基于广东省“三旧改造”的城市更新发展研究

文/朱华 广州市白云区人民政府 广东广州 510000

改革开放以来，广东省城市建设取得了瞩目的成就。广东省城市化快速发展带来了工业区遍地，城市无序蔓延等问题。目前广东省城市建设可用地已近乎被完全开发利用。城市土地存量资源的有效供给不足已成为广东省城镇发展中亟待解决的问题。省政府于2009年出台了《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》，旨在释放土地资源潜力，实现产业转型与城市空间重构。推动城镇向新城市，产业与社区的发展转变。

1、三旧改造政策的背景

广东省是改革开放的先行地区，当前省初级工业化基本完成。城市化发展面临从轻工业与劳动密集型产业向高新产业发展的压力，实现由低附加值的初级产业链向高新产业链升级。

低层地快速工业化与城镇空间连绵化是广东城市化发展面临的重大问题。据统计，2008年深圳市城市建设用地占路域面积的46%，北京仅为20%，2010年广东省城镇化水平达65%，因土地开发控制不利，粗放型的土地利用模式导致城镇化面临诸多问题。

其具体表现在用地形态零散无序，城镇功能严重失调，空间均质蔓延扩展，建成区覆盖率过高，城镇发展面临用地紧缺现状。工业用地比例偏高，建设用地结构失衡。土地低效粗放经营，地均产值远低于国际标准。空间同质化现象严重，城镇形象趋同。环境容量有限，缺乏高品质宜居空间，导致高新产生向内陆转移。

整合现有资源要素，以三旧改造推动城市更新，建立公平高效可持续的城市发展更新模式，是广东省实现城市产业转型的必由之路［1］。

2、广东省三旧改造政策内容及特色

三旧包括旧城镇，村庄与厂房三大基本类型。三旧改造单元规划由两个层次构成，应以三旧改造专项规划为依据，实现地块成片开发改造的目的。

三旧改造规划中制定近期改造的详细规划，要提出具体的改造要求，制定有针对性的可行性措施。其具体内容包括，改造单元划分，更新模式选择，内容强制要求，实施策略保障。

结合改造地块，控规图则的界线，与河流山体等自然边界划分。确定改造单元内地块的改造模式。规划中必须包含用地性质，公建配套规模与位置等规划控制要求。实施策略保障包括拆迁安置方案，提出保障规划的公建配套等同步实施策略。改造主体确定分为市级土地收储机构与集体经济等形式。

广东省三旧改造城市更新的特色体现在规划思想的转变，公共利益的保障，更新制度的构建，组织模式的创新等方面。城市建设模式由外部扩张转为内部提升，提出城市发展模式以城市更新作为推动产业升级与空间重构的主要途径。将挖掘城市内部土地资源潜力，作为推动城镇建设的基本策略。将发挥城市土地利用效率，作为实现城市产业转型与空间重构的发展方式。

提出了保障公共空间强制性供给的更新政策，通过规划政策强制定规定保障三旧改造中公共空间的刚性供给。有利于公用服务水平的提升。提升城镇综合服务水平与整体环境品质。改变了以往封闭社区整体植入旧城的更新模式。

提出了全省统一的城市更新操作程序，有利于建设统一完善的城市更新制度。推动了城市更新的制度化建设。形成全方位，多层次，系统性的更新体系框架，实现城市整体功能演替。

提出了多元平衡的城镇更新组织模式与规划融资模式，实现了相关主体利益的综合平衡。改变了传统改造规划部门一元主导的组织架构，相关部门对三旧改造规划进行指导管理工作中共同协作，相互促进。

三旧改造政策明确规定改造主体可分为市级土地收储机构与社会资金不同类别。提出了明确的社会资金注入改造操作程序。提出有计划逐步推进城市更新体制，对拓宽改造思路，推动公共参与有着重要的作用。

3、广东省三旧改造模式的城市更新思想

广东省三旧改造的城市更新模式体现了新的思想，城市更新发展规划在强制指标确定与功能引导要结合法定规划体系，城市更新规划要建立统一完善的制度标准。城市更新规划编制要为建立控规动态更新机制提供数据技术支持［2］。城市更新规划要建立科学高效的规划报批程序。

编制三旧改造规划内容要实现与现行规划体系合理对接，维护现有法定规划的权威性。产业准入等宏观控制层面与法定规划保持高度一致。结合三旧改造年度计划，将强制指标分解到改造单元中，保持编制单元内部指标的总体平衡。

通过三旧改造完成对城市更新地段的现状调研，使规划管理人员能为充分把握现有控规编制单元建设状况，使城市规划成为控规进行反馈追踪。建立与城镇对应的控规单元动态更新机制。

通过城市更新规划制度建设，建立适应不同环境特点，不同发展要求的内容完整，结构清晰的规划体系。实现不同规划平台之间的有序对接。促进资源要素的合理流动与优化配置。改变以往各自为政，重复更新的混乱局面。进而推动城镇建设的集约化发展。

过于简单的报批程序会导致权利腐败，过于繁琐的报批程序导致规划工作滞后于城市建设，三旧改造规划应实行多元协作，简约高效的规划报批体制，扩大参与群体。将地方政府管理部门等不同审批主体纳入统一的参与平台。提高规划审批的科学性。确定三旧改造中公共空间的功能构成及规模比例，需引进先进的计量工具，进行综合分析与系统论证。

结语：

三旧改造是广东省政府基于土地资源困境的发展要求，通过更新改造推动城镇化发展。三旧改造充分揭示了新形势下珠三角地区城市更新的基本特点，在规划体制创新，城市功能更新，更新制度建设等方面做出了系列积极有益的探索。对我国内地城市发展具有重要的借鉴意义。