保健品市场乱象整治行政公益诉讼案件实践与思考

王琪 徐军涛

摘 要：近年来，以夸大产品功能、虚构使用效果为代表的保健品虚假宣传案件多发，由于此类行为隐蔽性強、人员流动性大、传统监管方式难以查处，致使整治效果不理想。检察机关应有效发挥法律监督职能，以公益诉讼为切入点，发挥“网格+检察”机制优势，拓宽法律监督线索来源渠道，并坚持以证据为主导理念，进一步丰富公益诉讼调查手段，全面收集证据，监督支持并重，探索开展法律监督引导执法调查新模式。

关键词：保健品 虚假宣传 行政公益诉讼

一、基本案情及诉讼过程

江山市人民检察院针对全国各地不断曝光的保健品商家以虚假宣传、误导消费者促销保健品事件，展开了老年保健品市场虚假宣传的专项调查。经调查发现，江山市益健堂、苗家养生堂、恒念保健品商行等不法商户在经营过程中，通过悬挂广告牌、口头推销、组织老人会销、举办顾客答谢会等方式，高价兜售“高电位能置养生仪”“康汇牌维固胶囊”“按摩凳”和羊奶粉等保健产品，同时违规使用“治疗高血压、糖尿病、抗肿瘤癌症”等疾病治疗用语，夸大产品功能、虚构使用效果，虚假宣传误导和欺骗消费者，严重损害社会公共利益。

2019年2月2日，江山市人民检察院依法向该市市场监督管理局发出检察建议，督促其对江山市益健堂、苗家养生堂、恒念保健品商行等不法商家及时查处，涉嫌犯罪的及时移送公安机关，同时突出整治重点，加强办案力量，细化办案措施，推动保健品乱象专项整治活动深入有效开展。

江山市市场监督管理局收到检察建议后，高度重视，立即组织下辖各基层所同时联动，组织执法人员对检察建议涉及的违法经营单位进行重点检查，并根据个案情况分别进行立案调查。同时江山市人民检察院持续跟进监督，11次派员与市场监督管理局进行案件会商，监督并协助该局对江山市恒念保健品商行涉嫌虚假广告案件进行深入调查。进一步查明了涉案益健堂、恒念保健品商行违规虚假宣传涉嫌刑事犯罪的相关事实。

2月22日，江山市人民检察院向江山市市场监督管理局发出《建议移送涉嫌犯罪案件函》，建议并支持该局将涉嫌刑事犯罪商家及时移送至江山市公安局刑事立案侦查。后，江山市公安局以虚假广告罪立案侦查并刑事拘留犯罪嫌疑人3人。在此基础上，江山市市场监督管理局借势发力，先后出动执法人员1300余人次，检查各类经营场所960余个，对其中160余家保健品相关门店、会销场所、销售场所的产品、索证索票、宣传内容进行了重点检查，另行立案30余件，联合公安、乡镇（街道）等查处关停涉及传销的黑窝点5个，移送公安机关立案3件刑拘4人，取得保健品市场乱象整治的阶段性成效。

二、案件特点及办理要点

虚假宣传是保健品市场乱象的一种典型表现形式，严重误导消费者，损害人民群众特别是老年人、病人的身体健康，并带来较大经济损失。检察机关以公益诉讼为切入点，以刑事办案为保障，督促行政执法部门和公安机关及时全面履职，有力维护消费者合法权益，推动保健品领域乱象得到有效整治。

（一）紧抓群众反映强烈问题，积极主动开展履职监督

近年来，保健品市场乱象愈演愈烈，各种“骗老坑老”“骗病坑病”等案件时有发生，“权健”“无限极”等全国范围内保健品诈骗大案曝光不断，损害消费者身体健康，侵害经济权益，影响人民群众的安全感和幸福感，成为扰乱基层社会治理的一大顽疾。

