社会政策路径下民族地区公众的社会认同研究

杨逐原

（中国人民大学 新闻学院，北京 100872）

改革开放后的很长一段时间，我国的战略目标是发展经济，这一时期的社会政策实际上是为经济政策服务的。其实，社会政策和经济政策是互补的，社会政策的改革成功与否，直接关系到经济政策的合理与否。我们知道，我国在推动经济发展的过程中出现了内部和外部经济的失衡，进而导致经济发展出现了结构性问题——内部需求不足导致经济发展过度依赖海外市场和国内投资。由此可知，社会政策在一个社会的发展中有着巨大的作用，能对民众的社会认同造成较大的影响。正因为如此，我国应该将民族地区的社会政策建设作为一项极为紧迫的任务来抓，使之能促进民族地区经济的快速发展，维护民族地区的社会稳定，提升民族地区公众对社会的认同度。

一、社会政策何以与社会认同产生联系

社会政策与社会认同有着千丝万缕的联系，两者的联系可以从以下六个方面来理解。

（一）社会政策是政府增加人民福祉进而提升社会认同的一项基本职能

众所周知，在驯服市场力量方面，社会政策是一个极为重要的手段。纵观各个较为成熟的市场经济体系，社会政策的力量都是不可忽视的。由于发达国家能够有效实施社会政策，因而其市场经济体系得以不断完善，而这有效地促进了社会公平正义，使人民的福祉得以不断提升。要有效转变国家职能，就必须对社会进行有效的治理。事实上，社会治理已成为国家或地区建设的一项重要内容。也就是说，社会治理已成为国家的一项极为重要的职能。俞可平指出：“国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系”[1]。拥有较强的国家能力是现代国家区别于传统国家的重要特征，按照米格代尔的界定，国家能力是指“一国中央政府影响社会组织，规范社会关系，集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力”[2]。所以国家能力不仅体现为国家的财政汲取能力，更体现为国家对社会的整合能力。一个国家要想科学、合理地制定并实施社会政策，灵活而有效地应对各种社会问题和化解各类社会矛盾，就必须提升自己的治理能力，如此才能维护社会稳定，构建和谐社会。

而转变政府职能、提升社会治理能力、树立新的监管理念是一个国家实施“政府购买公共服务监管”的重要前提。为了维护社会公平正义和提升社会大众的福利水平，国家除直接提供社会福利和服务外，还向社会组织购买公共服务。这就涉及到政府监管的问题。就现代监管理念来说，政府实施监管是尤为必要的。也就是说，政府必须依照宪法和法律的相关规定对提供公共服务的社会组织进行监管，力争在市场激励的基础上实现社会的创新性改革。在进行监管时，政府的管制规则要具有简明、清晰以及实用的特征，在制定和执行监管规制的过程之中要全面考虑社会各个阶层的利益诉求。同时，政府监管要能保障社会大众的基本权利。因此，在购买社会组织的公共服务时，政府应该把握三个原则，即适度监管原则、规范监管原则和有效监管原则。要做到适度监管，就要严格按照相关的契约来监管，知晓政府监管的主要目的是防止社会组织和市场的失灵；要做到规范监管，就要求政府必须按照宪法、法律的相关规定来进行监管，政府的管理行为不能超出宪法、法律的效力范围，并由专门的、独立而公正的第三方（多指公共服务监管机构）来实施监督；要做到有效监管，政府就要根据市场的变化不断调整、创新监管手段，并构建起科学的监管和执行体系，以便及时实现监管的目标。需要指出的是，这三种监管是一个有机整体，它们之间存在着相互影响、相互作用的关系，其中适度监管是方向，规范监管是保障，有效监管是目的。

无论是转变政府职能，还是实施社会监管，都与社会政策有着千丝万缕的联系。对于一个国家和地区来说，要想有效地提升民众的社会福利和服务水平，必须在自己直接负担的基础上开展有监督性的购买服务。就监管政策来说，我国可以借鉴发达国家或地区的相关经验，在保证专业和公正的基础上开展第三方评估，确保购买服务的效能得到最大程度的发挥，由此保证民众较好地享受社会服务，提升社会的认同度。由此可知，社会政策是政府增加人民福祉进而提升社会认同的一项基本职能，政府有效制定、实施和评估社会政策，会很好地满足民众的福利需求，从而实现民众的社会认同。

