乡村振兴战略规制下的农村宅基地改革——规划实施与改革路径

文/史晓浩、孙丽华、郭冰 山东省建设发展研究院 山东济南 250001

高娟 山东省建设科技与产业化中心有限公司 山东济南 250001

农村宅基地制度改革是制约乡村振兴战略成败的关键因素之一，新时代探讨其规划实施与改革路径具有重要现实意义。

1、文献综述

围绕农村宅基地改革这一研究对象，学术界探讨主要集中于宅基地的产权属性、制度研究与改革路径三个方面。

1.1 宅基地的产权属性

科斯（R.H.Coase）以降的产权经济学派认为，明晰的产权制度有利于降低市场交易成本,实现财富配置的帕累托最优；产权不清则会造成利益主体间的行为“利益博弈”，从而导致资源耗散（Coase，1960），这一“制度—产权”假设构成了农村宅基地改革研究的基础性前提。新制度经济学进一步阐发了“制度—产权”假设，认为产权不是人与物、人与自然的关系，而是引起的人与人之间相互认可的利益分配关系, 每个社会都必须借助竞争规则或社会规范来解决人与人之间的资源配置问题（Alchiian，1977）。完整的产权包括所有权、使用权、用益权和让渡权，但我国社会主义公有制将宅基地所有权和使用权两权分离，权能残缺导致产权的激励和约束功能难以发挥（曹泮天，2013）。制度社会学研究走得更远，认为产权是基于生存原则、社区成员平等原则、土地边界模糊原则，由共同受益者参与形成的，是一个社会建构过程（曹正汉，2008）。社会学视角下的产权关系并非像经济学者们所以为的那样,是划分明确且一经形成便相对稳定的关系结构,相反,它是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程。正因如此,社会学视角下的财产权利关系结构表现为一个动态的均衡过程（申静、王汉生，2005）。

1.2 宅基地制度研究

制度研究从两个对立的层面分析了宅基地流转问题，可细分为路径依赖学派与实践权力学派。路径依赖学派，在“国家—社会”视角下，通过对我国农村宅基地制度的编年体梳理，发现不同时期宅基地流转制度表现出适应、调试、改革的阶段性特征（详见下文），总体上满足了国家不同时期的经济发展与社会治理需求。实践权力学派认为，宅基地产权的社会建构属性在地方管理实践中，带来了一系列难题。由于不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以“备”选择，这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用，这个选择过程使法律事件政治化，它不是根据确定的法律规则辨认正当利益，而是根据利益竞争对规则做出取舍，并且“允许”利益政治进入法律过程，导致土地使用规则随着利益、力量的变动而不确定（张静，2003）；这一点在宅基地土地征收的“追索”过程中表现更为明显（折晓叶，2018）。

1.3 宅基地制度改革

对宅基地产权属性及制度改革的探讨，可化约为宅基地改革的三个方向，其一是产权经济学主张的完全自由化方向，如实施股份制改革；其二是市场与社会相互适应的渐进式改革方向，如重庆的“地票改革”，在市域范围内一定程度地自由交易；其三是保守地反对改革，在原有法律框架下将宅基地固着于村庄之内，其导致的直接后果就是宅基地闲置与浪费并存、“隐形交易”大量出现、土地纠纷丛生等乱象，最终将走向制度创新。第一条路径与第三条路径，与我国社会主义市场经济体制的总体发展要求不符，学术界和政府管理部门更多探讨第二路径的改良版，即因地制宜的渐进式改革路径。例如，在珠三角、长三角、京津冀等城市群发育较为成熟的农村区域，农民、政府开始对宅基地使用提出了更高层次的目标和追求, 在使用、流转和有偿退出等方面探索宅基地使用制度的变革。

这些研究在以下两个方面还存在较大创新空间：尚未具体将制度创新成果上升到制度制定层面，在实施机制、风险防范与化解方面未达成共识；更多采用由村庄到城市的单向度流转路径设计，总体滞后于乡村振兴实践，未能真正实现乡村资源的有效盘活。

2、乡村振兴战略与宅基地权属制度改革的有效衔接

2.1 乡村产业发展用地衔接模式

产业兴旺是当前和今后一个时期乡村振兴的经济基础性质的重点，产业落地需要空间，在耕地红线不可碰、建设用地总量严格控制的背景下，可行的办法之一是盘活大量农村低效利用、闲置浪费的集体经营性建设用地，尤其是宅基地。这是因为，与集体经营性建设用地相比，空心村产生的宅基地规模巨大、闲置浪费严重，有足够的整治利用空间。（黄帅，刘加林，张冬雨，刘良玉，2018）农村整治出来的闲散用地，应通过化零为整，集中使用，优先用于农村产业发展，夯实农民富裕产业基础。

2.2 乡村空间重构衔接模式

乡村振兴，离不开居住环境的改善，改变农村居住环境，实现农村生态宜居的目标，既需要对村庄科学规划，更需要宅基地取得、退出、流转及违法建设违规流转处理等系列宅基地制度改革跟进，通过拆违、退出、整治、重建以及道路等基础设施建设，从根本上改善农村的居住环境。在宅基地有效整理前提下，科学腾退闲散空间，实现集中居住，例如建设农村新型社区（史晓浩、雷刚，2016），提高各类设施利用效率。此外，改善农村居住环境，应在在满足农户正常居住用地需求前提下展开，优先保障村内需求，封死违建出口。