江山市人民检察院坚持以人民为中心，深入学习领会中央关于乱象专项整治工作精神，结合最高人民检察院“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动，将保健品市场乱象法律监督作为该院“一把手”工程，并纳入年度计划，明确整治方向，倒排时间任务。2019年1月2日，江山市人民检察院以公益诉讼为突破口，部署开展整治保健品市场乱象“亮剑”专项行动，成立“检察长挂帅、专职委员领衔、业务骨干参加”的综合化运作工作专班，特别抽调了具有自侦和公诉丰富工作经验的复合型办案能手、公益诉讼部门干警以及通过选调进入该院的原市场监管局监察大队的办案骨干组成专案组，全程参与检察调查、提前介入、引导侦查工作。

（二）发挥“网格+检察”机制优势，拓宽线索发现研判渠道

线索是办理公益诉讼案件的前提和基础，是启动其他后续程序的前提条件，构建长效线索发现机制、拓宽线索来源是开展公益诉讼工作首先需要解决的重点和难题。保健品经营者往往在证件齐全、进货渠道正规等外衣的掩护下，采取店内直销、酒店会销等方式推销保健品，手段隐蔽，内容隐晦，同时采取店外放哨、关门宣讲、点对点服务等方式进行营销，传统监管方式难以发现。

“网格+检察”线索发现机制，是江山市人民检察院在实践中的一大创新，在公益诉讼线索发现研判过程中发挥重要作用。2019年年初，江山市人民检察院在开展乡镇巡回检察时，多次接到群众对保健品市场乱象的举报投诉，“老年人不听劝阻，清晨5、6点聚集保健品店门口守候购买高价保健品”等情况时有发生。一些群众在向有关部门举报反映无果后，将情况反映到“基层治理四平台”、12345政府服务热线，专案组通过“网格+检察”和公益损害与诉讼违法举报中心检索出近3个月此类举报投诉线索达50余条，经梳理研判和走访摸排，掌握了保健品市场乱象的表现形式，并进一步分析判断不法分子极有可能采取不法销售手段，致使众多消费者上当受骗，同时选取了主要针对市区居民销售的“益健堂”、会销开展次数最多的“恒念保健品商行”、农村连锁店最多的“苗家养生堂”三家最具典型性的不法商家作为重点对象，进行深入调查。本案系发挥“网格+检察”机制优势，拓宽线索收集研判渠道，并成功办理公益诉讼案件的典型范例。

（三）综合运用不同监督方式，促进办案无缝衔接和效果提升

综合监督是检察机关充分发挥法律监督职能，将各种监督手段综合运用，多方面、多层次、多渠道提升办案成效的有效做法。本案在办理过程中，江山市人民检察院从公益诉讼诉前检察建议着手，推动市场监管部门依法履职查处的同时，主动加强后续跟踪监督，密切内设部门的协作配合，对于涉嫌刑事犯罪的，及时建议和支持移送公安机关立案侦查。

2019年2月2日，在全面调查的基础上，江山市人民检察院向负有监管职责的江山市市场监督管理局发出检察建议书，建议对江山市恒念保健品商行等不法商家虚假宣传的行为依法及时予以查处，随着对案件的深入调查和对证据的综合研判，发现江山市恒念保健品商行已经涉嫌刑事犯罪。2月22日，江山市人民检察院向江山市市场监督管理局发出《建议移送涉嫌犯罪案件函》，督促该局及时将案件移送公安机关，江山市公安局于当日进行刑事立案，同时江山市人民检察院迅速启动引导侦查方案，提前介入侦查，全力协助公安机关侦查破案。在强大的法律攻势下，3月6日，江山市益健堂经营者王某福向江山市人民检察院投案自首。检察机关从法律监督着手，促使市场监督、公安等部门联动执法，有效提升和扩大了案件办理的效果。