（二）社会政策是推动国家发展进而提升社会认同的重要路径

从历史和国际经验来看，要推动国家建设进程、提升国家的社会治理能力，也可以在社会政策上大做文章。倘若对发达的市场经济国家的经济发展历程进行梳理，就会发现他们都始终把社会政策摆在极为重要的位置，将之作为政府的中心任务和核心功能。的确，社会政策决定着“哪些风险需要通过国家干预而得到解决；哪些再分配需要以国家权威加以强化。从社会政策的开支水平看，社会福利已经成为发达市场经济国家的最大产业 ”[3]。

制定和实施社会政策的核心目的在于促进经济社会的发展，实现社会的公平正义。无论哪个国家，只要经济社会快速发展且做到了公平和正义，社会大众的认同度必然较高。在效率和公平方面，社会政策都大有可为：社会政策能够通过对各种政策领域的支出来提升生产效率，促进经济社会的发展，也能够通过对民众社会需求的满足来体现政治体系的合法性和有效性，由此促进社会的稳定发展。因而在今天，社会政策的作用已不容忽视，积极发展社会政策，必能保障和改善民生，提升社会大众的社会认同度。

（三）社会政策是实现社会良治进而提升社会认同的有效抓手

毫无疑问，社会认同是建立在社会发展的基础之上的，而要推动社会的发展，就必须对社会进行有效的治理。社会是相对独立的领域，其发展和演变有其自身的规律，因而我们需要在积极探索社会发展规律和民众诉求的基础上，有效应对社会发展中的结构性失调问题，而要有效应对这一问题，就必须让民众对我国的现代化发展有一个较为全面的认同，使我国在实现经济蓬勃发展的同时也能够有效避免由于社会政策的相对滞后而产生的社会分化问题，从而消除因各阶层的相对凝固化而引发社会断裂的危机。

由此可知，社会治理是在社会政策的基础上实施的，社会政策的模式能够直接决定社会治理的模式。简单来说，社会治理就是对与民众生活质量和社会福利相关的社会政策的制定及执行。因而在进行社会治理时，必须认真考虑社会大众的需求，由此制定和实施相关的社会政策，努力提升社会大众的福利，使他们能够接受良好的教育、能够有效就业、能够接受良好的医疗服务、能够住上称心如意的房子、能够获得各种各样的社会服务，由此提升他们的社会认同度和忠诚度。

（四）社会政策是保证市场经济有效运作进而提升社会认同度的有效措施

在马歇尔看来，社会政策是使用政治权力来取代、补充或修整经济体系的运作，达到经济体系本身无法达到的结果[4]。这凸显了社会政策在市场经济发展中的巨大作用，不过需要注意的是，我们应该将马歇尔的经济体从资本主义市场经济扩大到社会主义的市场经济，社会主义国家应该学习借鉴资本主义国家的经验，将社会政策作为“纠正”市场这只“看不见的手”在资源配置中出现的偏颇的利器，充分发挥社会政策在国家公共政策中的核心作用。

在社会主义市场经济的发展中，我国应该将社会政策看成是推动市场经济有效运作的重要条件之一，将社会政策看成是影响民众的社会福利和服务水平的国家行为，把社会政策视为实现社会公平正义、推动社会和谐发展的重要工具。要建成较为成熟的社会主义市场经济体，就必须将社会政策作为我国政府的一项基本职能。既然可以将社会政策视为市场经济成功运行的重要条件，那么在社会主义市场经济的作用下，政府就应该积极考虑民众的教育、医疗、就业、住房以及服务需求等问题，通过对各个领域的社会政策的调整和完善，有效约束利润最大化的追求行为，并对社会财富进行合理的分配，解决过于重视市场经济而忽视社会分化的问题，积极化解各种社会矛盾，实现社会稳定发展。也就是说，在社会主义市场经济的发展中考虑社会政策的建设，能够达到减少被剥夺者的数量、降低民众的相对剥夺感，从而减少乃至消除社会冲突。据此可以说，社会政策能够有效驯服市场力量，成为社会现代化进程中的不可缺少的要素。在国家尤为重视加强经济、社会建设的今天，社会政策代表着国家在社会福利和服务中的角色，因而国家在社会福利和服务中扮演何种角色一直是社会政策领域的重要议题。就国家应在社会政策领域扮演什么样的角色来说，主要存在积极和消极两种观点。积极的观点支持国家在社会政策中发挥重大作用，期望以国家的力量来强化社会政策的制定和实施力度；消极的观点不赞同国家在社会政策领域扮演主要角色，认为社会福利是个人的事情，政府不能予以包揽，顶多是对社会福利提供安全保障和对因各种原因无法生存者提供帮助，否则就会让国家背上沉重的包袱。持消极观点的人看到了公共财政对经济发展产生拖累的问题，一时之间获得了众多人的认可，尤其是在经济全球化的今天更具影响力。然而事实却是，社会政策较为完善的国家，往往经济的发展也更为快速，富裕国家的福利制定相对更为完善。因而，我们不能夸大社会政策的作用，但也不能忽视其在市场经济发展中应有的价值，无论支持与否，每个国家都在社会福利和服务的分配中扮演着一定的角色。没有完善的社会政策，社会公平正义无从谈起，劳动力很难全面而有效地参与到市场经济的建设之中，经济发展的结构性失调问题必然加重，社会矛盾重重，民众的社会认同度必然不高。

