的经济生活秩序和社会秩序。”[8]

三、西南边疆地区社会治理法治化及路径选择

（一）边疆治理是国家治理题中应有之义

西南边疆地区社会治理需要坚持以政府为主导、其他社会力量共同参与的协同治理新模式。过去传统的边疆社会治理运作模式，基本上是在上级党委的领导和指导下，由边疆地区当地党委和政府，大包大揽地承担所有治理任务和治理责任。这种传统的边疆地区社会治理模式，在中国特色社会主义新时代已经难以为继。我国自1959年开始使用“法治社会”这个语词概念，但当时是把“社会”作为“国家—社会”一体化使用的，“社会”在这里是并列于“国家”“政府”而言的小社会概念。本文所论及的“法治社会”概念，是与“法治国家”“法治政府”并列使用的，本意是指由国家、政府和公民共同参与推动的社会法治化的过程。从1999年依法治国方略载入宪法，到2013年中共十八届三中全会提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[10]的新目标，第一次用“社会治理”取代“社会管理”，标志着社会法治建设开始从顶层回归社会，意味着执政党的执政理念已经转向，从党的政治决议上明确“社会治理”是国家治理现代化的重要组成部分。因此，随着社会主要矛盾内容的发展变化，必须从理论与实践的结合上深刻认识到，西南边疆地区社会治理是一种法治化程度较高的治理活动，边疆地区社会治理是国家治理的题中应有之义。当下倡导和推行的协同治理新模式，本质上是为了形成一种以政府为主导的社会公共事务治理的新格局[11]。说到底就是要通过社会各方共建共治共享的协同合作行动，维护民族地区社会的公平利益，以达到持续提高边疆治理效率和效益最大化的目的。西南边疆治理主体是中央人民政府，责任主体是地方政府，形成了一个中央政府、地方政府和社会组织“三维主体”协同治理的结构。社会治理的边疆性、民族性和自治性，决定了边疆地区社会治理的艰巨性和复杂性，需要政府从价值观上由追求“善政”走向“善治”，即政府必须充分发挥各类社会主体积极参与的作用，化解社会矛盾、保障改善民生，形成科学有效的制度供给，推动边疆地区社会治理朝着有序和谐的方向发展。需要国家和政府减缩权力范围，提高政府的指导、引导和服务功能，让渡社会必要的生长空间、激发社会活力。这就需要进一步完善边疆地区协同治理的社会化、制度化和法治化体系，避免传统模式下各部门专业化分工带来的治理碎片化状况，尤其要破除呆板的制度化分工结构造成的内部职能分工的狭隘意识，形成西南边疆民族地区党、政、军、警、民之间上下联动的双向互动治理模式。还需要依法界定协同治理的责任边界、责任认定和行政问责方式，健全协同治理各方主体的权益保障机制，建立有效的利益协调、诉求表达、平等对话机制，以及社会评价、社会诚信和民主监督机制，实现各民族关系和谐、各民族共同繁荣发展目标，提高政府在整个边疆治理中的权威性和公信力。