（四）秉持监督支持并重理念，真正实现监督的双赢多赢共赢

检察建议发出后，江山市人民检察院多次与市场监管部门开展案件会商，督促其改变以往简单形式核查的办案方式，牢固树立起以证据为主导的调查理念，引导办案人员注重查扣电脑、销售清单、酒店会销主持稿、虚假宣传资料等物证、书证，为后续深挖案件打下基础。在江山市人民检察院的监督支持下，江山市场监管局积极履职、扩大战果，另行查处该类案件30余件，移送公安立案3件刑拘4人，取得专项整治的阶段性成效，各地市场监管部门纷纷主动邀请当地检察机关协作推进，真正实现了法律监督的双赢多赢共赢。

三、案件办理引发的思考

（一）拓宽法律监督线索来源渠道，加强线索摸排

行政公益诉讼试点期间，由检察机关内部反贪反渎等部门移交的线索占绝大部分比重。线索发现难、转化难、成案难是各地检察机关在开展公益诉讼时遇到的共同难题。[1]线索发现是办理公益诉讼案件的前提和先決条件，因此要有效推进检察法律监督，应进一步拓宽线索来源。本案中，江山市人民检察院充分运用已有的“基层治理四平台”系统和数据，及时发现最广大人民亟待解决的现实问题，收集到诸多线索，进而开展法律监督。检察机关要时刻秉承党中央数据资源开放共享理念，深挖数据“源头”，充盈线索“活水”，江山市人民检察院探索开发“大数据应用+检察监督办案”的创新模式，并充分利用综治网格力量，延伸监督触角，借力开展案件调查，开辟出检察机关参与社会治理的新路径。

（二）丰富公益诉讼调查手段，全面收集证据

目前我国现行有效法律法规中，没有对检察机关在公益诉讼中的调查权内容以及适用范围等方面作出具体规定，行政公益诉讼调查核实方式与我国现行行政法规规定的行政调查方式相比，存在调查手段少、缺乏强制调查措施等问题。同时公共利益的不特定性决定了公益诉讼涉及领域的广泛性、普遍性，检察机关无法同时具备各个专业领域的技术人才，增加了调查难度。为保证法律监督权威，公益诉讼的调查应比行政部门的执法调查更深入、更有效，以获取执法部门以往未收集、难收集的证据。因此检察机关应秉持证据核心理念，做实检察调查。针对不同行业的特点规律，适时采用灵活出击、现场监督、角色扮演等取证策略，有效运用好网上查询与现场调查、谈话了解与技术手段并用等多种监督办案方式，把检察建议做成刚性、做到刚性。

（三）探索开展引导执法调查，监督支持并重

当前，部分行政执法机关在新旧职能转变、新旧体制转变、新旧监管方式转变的新形势下，执法理念滞后、执法能力不足的短板突出，存在无法有效查办检察建议事项情形。检察机关虽可以后续提起行政公益诉讼，但若案件线索灭失，则不利于社会治理问题的整体解决。同时，相较于司法办案，部分行政执法人员执法方式简单、证据意识薄弱，有时会出现涉案物品未及时扣押、不法经营者外逃等突发情况。本案中，专案组主动协调公安机关协查不法经营者租住地，后在其出租房内查扣到的电脑中发现大量虚假广告的PPT、视频资料及客户购买资料，为案件侦破打下基础。后续，专案组加强引导执法部门的调查取证，针对调查中发现的不法商家极有可能有统一的虚假宣传资料、会销话术模板以及详细销售记录等情况，重点查扣电脑、销售清单、会销主持稿、虚假宣传资料等物证、书证，保证了案件的顺利查办。因此，在检察建议发出后，执法部门的后续查办情况值得持续关注。检察机关应及时跟进监督，适时在取证方向、证据收集、法律适用上提出建议，监督并协助执法部门对违法行为进行有效查处。同时执法部门也需要司法机关的法律指引，以帮助明确案件定性、法律界限等核心要点，在不法行为上升至刑事犯罪范畴时，将案件顺利移送至公安机关侦办，真正实现法律监督、行政执法、社会治理的多赢共赢局面。

注释：

[1]参见张维：《行政公益诉讼：案件线索发现难转化难成案难》，《法制日报》2017年11月23日。