多元治理视角的社会组织参与社会保障的思考

马宏霞

摘要：改革开放40年，我国公民对社会保障的需求日趋呈现多样性和差异性，仅以政府为主体提供社会保障已远远满足不了公众的需求。从多元治理视角，采用逻辑分析法和实证分析法，对我国社会组织参与社会保障的现状和取得的成绩、存在的问题进行梳理，并从明确社会组织主体地位、资源联动和加强自身建设三個方面给出具体参与途径。

关键词：多元治理 社会组织 社会保障 参与途径

中图分类号：D632  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）24-0212-02

20世纪90年代以前，大多数国家的社会保障产品主要采取政府及事业部门来生产，掌握公共权力的部门介入社会保障领域，可以有效减少“逆向选择”和“道德风险”。但是，公共部门生产的垄断性，使其生产的产品缺乏竞争，效率较低。加之20世纪70年代以来各国的经济、社会人口结构等的变化，迫使社会保障产品的供给形式必须改变。进入21世纪，多元治理理论深受世界各国改革者的青睐，也带来了社会保障供给方式改革的浪潮。因此，有必要从多元治理视角深入探讨社会组织参与社会保障的有效途径。

一、概念界定

社会保障是以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民再分配，对暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因而生活发生困难的国民给予物质帮助，保障其生活的制度安排。在我国可归总为三种保障形式，即社会保险、社会福利、社会救助。社会保险的强制性使法定范围内的人员没有办法排斥这种制度;社会福利中的大多数项目，有时无条件地提供给政策规定的全体社会成员而不可分割，因此在较大范围内有非排他性;社会救助保障的对象是城乡中的贫困者，不论其身份地位、有无职业，均可一视同仁地予以救助，无需考虑权利与义务的对待，这一普遍性的特点也使社会救助具有非排他性。当涉及具体保障项目，每一个保障项目的受益者必然会构成社会保障总支出的增多，这种制度本身的非排他性和消费的竞争性，使社会保障具有准公共产品的性质。

社会组织是有中国特色的一个概念。2004年以前，官方文件广泛使用“民间组织”的称呼。2004年3月，十届人大二次会议上的政府工作报告，在强调推进政府职能转变时提出，“要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介组织。”党的十六届六中全会报告和十七大报告都明确地提出，要“健全社会组织”“加强社会组织建设”。至此，“社会组织”的概念逐渐取代了“民间组织”。关于什么是社会组织，清华大学NGO研究所王名教授认为，社会组织又称非政府组织、民间组织，泛指那些在我国当前的社会转型过程中，不同社会阶层的公民，自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。目前，官方将社会组织定义为依法登记、以社会成员自愿参加、自主管理为主的非营利性、非政治性、非宗教性的社会群体。主要包括三类组织，即社会团体、基金会和民办非企业组织。可见，我国使用的“社会组织”与国际上使用的“非政府组织”“非营利组织”“公民社会组织”属同一类组织。

鉴于之前的理论不能很好地解决政府失灵和市场失灵问题，治理理论逐渐兴起。全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》报告中提出：治理是各种公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。可见，治理的本质是提供一种多方自由参与公共事务的治理方式，体现了一种合作、共治、共赢的理论。在社会保障制度改革与发展的过程中，社会多元治理主体的作用应该得到充分发挥，以努力实现国家、市场与社会组织直接的良好合作。

二、我国社会组织参与社会保障现状

1.丰富了社会保障产品供给种类

在社会保障领域，政府只能提供最基本的保障与最普遍的项目，而没有利益的产品，市场又不愿意提供。在这种情况下，社会组织可以拾漏补缺。社会组织不必行动划一，可以为需求较高的人群提供额外的服务，为需求特殊的人群提供特别的服务，从而满足政府和市场都满足不了的社会偏好。例如，某年3月份，湖南省职业病防治院与中华社会救助基金会合作，在湖南境内免费救助26名患尘肺病农民工。深圳市融雪盛平社工服务中心，是由四位社会工作师和五星级优秀义工创建，于2009年2月25日经深圳市民政局批准成立的一家非营利、公益性社会组织，这一社会组织在扶老弱、助病残、携青幼、建社区中发挥重要作用。长沙市天心区怡智家园智障人士服务中心是在长沙市天心区残联的推动下，于2012年8月1日成立，是一家为残疾青年人提供手工技能训练、康复和特教服务的社会组织，先后安置托养服务对象几十人。