（二）西南边疆地区社会治理必须法治化

治理法治化是实现边疆地区社会稳定、人心安定的基础。由于西南边疆地区地处祖国的边陲，受历史的、民族的、宗教的和文化的深层次影响，加之多数地方都是经济基础薄弱和生态环境脆弱地带，尽管改革开放后经济社会发展转型加快，但是乡土社会的礼治秩序和熟人社会关系构成，严重地制约和影响了民族地区法治社会的建成。社会内部结构分化动力不足、组织化程度较低，法治文化和法治精神较弱，社会关系的连结形式多数地方仍然离不开血缘、族缘关系，乡村社会的差序格局和民族情理特征较为明显，致使公民的法律维权意识和政治参与意识不强，这些都是建成民族地区法治社会难于克服的障碍。长期经济贫困和发展不平衡，人们心理上极易产生新的不平衡抑或相对被“剥夺感”，甚至弱化民族地区贫困群体对法律的认同和崇尚。对于西南边疆地区法治社会化建设来说，人心就是最大的政治，善治是最好的法治。西南边疆地区社会治理法治化建设，决不是一件可有可无的小事情，可以说“边疆治理难”就难在人们的观念更新上。维护社会公平正义、实现社会治理法治化和民主化，与社会主义法治精神是一致的，它本能地要求整个社会系统必须在法治规则下平稳有序地运行。只有建立起一个治理法治化的西南边疆，才可能实现丰富的自然资源造福当地人民，给当地居民提供更多更好的就业机会，逐渐缩小直至消除边疆地区与内地存在的发展差距，减少因经济发展不均衡而产生的不满情绪，增进民族间的利益协调，实现社会公平并促进各民族大团结。地方政府应当清醒地认识到，治理法治化既是促使西南边疆地区摆脱落后与蒙昧的前提，也是实现西南边疆地区民主与法治的基础。西南边疆地区社会治理的实际成效，不但关系到边疆地区人民的福祉，而且关系到边疆地区社会稳定和国家安全，保障西南边疆地区健康有序发展是边疆治理的首要目标。因此，法治化的社会治理对西南边疆地区政府提出了更高的要求和期待，地方政府必须以法治化理念、法治化思维、法治化办法、法治化手段，指导和开展西南边疆地区的社会治理工作，促使边疆地区社会治理活动成为推动边疆地区经济社会发展的源动力。任何脱离法治化的边疆治理行为都不是长远之策，而只能算是一时的权宜之计，只有始终坚持把法治化目标作为西南边疆地区的治理方向，才能够把西南边疆地区的社会治理带入良性发展的法治化轨道。要依法提升地方政府社会治理能力，每一届地方政府领导都应当在边疆治理上有所作为、有所贡献，决不能不作为、庸政、懒政和失职渎职，在自己的手里把社会治理的矛盾越积越多，然后不负责任地推给后来人。法治社会建设的前提在于成熟理性的社会土壤的形成，因为即使是法律一旦离开了人性和社会环境也是无能为力的。这就需要政府官员心系边疆、情系百姓，具有“为官一任、造福一方”的理念，勇于为边疆地区社会治理挑重担、担重任，对于那些不负责任推卸责任者，必须依法追究失职渎职责任，即使已经离退休了也必须依法追责问责。