（五）社会政策是体现执政党的社会合法性进而提升社会认同的重要依据

习近平总书记曾说，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标，在发展经济的基础上不断提高人民生活水平，是党和国家一切工作的根本目的。高度重视民众的生活，标志着党和政府的执政理念和方向发生了巨大的变化，国家不再一味追求经济的发展，而将民众的福祉摆在尤为突出的位置，体现了政府开始把创造民众的幸福生活作为执政的目标，为社会政策的制定指明了新的方向。可以说，这是对传统的只看经济不看老百姓生活水平的发展理念的纠正，政府真正走上了以民为本、科学发展的道路。这无疑会增加党和政府执政的合法性，提升民众的认同度。

在党和国家领导人的部署下，全国各地纷纷以提升民众社会福祉为目标，翻开了经济社会建设的新篇章。如广东就提出了建设“幸福广东”的理念：建设幸福广东，就是要坚持以人为本，维护社会公平正义，保护生态环境，建设宜居城乡，改善社会治安，保障人民权益，畅通诉求表达渠道，满足人民群众文化需求，从而强化转型升级的目的依归和价值导向，使转型升级成果更好地转化成人民群众的福祉[5]。

按照经典的定义，社会政策可以理解为“影响公共福利的国家（政府）行为”。各级政府积极为社会大众创造幸福美好的生活，与社会政策的根本目标不谋而合。我国的社会政策致力于增进人民福祉，要求国家在社会福利方面扮演积极的角色，以塑造政府的良好形象，提升公众的社会认同度。政府形象何以与执政的合法性产生关系呢？这要从什么是合法性来说起，在哈贝马斯看来，合法性就是“有好的理由来支持一种被承认为正确的和公正的政治秩序主张、一种合法的秩序是值得认同的。合法性意味着一种政治秩序是值得认同的”[6]。由此可知，一个事物具有合法性，就会被人们当作正义的存在，并对之产生认可。所以政府必须塑造良好的形象，才能够得到社会大众的认可，并在此基础上彰显其合法性。而良好的政府形象是在政府有效制定和实施社会政策、不断增进人民福祉的基础上形成的，它反过来也会成为政府推行社会政策、降低政策运行成本、实现既定目标的重要工具。因此，社会政策体现了执政党的社会合法性，提升了民众的社会认同度。

（六）社会政策是促进社会管理体制改革进而提升社会认同的助推器

由于社会治理往往是建立在社会政策实施的基础之上，因而社会体制的改革往往以社会政策为导向。就目前的中国来说，在社会政策方面经历了城乡二元政策体系——国家在政策领域的角色弱化——国家重新强势回归社会政策的过程。在今天，社会政策为经济政策服务的理念被弱化，政府迎来了以经济体制改革带动社会体制改革的新时期。长期的经济改革释放了市场的力量，但如果只重视市场的力量而不重视政策的调控，社会公平会受到极大的破坏，社会分化就会越来越严重。我国改革是从经济领域开始的，但经济改革导致了社会分化、降低社会公平等问题，为了缩小贫富差距、缓解社会矛盾，就必须进行维护社会公平、正义，促进社会和谐的较为深刻的社会体制改革，而这需要对社会政策进行调整和完善，其任务极为艰巨。我们都清楚，自上世纪90年代开始，在很长的时间之内，由于只注重经济的发展，全力进行经济领域的改革而相对放松了社会领域的改革，使得中国的社会管理体制逐渐不适应经济体制发展之需要，进而出现了经济社会发展不协调等较为严重的问题，因而推动社会管理体制的改革势在必行。