2.增加了社会保障产品的数量

据中国社会组织网最新数据显示，截至2018年末，我国共有社会组织786495家，社会团体349224家，民办非企业单位430366家，基金会6905家。这些社会组织在信息咨询和法律援助服务，先进理念、文化的传播服务，志愿资源的组织、培训管理服务，救护知识和技能的培训服务，灾害救援服务等方面提供社会保障服务。吉林省华益爱心志愿者协会于2013年松原地震时，通过与深圳壹基金公益基金会的沟通和几天的筹集，筹集到大量物资运到了查干花镇和乾安县指挥所并发放到村民手中。截至2016年，中国青少年发展基金会已通过希望工程筹资129.5亿元，用于资助学生、援建希望小学等公益活动。

3.提高了社会保障产品的供给效率

社会组织根植于基层社会，它能对公众需求作出快速回应，有利于满足多样化的社会需求。另外，相对于公权部门，其制度更为宽松，有利于提高社会保障产品的供给质量，降低提供成本。例如，云南省光彩事业促进会于2004年在云南省民政厅正式注册登记成立，是由民营企业、民营企业代表人士和港、澳、台、侨工商界人士联合发起的全省性非营利民间社会团体。云南省光彩事业促进会每年对组织成员和部分民营企业进行数据采样，通过数据分析了解全省各地民营企业开展公益事业和投资开发的方向、金额，向相关部门反映非公有制经济参与社会扶贫的情况和诉求。中国残疾人联合会在制定《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》《中华人民共和国残疾人保障法》等政策法规的过程中发挥了非常积极的作用，该组织根据服务残疾人事业的经验，广泛征求各残疾人协会的意见，将社会基层残疾人的诉求反映到相关部门，为我国残疾人事业的发展作出了巨大的贡献。

三、多元治理视角的社会组织参与社会保障的有效途径

近年来，我国社会组织在社会保障领域取得了一些成绩，但也存在许多问题，自身功能的发挥也遭遇不少瓶颈。如社会组织自身管理不规范，参与社会保障范围有限，主要集中在救灾、扶贫、养老、医疗、救孤助残五个领域，政府、市场与社会组织合作时间不长，合作方式有限，使其在社会保障供给方面参与广度不够、深度不足、产生的社会效益不高等问题。因此，必须多策并举，打破瓶颈，充分发挥社会组织参与社会保障的功能。

1.社会组织需要政府的平等性认可

政府一直对社会组织生存和发展持谨慎态度，导致社会组织的独立性和主体性地位不明确，使其更多地迎合政府，自身缺少发展的动力和目标方向。平等反映的是一种被认同的价值，表明了某一主体具有被承认、认可和接受的基础。正如前文所述，治理强调的是合作，而合作的前提是主体平等。在社会保障供给领域，政府与社会组织的关系只有由管理与被管理转变为合作互动双赢，才能从根本上促进社会组织参与社会保障功能的发挥。

2.资源联动，开辟多元化的合作途径

所谓资源联动，指的是政府、市场与社会组织在人、财、物、信息等资源方面搭建起协作机制，构建多种合作模式，产生资源合理配置效益。

在社会保障的供给过程中，政府无疑仍然承担重要责任，它是制度的设计者、倡导者和践行者，也是基本社会保障的提供者。但需要明确，提供不等于供给，我们可以将供给分为生产和提供，对于某些保障项目可以通过竞争方式生产，将其交给市場或社会组织，然后政府通过购买服务的形式再提供给被保障人群。这样，政府履行了提供社会保障产品的责任，企业实现了社会责任，社会组织丰富了生产社会保障产品的资历，为社会组织更好地开展社会保障产品供给提供了便利。

另外，现代企业越来越强调企业的社会责任，注重影响力投资，更倾向于用商业方法来解决社会问题，以达到履行企业社会责任的目的，最终提高企业的知名度和美誉度。在这方面，企业与社会组织利益诉求是一致的。因此，社会组织可挖掘出有效的社会保障需求信息，企业为社会组织提供丰厚的财力支持、技术支持，社企合作，共同满足公众多样的社会保障需求，二者的互动机制便应时而生。

3.社会组织需加强自身建设，提高参与能力，塑造良好的社会公信力

据民政部网站最新数据显示，2017年全年共查处社会组织违法违规案件4293起，行政处罚4270起。其中，社会团体违法违规案件2375起，行政处罚2352起;基金会违法违规案件49起，行政处罚49起;民办非企业单位违法违规案件1869起，行政处罚1869起。这些案件说明，社会组织在社会保障供给方面发挥功能，除接受政府的支持、引导、规范外，还应不断加强自身建设，强化管理，提升服务能力与水平，这样才能承接政府转移出的社会保障职能，才能挖掘出有效的社会保障需求信息，搭建起与企业合作的桥梁，获得更多的政府资源、社会资源和企业资源。

参考文献：

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[4]中国社会组织网[DB/OL].http：//data.chinanpo.gov.cn/.

[5]2017年社会服务发展统计公报[DB/OL].（2018-08-02）.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.

责任编辑：张正吉