城镇化中的土地管理问题及改进建议探讨

文/苗海涛 惠民县自然资源和规划局 山东滨州 251700

城镇化建设过程中，最关键的问题就是对土地的处理，土地资源管理和城镇化建设关系密切，近年来土地矛盾问题逐渐增加，让我国城镇化建设中土地管理不协调的问题逐渐暴露出来。在目前管理体制下，解决土地管理问题必须要着重提高建设用地的利用率，加强征地制度的改革，将农民权益放在首要位置，不断完善协调人口、土地和产业的发展机制，保证城镇化的稳定发展。

1、城镇化中的土地管理问题

第一，建设用地布局不科学。在城镇化过程中，城市空间将主城区作为中心，向四周蔓延，导致实际用地不合理，造成建设用地的布局出现一定问题，影响建设用地配置和用途。建设用地不合理情况表现在建设用地规划不合理，造成土地利用率低。目前我国城镇化建设体系不科学，造成发展技术落后，缺少政策支持，土地资源浪费的问题十分明显。

第二，土地资源利用率低。由于我国部分地区出现城镇化建设过度扩张建设用地，建设大广场、大马路等，导致基础用地面积大，人口密度低。很多土地财政过度依赖土地出让收入，造成土地浪费情况加剧[1]。很多农村居民进入城市生活，部分农村土地被闲置，有部分居民新建新宅，保留旧宅造成土地资源被侵占，影响城镇化建设。

第三，农民合法权益得不到保障。城市化建设造成大量失地农民的出现，由于土地产权问题不明确，造成征用土地补偿无法明确分配，征用土地补偿的标准较低，农民无法从中获得增值收益。我国生活保障、养老保险和医疗保险等制度尚不完善，城镇化成果无法惠及农民。

2、城镇化中土地管理问题的改进建议

2.1 提高建设用地集约化水平

我国人口规模大，土地资源稀缺，城镇化发展需要对土地统筹规划，加强控制，最大程度上提高土地利用率。要着手提高城镇建设用地的集约化，在控制建设用地面积上下功夫，将建设用地和开发利用水平相联系，进一步推动投资强度和用地进度的关联。首先严格建设土地用途监管，严格规划农业用地边界、生态红线以及建设用地边界，建设土地用途变化准许的管理模式。其次要对建设用地布局进行优化，为了促进生产空间的集约化水平，需要将宜居、宜商以及宜业作为目标，建立合理结构。避免出现建设大马路、大广场的情况，提高土地利用率。最后要将城镇现有存量用地进行改善，充分开发地上空间和地下空间，加快改造城中村和旧厂房，积极支持城镇再开发。

2.2 征地制度改革

征地制度要本着惠及农民、公平公正的原则进行，现代化土地管理是改革目标。首先要加快农村土地确权的登记，尽快分发农民土地使用权证书，保护农民土地权益，避免土地产权不明确造成农民权益受损。其次要建立征收听证制度，为保证利益建立表达利益诉求的平台，赋予农民知情权和话语权。被征地农民可以和政府部门及时沟通，表达自己的诉求。最后需要提高农业用地转化为商业用地的补偿标准。由于补偿标准低，造成农民土地利益受到严重损失，导致土地财政出现无序增长的情况。地方政府征收农民土地需要具备严格的限制，需要和土地商业价值对等补偿。要着手建立第三方评估体系，对土地征用价值进行补偿评估，完善土地发展权益的转换，保障土地民生和农民利益。为保证城镇化发展均衡，需要转变政府部门主导的土地征收制度，通过制度的完善和国家立法，逐渐过渡到以市场为导向的土地配置制度，逐渐推动土地一体化。

2.3 明确公益用地范围

为开展国家公共服务，满足公共利益，需要征收部分农民用地。当前我国公共利益用地占据面积约为30%。城镇化的推进，让公益用地面积逐渐扩大，为监管政府部门占地行为，保护农民权益，首先要不断完善土地相关法律和政策，保证保护好农民土地权益的要求。如在法律中界定公益用地范围，哪些建设项目属于公益用地范围。其次要着手建立征地负面清单，将不属于公益用地的清单罗列出来，成为社会公众对政府部门土地管理监督的依据。最后征收土地时对公益用途加强审核，通过对公共利益加强界定审核，从法律层面上限制政府部门的征收行为，减少非公益性用地的划拨，将以公共利益名义划拨的盈利性质土地进行清理，收回土地重新规划利用。

2.4 关注农民土地权益

深化土地改革决定着农村居民的稳定，影响着我国长远发展，深化改革的关键在于对农民土地权益的保障。城镇化推进不能将农民土地利益作为牺牲条件，更不能打着公共利益的名号征收土地。城镇化的核心在于最大程度上保护农民利益，保护农民发展权和生存权。首先要尊重农民利益，农民进入城镇生活后，保障农民能够进行身份上的转换，能够完全融入城市中。建立土地流转市场，让农户拥有土地承包经营权[2]。其次要延长土地承包经营权，推动自动续期合法化。在农业用途和非农用途上土地存在非自愿交易和承包期问题，农民土地承包经营权存在很大的不确定性。为改善土地权属和人口流动问题，需要在土地法律中国明确承包权，明确政府部门在分配农民用地的权利。最后在法律层面上赋予农民收益权，明确农民财产权利，保证农民宅基地使用合法性。完善农民保障制度。

城镇化过程中必须要加强对农民的就业保障，推动社会经济转型，大力发展第三产业，发展高端工业等，增加社会上的就业岗位，给失地农民提供大量就业机会。地方政府要加强就业创业技能培训，帮助他们学习技能，提高自身竞争力。同时需要完善医疗制度和养老制度，对于失地后自主创业的农民，要纳入城镇职工的养老保险体系。对于失去劳动能力的农民，要通过城镇最低生活保障体系，缴纳社保基金。将政府部门的土地收益拿出一部分补充失地农民，缴纳社会保险，对失地农民缴纳下限进行补偿。被征地的农民能够从土地补偿费用中抽调一部分资金作为社会保险基金，保证农民社保稳定性。最后需要探索保障形式，随着额农民问题的积累，需要不断探索全新社保形式，根据发展机会平等原则，重视失地农民发言权。征地时鼓励农民发展富民产业，能够将集体土地转变为财产物权。

结论：

综上所述，本文先分析了城镇化中的土地管理问题，主要包括建设用地布局不科学、土地资源利用率低、农民合法权益得不到保障的问题。然后提出了针对土地管理问题的改进建议，要不断提高建设用地集约化水平，征地制度改革，明确公益用地范围，关注农民土地权益。