姚华平指出：“社会管理体制改革是对政府包揽的高度一元化的社会管理模式的扬弃，也是社会管理中政府管理和民间自治理管相结合的调适过程，它是经济体制改革的必然要求，是政治体制改革的进一步延伸，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”[7]。当前，就我国下一阶段社会体制改革来说，仍然没有形成统一的观点。有人强调公益事业、有人看重社会机制、有人提倡政府改革和发展社会组织、有人希望构建社会发展的综合决策及执行机制、有人主张改革社会保障和社会服务方式。但无论怎么说，我国社会体制改革必须构建适应社会转型状况的各方利益协调机制，以及权益保障和诉求表达机制，遏制市场发展中出现的“泛商品化”趋势，化解社会冲突，构建公平正义平台。而这一切都要求进行社会管理体制的改革，使之与经济体制的发展相适应。

二、民族地区何以需要鼓励公众参与社会政策建设

（一）民族地区公众参与社会政策建设能提升民族地区各民族的自觉意识，促进民族团结与进步

民族的自觉意识有着两层的含义：首先是对本民族文化成果的自觉，对本民族文化有着自己的实质性领悟，对其熟知、认知、理解、接受、拥护并且热爱；其次就是对中华民族的自觉意识，即少数民族要对自己所属的国别，文化实体产生自觉，尊重中华民族的历史与文化核心价值，自觉继承其思想意识，爱国、爱党，承认“中华民族多元一体”的民族格局。这样的民族自觉意识是不同于其他国家的，它是中华人民共和国的民族自觉传统，也是现当代经济社会全球化变迁中中华民族的民族认同与各民族自觉的基本立足点。

从民族地区的民族自觉的历史变迁中可以看出，由最初激进的民族战争的强制认同，到新中国和平的民族自觉，是一个革命性的变革，中国的民族自觉特别是少数民族的民族自觉应该从过去的封闭向现代的主动开放转变，社会政策的参与正是新时期和平民族国家的自觉方式之一。当下，民族的团结，族群的自觉和国家的认同越来越成为我国民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为我国综合国力竞争的重要因素。应该看到，民族地区的民族自觉仍处于不断巩固和强化的阶段，当前的少数民族的民族文化自觉与国族建构仍有较长的路要走，因而通过参与社会政策建设这一手段促进民族自觉，求同存异，无疑具有积极的作用。

（二）民族地区公众参与社会政策建设能让民族地区民众共享经济发展的蛋糕

通俗地说，经济政策致力于做大蛋糕，而社会政策则致力于分好蛋糕。目前来说，我国尚处在发展中国家之列，做大蛋糕的事情不能停止，否则民众就很难分享到蛋糕。不过客观来说，随着经济持续向好发展，我国已成为世界第二大经济体，如何分好蛋糕也是民众极为关心的问题，做蛋糕任务艰巨，分好蛋糕的任务更为艰巨，甚至可以说，蛋糕分得好不好，在很大程度上对做大蛋糕起着极大的制约作用。正因为如此，国家必须积极吸引民族地区的公众参与到社会政策的建设之中。基于此，要认真思考以下几个方面的问题。

一是要在民族地区的广大群众中营造浓厚的社会政策意识。我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由于各种原因，我国民族地区发展相对滞后，仍属于欠发达地区，与沿海发达地区相比差距较为明显，但民族地区广大群众对美好生活的追求从来没有停止过。为了更好地满足民族地区广大群众的社会需求，国家需要唤起他们的政策意识，积极参与到社会政策的建设中来。惟其如此，国家在民族地区的社会治理方能顺利推进，因为在政策的参与中，民族地区的民族会不断感受到社会政策的价值，他们也因此会积极支持党和政府的社会政策，拥护党和政府的领导，党执政的合法性也就会得以提升。

