完善四个平台运行机制推进基层治理能力现代化

罗智颖

摘 要：本文阐述了基层治理“四个平台”建设，运行中存在的突出问题，提出了相应的完善举措。

关键词：四个平台;问题;举措

基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化程度直接影响国家治理现代化水平。乡镇（街道）是最基层的行政单元，是服务群众的桥梁，其统筹协调和综合治理的能力关系到基层社会问题能否得到及时有效解决，从而关系到社会的安定与发展。

随着城市化进程的加快，产业转型升级，为国家的现代化建设注入了源源不断的活力，同时也产生了一系列社会问题，这些社会问题需要乡镇（街道）去解决。但现状是，乡镇（街道）在解决问题的过程中，很少有执法权，存在“有责无权、权责不对称”的问题，这导致乡镇（街道）解决问题、提供社会公共服务的能力不强，不能为人民群众提供精准有效服务。

在这样的背景下，浙江率先进行基层治理体系“四个平台”建设，按大口子综合管理原则，对乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，完善相关机制，整合工作力量，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台。

一、上虞区“四个平台”建设概况

（一）“四个平台”组织框架

四个工作平台涉及到公安、司法、检察、法院、市场监督管理、综合执法、环保、国土等派出机构。这些派出机构及人员全下沉到驻地乡镇（街道），在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）统筹管理下，彼此协调配合开展基层治理服务工作。综治工作平台主要承担社会治安、矛盾化解、社区矫正、安置帮教、禁毒戒毒、反邪教和流动人口服务管理等职责。市场监管平台开展面向企业和市场经营主体的行政监管和执法，维护市场秩序，改善营商环境，保障经济主体正常开展活动。综合执法平台组织开展联合执法，如危房排查、违规建设、市政绿化等。便民服务平台整合了各项便民服务工作，如文教体育、农村卫生、民生服务等。

每个工作平台都成立一个协调工作组，由相应的乡镇（街道）分管领导担任，协调安排工作;需多个平台协作配合的事项，一般由乡镇（街道）主要领导协调安排。事权不在本级或本级难以处置的事件，及时上报并由县级平台分派给相关部门处置。

（二）“四个平台”运行机制

利用先进的互联网络技术，建立综合信息指挥中心，成立区、镇（乡）、村三级指挥中心进行全科网格管理。网格是“四個平台”的基础支撑，在原有党建、综治的基础上，将行政执法、环境保护、安全管理、食品药品监管等民生服务事项纳入网格，建成全科网格。每一网格配备一名网格指导员、一名网格长、一名专职网格员和若干名兼职网格员的“1+1+1+X”模式，做好网格员配备工作，实现“多元合一，一员多用”。网格员每天将巡视情况上报平台公共应用系统，涉及到需要解决的问题，由系统后台自动进行分配管理，交办相应负责部门和责任人进行处理。

以乡镇（街道）综合信息指挥体系为依托，形成信息收集（县级平台交办及网格上报信息）——分流交办——执行处置——日常督办——信息反馈——督查考核，实现 “受理、执行、督办、考核”闭环管理，加强各平台运行及交办事项办理情况的监督、检查，提升行政效能。实现基层治理信息“一个口子进、一个口子出”，以信息化提升基层治理水平。

二、“四个平台”运行中存在的突出问题

四个工作平台形成一个有机整体，基层治理信息“一个口子进、一个口子出”，网格员平均处理事务时间比之前缩短起码一半以上，基层管理和服务得到进一步优化。大大提升了基层治理能力和公共管理服务效率。但，在运行中存在着一些日益突出的问题，这些问题不解决，会影响四个平台的运行效率，从而影响实现基层治理能力之现代化。

（一）同一职能部门的派出机构待遇存在地域差异

以市场监督管理部门为例，在“四个平台”未出台之前，各个派出机构年终考核奖基数均以局机关为标准。“四个平台”执行以后，年终考核奖按派出部门标准和驻地乡镇（街道）标准各50%比例执行。不同的乡镇之间年终考核奖基数差异大，如2018年下管镇年终考核奖基数为4.9万元，而杭州湾新区年终考核奖基数为9.3万元，这导致同一职能部门的派出机构待遇存在较大的地域差异，一定程度上影响人员的思想稳定和工作积极性。

（二）派出机构工作开展中存在着较大的约束

派出机构每年要接受驻地村民代表、企业代表和村干部对其行风评议，而行风评议又与年终奖挂钩。这一定程度上使得派出机构工作人员在工作开展中会有较大的思想包袱和约束，不敢放手、大胆去处理监管领域中不合理、违规的事项。

（三）乡镇（街道）统筹协调能力有待增强

“四个平台”的运行是一项基层治理工作机制的创新，对乡镇（街道）的统筹协调能力是一个较大的挑战。需要乡镇（街道）各分管领导用心思考，怎么统筹协调平台内部各个职能部门的派出机构，让它们协同工作，而不是互相推诿。