（三）西南边疆地区社会治理法治化路径

民族地区社会治理法治化是国家治理现代化的重要内容。社会治理法治化说到底是人民之治，而绝非只是党政之治。有些地方政府面对边疆地区社会治理的复杂性和信访维稳压力，往往习惯于使用行政手段而不习惯于使用法治方式处置矛盾纠纷，少数地方还存在领导干部以身试法、以言代法和以权压法的情况，这是与社会治理法治化的要求大相径庭的。增强西南边疆地区政府和民众法治意识的关键，在于人大立法机关、政府行政机关、法院、检察院等司法机关及其工作人员，真诚地崇尚法律、敬畏法律，带头学法、科学执法、公正司法，始终坚持依法执政、依法行政和依法办事的原则，切实让人民群众真实地感受到法律是维护社会公正、维护公民合法权益的利器。从社会治理法治化的路径选择上看，必须着力解决好如下几个观念和理论上问题：（1）针对西南边疆地区社会治理法规体系不完善、不健全的实际情况，社会治理法治化建设的首要任务，是要在贯彻落实国家现行法律法规的前提下，加快民族自治地方和民族地区的立法进程。譬如，要加快制定5个自治区的自治条例和单行条例，加快制定落实民族区域自治法配套法规的立法，加快不适合民族地区经济社会文化发展需要的补充立法，加快不适应民族地区经济社会文化发展实际情况的变通立法等，逐渐构建和完善适合西南边疆地区经济社会发展、社会治理法治化需要的法律法规体系。（2）针对有些法律规范可操作性不强的实际情况，要上下联动加强对现行法规实施细则、实施办法的制定工作，尤其要减少特殊情况下的法律空白，严格划分政府权力与司法权力的合理边界，依法遏制公权力的任性扩张，从法律规制上遏制和减少行政违法行为的发生。（3）针对少数政府官员缺乏廉洁自律能力的问题，要下定壮士断腕的决心，从制度上杜绝领导干部的“利益情结”“权力任性”，真正做到权为民所系、利为民所谋，从制度规范上约束决策者不得超越法定程序、不得搞暗箱操作。（4）要通畅边民群众利益诉求渠道，营造和谐稳定的边疆社会环境，倡导政府官员树立法治思维，践行“法无授权即禁止”“法无禁止即自由”的法治理念，将法治思维内化为处置社会问题的基本思维，杜绝政府官员以行政手段替代法律规定行为的发生。（5）要勉励政府官员牢固树立公仆意识，自觉秉承人本精神、坚持以人为本的价值导向，健全行政执法责任追究机制，完善依法行政和公正司法制度约束机制，督促官员时刻把群众的根本利益和合理需求放在心中。边疆地区社会治理法治化的实际效果，取决于地方政府的社会治理能力，主要体现为政府实施经济、法律、行政和政策等手段的实际效率。为此还需要提升基层政府和行政执法者自身的法律素质，健全上级组织和人民群众对基层政府行政执法的监督机制，建立健全客观公正的考核评估机制，通过奖惩分明的激励机制推进边疆社会治理法治化进程。与此同时，还需要倡导和培育法治文化，引导人们认同和崇尚法治，把法治内化为生存方式，外化为法治行为；还需要培育社会自治主体、创建自治机制，为推进社会协同治理孕育多元主体。

（四）稳妥处置西南边疆存在的现实问题

第一，严把非法人口流入的源头。上级政府部门要通过简政放权的体制机制改革，以“下放权限”的方式，把那些本应当属于地方管辖的事情，交由地方权力机构和地方政府去处置，实现边疆秩序管控和区域治理全覆盖。严厉禁止边民雇佣“三非人员”的违法行为，扩大跨境违法行为责任主体的范围，从制度上阻断“三非人员”非法就业机会和经济生活来源。建议国家与越方磋商建立两国劳务合作机制，规范劳务输出和输入管理制度，由双方边境地区劳动部门签订劳务协议，促使越南边民劳务输出，通过法治途径实现由“非法”变为“合法”。我国至今还没有出台“边疆秩序管控”的专门法律制度，应当尽快制定“边疆秩序管控”单独的法规体系，推进边疆地区执法权集中行使制度，实现“边疆秩序管控”法治化。

第二，依法解决边民跨国婚姻问题。西南边疆地区边民的跨国婚姻，主要以越南、缅甸和老挝的女方非法流入为主。这些跨国女性选择的对象，多是男方家境贫寒、自主生存能力差的家庭，目的是企图通过“非法事实婚姻”的途径能够在中国扎下根。要依法甄别边民跨国婚姻的具体情况，对于确实自愿与边疆地区跨境民族居民结婚的非法移民妇女，当地政府和行政执法机关，不能继续采取将其驱逐出境的老套路，因为即使暂时把她们驱逐出境，她们仍然会寻找机会再返回在中国建立的“家庭”。为此建议国家立法机关和民族自治地方立法机关，根据实际情况尽快修改“边疆地区公民跨国婚姻”的相关规定，尽快解决中国公民与外国人、无国籍人“缔结婚姻关系”问题。非婚子女本人没有罪过，不能让这些“黑户口孩子”遭受无辜歧视；尽快落实边民非婚生育子女户籍问题，依法保护他们同等享有13年制免费义务教育的权利。还建议在边疆地区市、县一级政府机构，建立被拐卖国际妇女儿童遣返康复中心，实行国际人道主义，减少国外针对中国人权问题的负面舆论。