二是充分发挥民族地区公众和社会组织的力量，科学制定及合理实施社会政策，有效发挥社会政策的潜能。从本质上来说，社会政策并不只是一种理论思索，它更是各级政府和全体民众的一种实践活动。政府要发挥民族地区公众和社会组织的力量，科学思考各种政策议题，依据公众的利益关切和诉求合理制定和实施教育、医疗、就业、住房、社会保障和服务等政策，有效变革民族地区的社会治理模式，从而避免民族地区社会治理中产生政府供给和民众需求脱节的情况，提高社会政策的针对性和民众反馈的及时性，满足民族地区公众对美好生活的需求。只有这样，政府才能塑造起良好的形象，民众才能分享好我国经济发展的蛋糕。

三是根据民族地区的实际情况选择合理的社会政策模式。纵观世界上各发达经济体，我们可以看到，国家实施社会政策的最终目标是要提升民众的福祉，建设行之有效的福利型国家。因而在民族地区实施符合具体情况的社会政策模式，就是要让民族地区与其他地区一样，尽快走上福利型社会的道路。福利型社会的建设首先需要合理的架构，其次需要不断地提升福利的水平。建设福利型社会，体现了社会对谋求公民福利的责任感，使社会的福利功能不断凸显，因而福利社会不等于高福利，而是一种福利模式的建设方向和目标。当然，长期加强符合地区实情的福利社会的建设，必然能够提升民众的福利水平。在民族地区形成有效的福利模式，就要在教育、医疗、住房、就业、社会保障等社会公共服务方面做文章，使之不断缩小与发达地区的差距，实现基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化是充分考虑广大民众的基本需求的，它跳出了过去以人的身份来确定福利的供给的窠臼。当然，非基本的公共服务，就不能要求国家予以提供，而应该由市场力量来决定。需要指出的是，基本公共服务中的“基本”并不是一成不变的，其范围随着国家经济社会的发展和政治的民主化进程而不断变化。

（三）民族地区公众参与社会政策能促进民族地区和谐社会的建设

由于经济社会发展相对落后，社会治理体制亟待完善，因而民族地区和谐社会建设的任务更加艰巨。为了消除各种影响和谐的因素，必须制定和实施有利于提升民族地区公众社会福利水平的社会政策。随着对社会政策认识的进一步深化，我国政府已将社会政策作为公共政策中的一个功能相对独立、影响极为巨大的因素来看待。在社会政策的建设中着力扩大社会保障的覆盖范围，对贫困群众实施有效的社会保护，提升市场的社会给付能力，使社会政策的社会动力不断增强。不过就目前来说，我国政府对社会政策的改革范围仍然聚焦于最基本的需求，其供给明显低于社会大众的期望。因而社会政策的改革力度需要进一步加强，要在“国家—社会关系”维度上下功夫，破除一些精英借用国家名义获取利益和特权而不承担相关风险的诅咒，将某些精英的特权变成普遍的权利，使社会保险覆盖不同区域、不同职业和不同身份的公众，使国家福利走进千家万户，避免出现一些精英凭借各种特权随意进出市场而对经济社会造成重大破坏，进而降低改革动力、延误了改革时机的情况。

此外，对社会政策进行改革，需要明确各级政府的责任，从而在民主和透明的框架下对改革的财政投入进行预算。长期以来，我国在福利投入方面都是采取增加福利计划中的中央份额、增加中央至地方的财政转移等方式来实现。但在这一过程中，福利支出的预算编制过程尚不够透明，民众很难有效参与其中，因而很难对之进行有效的监督，影响了公众对政府福利政策的信任，所以增加福利投入的预算的透明度势在必行。众所周知，经济的快速发展和社会的稳定和谐成就了中国经济的奇迹，故而在推动经济社会发展的过程中，经济政策和社会政策皆不能偏废。目前民众对社会发展持有不少的疑问，就是因为政府在如何更好地实施社会政策方面缺乏令人信服的规划，没有真正发挥社会政策在促进经济的发展、完善社会治理体制等方面的作用，从而降低了公众对政府和社会的信任度，进而出现了诸多的不利于和谐社会建设的因素。倘若没有更为科学的社会政策来解决长期注重经济发展而造成的经济结构性失调、社会严重分化等问题，看病贵、上学难、住房难等问题就会处于恶性循环之中，和谐社会的建设就会成为一句空话。合理制定和实施社会政策，使包括民族地区在内的所有区域的社会公平正义得以实现，进而顺利地建成社会主义和谐社会，是当前政府面临的尤为重大的问题。