（四）网格员的互联网信息处理能力亟待提高

“四个平台”的运行中很重要的一环便是广大基层网格员对信息的收集、处理与上报。目前大部分网格员年龄偏大、文化程度偏低，因此使用智能手机相关APP软件上报处理事件的能力较弱，甚至有抵触情绪，发现处理问题还是因循原有的思维，这与基层治理能力现代化建设是相违背的。

三、完善四个平台运行机制的重要举措

为了确保“四个平台”的顺利运行，推进基层治理能力现代化，必须探索有效改进措施。

（一）加强同一职能部门不同地域的派出机构间人员调整与流动

为了克服同一职能部门的派出机构因地域而产生的待遇差异所带来的消极影响—待遇差的派出机构工作人员积极性不高、不安心工作;以及工作人员长期在同一个地方工作而有可能产生的裙带关系、腐败等问题，应该建立和完善同一职能部门不同地域的派出机构间人员调整与流动制度。

（二）完善统筹协调机制，有效整合基层力量

在对乡村治理力量全面摸排分析的基础上，有效整合相关基层力量。如除法庭、检察室外，将派驻乡镇（街道）机构全部纳入“四个平台”，人员由乡镇（街道）统一管理。同时，将乡镇（街道）内设机构作为平台依托机构，如综治工作平台协调组设在政法综治办，市场监管平台协调组设在食安办，综合执法平台协调组设在综合执法办，便民服务平台协调组设在便民中心。通过综合信息指挥室的统一指挥，突出乡镇（街道）的协调指挥功能，实现乡镇（街道）内设机构力量与部门派驻力量的整合利用。

建立和完善“四个平台”联席会议、协调组工作例会制度。发挥乡镇（街道）的统筹领导作用，围绕中心工作和重点工作，统筹相关执法力量，加强执法联动，根据执法监管需要开展相应的联合执法行动，提升管理执法效能，确保各项工作落到实处，杜绝部门之间相互扯皮推诿的现象。

（三）提升网格员互联网信息处理能力

目前大部分从事基层治理信息收集、上报的网格员年龄结构偏大、文化程度偏低，利用智能手机安装的有关APP客户端上传信息的能力较弱，甚至有抵触、畏难情绪。因此，要加强网格员的业务培训，并且要吸收文化程度较高、接受新事物能力较强的年轻人来从事这项工作。

（四）完善考核管理制度

为了确保乡镇（街道）对各驻地派出机构执法力量的统筹协调，必须加强对派出机构的属地管理与考核。上虞区的具体做法是实施派驻机构AB类管理。根据派驻机构与乡镇（街道）工作联系的紧密程度，將派驻机构分为AB类：A类为完全纳入乡镇（街道）考核的机构人员，如司法所、驻乡镇的综合行政执法中队、文化站、便民服务分中心等，除人事管理、基本工资在部门，日常考核管理和年终奖发放均参照驻地乡镇（街道）标准执行。B类为部门与乡镇（街道）双重考核管理的机构人员，如国土所、规划所、市场监管所、环保所、质监所、地税所、公安派出所、交警中队、驻街道的综合行政执法中队等，业务考核管理由部门负责，占40%;平台分派指令的办理考核和行风效能考核均由驻地乡镇（街道）负责，分别占50%和占10%。年终考核奖按派出部门标准和驻地乡镇（街道）标准各50%比例执行。对于网格人员的考核，区财政设立全科网格工作考核专项基金，对乡镇（街道）全科网格工作实行“以奖代补”。考核合格的，每季度按照辖区村居（社区）数和实有人口基数发放基础补助;考核优秀的，基础补助上浮50%;考核不合格的，发放基础补助的50%。各乡镇（街道）根据区补助资金发放情况，按照不少于1：1的标准予以配比。

[参考文献]

[1]浙编办.关于印发《乡镇（街道）“四个平台”建设工作导则》的通知.http：//bianban.xiaoshan.gov.cn/art/2017/6/22/art_1306228_7823059.html

[2]王旭东.基层治理的“绍兴智慧”绍兴推进“四个平台”建设纪事.http：//cs.zjol.com.cn/system/2017/09/02/021587546.shtml

[3] 上虞区编办.上虞区念好“四字诀”做实“四个平台”，促进基层治理转型升级.http：//jgbz.sx.gov.cn/art/2017/5/25/art_1478857_17318930.html

[4]邱昊.基层治理体系“四个平台”建设中存在的问题和对策探讨[J].山东科技大学学报（社会科学版），2018（10）：50-57.

基金项目：绍兴市哲学社会科学研究“十三五”规划2018年度重点课题，完善四个平台运行机制推进基层治理能力现代化之研究（135333）

（作者单位：绍兴文理学院上虞分院，浙江 上虞 312300）