第三，夯实边疆基础设施建设。西南边疆地区的公路、铁路、港口和航空基础设施建设，不但要考虑到当地老百姓生产生活的需要，还要考虑到国防平战结合的需要，能够满足战时部队兵员调动和物资运输的需要。建议在“十三五规划”期间，把西南边疆地区的基础设施建设同国防建设有机结合起来，把这些重要的基础设施建设打造成“军地两用”“平战结合”的基地。边疆基础设施建设离不开经济基础作支撑，因而还必须把基础设施建设同推进“兴边富民计划”的落实结合起来，以边境贸易发展促进边疆地区经济社会快速发展。把基础设施建设同深化边境口岸、海关管理体制机制改革结合起来，实现边境口岸、海关由“管理型”向“服务型”转变，确立“管理就是服务”的理念，依法净化边境贸易发展的软环境，促进边关口岸建设成效与增加边民合法收入实现双赢。

第四，遏制毒品犯罪蔓延态势。毒品曾经给中华民族造成近乎亡国灭种的深重灾难，禁毒防毒事关国家安危、民族兴亡和人民的福祉。西南边疆地区既是境外毒品在我国泛滥成灾的重灾区，又是中国禁毒防毒的前沿阵地，必须把堵毒、缉毒、禁毒和反恐怖斗争结合起来，把“专项打击”治理活动与“整体防控”治理部署结合起来，时刻保持对毒品犯罪和恐怖威胁的“零容忍”态度，坚决遏制境外毒品在我国蔓延的势头。中国政府早在1996年就与缅甸建立“缉毒执法合作联络官制度”。在认真总结与缅甸“联络官制度”经验的基础上，又先后与越南、老挝等国家建立“缉毒执法合作联络官制度”，逐渐形成了今天双方政府之间稳定的缉毒禁毒合作方式。为了减少“金三角”地带毒品对中国边疆地区危害的程度，必须全面落实《禁毒合作备忘录》的相关规定，进一步完善与相关国家之间的禁毒合作机制和禁毒工作机制。西南边疆地区政府要着力提升人民群众对毒品犯罪的高度警惕性，以实际行动落实中办国办联合印发的《毒品问题严重地区责任考评办法》。

第五，打击邪教恐怖嚣张气焰。加强西南边疆秩序管控和区域治理，是确保西南边疆社会秩序长治久安的需要，必须高度警惕邪教组织故意把邪教与宗教信仰和政治问题搅混在一起的问题，严格区分民族地区宗教事务中的“合法”与“非法”，从治本上稳妥地处置社会治理面临的现实问题。中国宗教团体和宗教事务概不受境外宗教势力的指使和支配，坚持和奉行独立自主办教宗旨和治教原则。中国公民皆有信仰宗教的自由，但是共产党员不能信仰宗教，要从思想上同任何宗教信仰划清界限，甘当无神论者和唯物主义的捍卫者，注意团结那些信教和不信教的群众一道工作。边疆地区宗教活动和宗教管理必须法治化，凡是利用宗教进行破坏活动的，无论属于哪种宗教教派都必须依法严肃处理。各级宗教事务管理部门，要善于运用法治化方式和法治化手段进行管理，注重实行宗教领域行政权力清单化和制度化，规范和改进政府机关对宗教事务的行政执法行为，着力推进宗教事务法治化的治理能力建设。边境地区要警惕和打击国内外一切敌对势力采用任何形式、任何手段制造“宗教狂热”的行为，抵制一切破坏民族团结进步的言行，最大限度地孤立和打击极少数利用宗教进行民族分裂、违法犯罪的不法分子。西南边疆地区“反恐斗争”事关国家安全和边疆稳固，必须尽最大努力打击一切邪教组织和暴力恐怖活动，对恐怖组织和恐怖分子必须出重手、下重拳，始终坚持凡恐必打、露头就打的原则，坚决把暴力恐怖分子的嚣张气焰打下去。