综上所述，在长期片面追求经济发展而相对忽视社会建设的影响下，我国社会出现了种种危机，国家借助各种媒体尤其是网络媒体，充分听取公众和社会组织在社会政策建设方面的意见，加强社会政策的建设，使社会政策成为去商品化的力量，阻止市场经济带来的泛商品化洪流，在推进经济社会现代化的过程中充分发挥市场和政策的双重作用，转变政府职能，增加社会政策的支出，尽早建成和谐社会。

三、社会政策路径下民族地区公众社会认同的效应

认同其实有一个过程：传者的认知——传播——受众的认知——传受双方的交流——受众的适应——受众的认同。所以在社会政策的制定和执行之中，政策内容的传播和分享显得尤为重要，因为在传播和分享中，社会公众可以传承和建构认同，可以把不同认同之间的灰色地带变为认同。而互联网在这方面有巨大的优势，因而在网络媒体飞速发展的今天，政府在制定和实施社会政策时，如果能够充分吸引社会大众的参与，让他们对社会政策的议题进行选择，对社会政策的制定和实施进行探讨，对社会政策的执行情况进行评估，必然会使社会政策符合大众的需求，从而得到社会大众的认同。换句话说，在互联网时代，政府不能置新媒体对社会政策、对政治事件的影响于不顾，因为网络媒体对任何政策和事件都具有蝴蝶效应，可以对政府施政产生巨大的影响。因而政府充分利用网络媒体的优势，吸引公众参与到社会政策建设之中，能够极大地发挥社会政策的效应。

（一）民族地区公众社会认同的概况

1.民族地区的特征

卡斯特认为：“民族是通过共同的历史和政治规划，在人们的头脑当中和集体记忆当中建构起来的文化共同体”[8]。由于我国民族地区往往属于边疆和欠发达地区，土地等自然资源较为贫瘠，物质资本和社会资本都比较少，加之历史方面的原因，我国民族地区的经济社会发展相对较为落后，社会福利水平相对较低，社会政策尚不完善。然而，民族地区的文化和宗教信仰却呈现出多元化的趋势。

2.民族地区公众社会认同的概况

当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而民族地区正属于“不充分”发展的地区，沿海发达地区和民族地区呈现出明显的不平衡性。促进民族地区的发展，不仅需要提升公共服务水平和经济发展速度，还要形成主流的价值观念，提升民族地区的民众对主流意识形态的认同。然而在当下，我国民族地区的社会认同却呈现出不尽如意的情况，主要体现在以下三个方面。

（1）民族地区社会认同的根基不断被腐蚀。在经济信息全球化的影响下，民族地区的信息区隔逐渐被瓦解，民族地区的经济发展和社会公平遭到现代化、数字化的冲击，各种制度、技术、文化和社会风险不断扩展并相互掺杂，价值取向有向多元化发展的趋势，加之改革开放后经济社会发展的区域化差异越来越大，社会利益分化严重。面对这种情况，在自身文化和宗教信仰的影响下，民族地区公众对自身区域的认同和本民族的认同被进一步强化，对整个社会的认同则逐渐淡化。随着互联网的迅速发展和不断普及，民族地区公众接收和交流的信息越来越多元化，其社会认同的语境和情感也发生了变化，这又对民族地区整体的社会认同产生了巨大的消解作用。按照想像的共同体的观念，民族地区的社会认同必须有一个民族国家的共同想像，但这种共同的想像是基于道德、宗教、风俗和对社会发展的感知等现实因素的，这些因素的变迁和掺杂无疑会对民族地区的总体社会认同形成冲击。因此，当前民族地区社会认同的根基正不断被腐蚀，国家急需通过社会政策这一促进社会公平的工具来提升民族地区的社会认同。

（2）民族地区社会认同的主体越来越多样化，其思想观念和利益诉求也越来越复杂，这无疑会对社会认同造成巨大的冲击。人是万物之灵，社会的发展离不开人的作用，民族地区社会认同的建构是以一个个的人为基点的，社会认同的中心在于人，随着外来人口的增加和对外交流的增多，民族地区社会认同的主体越来越多样化，民族地区主体——人的思想观念和利益诉求日益复杂，而思想观念和利益诉求正是社会认同的重要基石，不同的思想和利益追求促成了不同的认同观念和情感倾向，使民族地区的整体社会认同有被削弱的风险。这种情况也急需制定和完善社会政策，以统一民族地区公众的思想观念，满足他们的利益需求，提升民族地区公众的社会认同。

（3）社会主义核心价值观不断普及，民族地区公众的社会认同有了提升的契机。我国政府极为重视主流价值观的建设，积极以社会主义核心价值观统领民众的思想意识。在国家的积极部署和大众传媒尤其是网络媒体的有效宣传下，社会主义核心价值观逐渐深入人心，加之国家尤其重视民族地区的经济社会建设和致力于改善民族地区的民生状况，使民族地区社会认同具有较为宽阔的平台。

（二）民族地区公众社会认同的效应

民族地区出现的各种群体性事件，都与民族地区社会公众的动机紧密相关，社会认同理论能够清楚地勾勒出民族地区公众的群体动机和利益需求。由于我国正处于社会转型时期，社会分化、利益多元、社会流动和文化变迁等问题极为突出，正在逐渐消解公众已有的认同模式，出现了影响社会认同的诸多因素，使社会偏见和排斥屡见不鲜，社会冲突频发。在这种情况下，如何促进社会认同，使之发挥巨大的社会效应成为摆在中国政府面前的艰巨任务。民族地区公众的社会认同具有哪些效应呢？具体来说主要有六个方面。

1.民族地区公众的社会认同能促进认同型社会的建设

随着经济、技术和环境全球化趋势的加剧，人们的生活压力大大增加，而处于经济社会发展相对落后的民族地区的公众，其生活压力更为巨大，他们在现实中常常有挫败感，对社会和人生产生怀疑，甚至出现信仰危机。在这种情况下，民族地区的公众应该回到求真、求善和求美的人生逻辑中去，实现社会认同，获得生命的意义。也就是说，认同能将民族地区公众的意愿和行动统一起来，促进人的全面发展。实现了全面发展，就会积极参与认同型社会的构建，早日建成认同型社会。

2.社会认同能使民族地区的公众共同把握社会发展的方向，为社会发展注入活力

实现认同后，民族地区的公众能够主动地、全身心地参与到社会建设之中，积极奉献，为社会发展注入活力。我们都清楚地知道，认同具有动态性和共享性，“具有共同认同的人，往往会一致行动起来保护和提高他们共同的认同”[9]。社会认同能够产生巨大的驱动力，为人类社会的发展指明方向，使人们获得无形的财富，进而为社会的发展而努力奋斗。

社会认同虽然有着巨大的潜能，但人们对社会的认同是不断变化的，因而我们需要制造社会认同，以维护政府执政的合法性。要制造认同，就要知道认同的形式。一般来说，社会认同主要有合法性、规划性和抗拒性三个类型，其中合法性认同是为社会支配性制度服务的，其以拓展和合理化统治者的社会支配为努力方向；规划性认同是就现有的社会条件如社会成员的思想状况、文化信仰、利益诉求和整个社会的意识等作为基础，构建一种全新的、有利于整个社会发展的认同形式；抗拒性认同是人们对与自己的身份地位、利益诉求不一致的认同持排斥性态度，具有共同排斥性态度的人群构筑起了抵抗不同认同入侵的战壕，并逐渐沉淀下来。为了形成合法性和规范性认同，社会需要制定各种政策，并使之随着社会的发展而进行合理的调整，并形成了一个稳定的信仰（体现真、善、美），从而为社会的发展注入动力。

3.民族地区的社会认同能促进民族地区社会的公平和可持续发展

认同包括个人、组织和社会三个层面，如果在三个层面均产生了认同，认同的效能就能得以充分释放。三个层面的认同虽然在范围上存在明显的差距，但他们都不可偏废，其中个人认同是微观的、基础性的，它以增进个人的幸福指数为目标；组织认同属于中观层面，其目标是提升组织的运行效率；社会认同则是宏观的、最终化的认同，其目标在于促进社会的公平和可持续发展。社会认同需要有个人认同和组织认同的铺垫，它们为社会认同提供合格的成员和领导者；个人认同和组织认同则以社会认同为根本指向，个人和组织的力量需要得到社会的认可。据此可知，社会认同是促进社会公平和可持续发展的重要手段，但必须与个人认同和组织认同密切结合起来。

4.民族地区的社会认同符合公众发展的内涵

“有人计算过，如果将地球现在的位置向太阳靠近5%，或者远离1%，我们的星球就不会产生生命，自然就不会有人类社会存在。当我们建立起万物一体的思想，当我们感觉到周围的世界和我们同源同宗，我们就会更加珍爱我们生存的环境，愿意维护这唯一的家园”[10]。这给我们一个重大的启示，即社会是我们共同的家园，包括民族地区的公众在内，任何人都要与社会保持密切的联系，要与社会形成一个整体，个体都要为社会的发展做出应有的贡献，而社会也要把个体的需求纳入其供给系统之中。按照人类全面发展的要求，民族地区公众的意愿都应该指引其站在全社会、全人类的角度去思考问题，而不是站在个人的角度去行动，因而社会认同作为认同的最高境界，其符合民族地区公众全面发展的内涵。其实这也不难理解，就个人、组织和社会的关系来说，个人构成组织和社会，组织在社会中进行活动，组织利用其规章制度来对个人的行为进行规范和指导，社会则用政治来规范个人和组织的行为以形成社会秩序。因而个人和组织的行动必须以促进社会的发展为方向，个人和组织的价值是不尽相同的，但其必须以社会主流价值为皈依，社会认同为个人和组织提供自由、公平的发展环境，使个人和社会产生了归属感和价值感，同时社会认同也因此具有了自身的意义。所以社会认同符合民族地区公众发展的内涵。

5.民族地区的社会认同是民族地区公众信仰之源泉

民族地区要实现现代化，就必须提升民族地区公众对社会的忠诚度，增强民族地区政府的凝聚力，实现国家的繁荣发展，更好地屹立于世界民族之林。要实现这样的目标，必须使民族地区的公众产生整体性的社会认同，使他们在社会上能够找到安全感和幸福感，说得深刻一点，就是要使民族地区的公众树立起一种国家层面的信仰（在中国表现为社会主义核心价值观的信仰）。信仰是民族地区公众创造文化和追求价值的基石，信仰的不同往往会引发文化和利益的冲突。黄慧珍指出：“信仰作为一种价值意识，实际上是现实的人对自己所处价值关系的意识和感觉，因此归根结底是人关于自己和世界的关系、自己在世界中的地位以及自身存在的意义和价值的自我意识”[11]。没有信仰的民族是可怕的，有了坚定的信仰，才能对国家、社会的发展持支持态度，并努力贡献自己的力量。而信仰必须以认同为条件，没有认同就不可能有所谓的信仰。

在今天的中国，由于网络等大众传播媒体的宣传、某些政府官员的渎职和部分知识分子的鼓动，民众心目中的“国家意识”已逐渐淡化，对整个社会的共同信仰也出现了危机。在这种情况下，我国必须构建社会认同，在民众尤其是民族地区的民众中形成共同的信仰，促进民族地区的发展。

6.民族地区公众的社会认同能促进民族地区社会价值的整合

众所周知，一个社会要得以生存和发展下去，社会成员必须对之有认同感，甚至在认同的基础上产生依恋感。认同是民族地区的公众在突破地域、身份、民族等身份限制后，在核心价值观念的基础上形成的共同信仰。也就是说，在实现认同的过程中，民族地区的公众需要整合各种价值，以形成主流的社会价值观念，用之引领自己的思想和行为。可以说，没有认同就不可能实现社会价值的整合。

四、结论

社会政策路径成为民族地区社会治理的新战略，对提升民族地区公众的社会认同具有极大的意义。就民族地区来说，要提升公众的社会认同，就要推动社会治理的现代化，就要想方设法地实现好、维护好社会大众的各项权利、吸引各种主体积极参与到社会治理之中、及时完善社会公共服务体系，以不断改善民生、减少社会冲突、增进社会公平，进而建成社会主义和谐社会。而这些都得益于社会政策的制定、调整和完善，这也说明通过建立和健全社会政策来提升民族地区公众的社会认同是切实可行的。