2.3 农民财产性收入增加衔接模式

土地作为重要的生产要素，是财富极为重要来源，牵连农民收入、集体经济收入、政府财政收入等多个层面，作为建设用地的宅基地尤其如此。建立在土地征收基础上的土地财政，支持了城市政府快速发展的资金需求，同样的资源利用效率将带来农村新一轮复兴。未来农村快速发展、农民财产的快速提升，需要尽快盘活利用宝贵的宅基地资源，通过宅基地抵押、宅基地经营、宅基地租赁等手段，促进宅基地资源与农民财产性收入紧密挂钩。

2.4 乡村善治的衔接模式

建立在治理有效基础上的乡村善治是乡村振兴的重要基础保障。1978年开始家庭联产承包责任制改革、1998年开始的农业税费免除改革等，基本的取向是强化农户及农民的主体意识，弱化村集体的地位和能力。新时代的农村，尤其是落后贫困地区的农村，集体土地所有权没有带来收入，村集体经济实力羸弱不堪，有些甚至为负债维持。宅基地制度改革可以在盘活宅基地资源的同时，壮大集体经济组织的实力，为乡村治理改善奠定基础。（许经勇，2017）

3、宅基地改革的总体思路

从农村宅基地改革试点成效来看，深化改革仍需要贯彻开源、节流、协调的基本思路，实现有出处、有去处、有效率的“三有”式可持续发展。

3.1 开源：实现资源价值有出处

宅基地改革需保护农民宅基地合法权益，以保护农民合法宅基地和房屋财产为前提，依法保障宅基地和房屋的农民用益物权，在保护农民的宅基地集体所有权、宅基地农户资格权、农户宅基地使用权基础上，依靠市场化手段，盘活宅基地及其坐落房屋的产业价值，开发宅基地闲散资源，依法兑现农村宅基地的资源稀缺性市场价值，确定农民应得收益份额、集体应得收益以及经营者的劳动报酬。

3.2 节流：实现空间节约集聚

落实最严格的土地保护制度，以节约集约利用土地资源为目标，杜绝农村宅基地取得、使用中的不规范、不经济、不公平问题。例如，部分农户随意超标占用，造成土地资源严重浪费；部分弃用宅基地，村集体回收存在难题；部分长期闲置宅基地，无人管护。利用新一轮村庄建设规划，科学规划布局居住区，严格执行宅基地批准程序，规范农户自行乱占宅基地行为，依法有序改正历史原因造成的多占、乱占宅基地问题。

3.3 协调：发挥涉农改革合力

宅基地改革需要以村集体土地界限为边界，打包建立宅基地制度与承包地制度协调配套发展的村规民约。承包地和宅基地依据不同产权属性分别实施了内涵不同的三权分置，实质是协调“两块地”制度向一致化方向发展。承包地三权分置是在稳定所有权和承包权基础上，流转经营权，从而与农业转移人口市民化、乡风文明提升行动、农村就业人口非农化等政策形成合力，扩大新六产用地规模及传统农业适度经营规模，在一定条件下允许和规范城市居民进入农业领域，提升农村非农产业发展水平和价值效率，帮助农民致富。协同推进承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革试验性小规模规范引导宅基地使用权和房屋使用权的适度流转，盘活闲置资源，用来发展采摘、旅游、体验、农副产品加工等农村新业态。允许本集体经济组织之外的人口，特别是城市人才进入农业领域、乡村区域，为农业接二连三发展提供更多可操作性空间，实现农业“1×2×3”的倍数发展。在各项涉农政策调试完毕，试验取得成功后，逐步推广可行性做法，并上升为法律。

4、宅基地改革的实现路径

乡村振兴规制下，农村宅基地改革应探索依靠市场、依靠法律、依靠制度、依靠管控的宅基地再利用的规划实现路径。

4.1 市场化手段推动宅基地“三权分置”改革落地

一定程度上打破城乡分割，引入市场公平竞争理念，科学界定“三权”并赋予明确法律责任，放活宅基地资源，让农村宅基地作为一种稀缺资源兑现它的市场价值，达到振兴乡村、幸福农民的目的。按照2018年中央一号文件要求，“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。那么在社会主义市场经济充分发展的今天，促进农村宅基地同资源同功能同价格，将是推动“三权分置”落地的实操性手段。

4.2 法制化手段推动宅基地有偿退出机制建立

目前，农民的宅基地有偿退出机制还存在诸多障碍。一是法律和制度障碍。由于当前禁止农村宅基地使用权入市有偿流转，同时对农村宅基地实行严格的集体成员内部流转管理，试点地区农村宅基地退出难以实现大的突破。宅基地使用权有偿流转缺少法律支撑，市场机制难以引入，村集体范围内的宅基地流转机制难以在更高层级、更大范围内实现资源优化配置。此外，宅基地改革试点在试点地区封闭运行，导致规模受限、操作困难、资金链条薄弱，补偿资金来源不稳，宅基地退出过程中农户与政府“双赢”居民难以出现。改革需研究建立启动引导机制，进一步完善农村土地储备制度，保障宅基地退出指标科学可用，构建合理的农村宅基地退出监管机制，保障改革合法有序向前推进。

4.3 创新政策推进宅基地融资功能红利释放

现阶段“两权”受制于抵押物处置交易费用较高、抵押物经济价值有限等因素影响，缺乏市场性激励机制，难以持续。金融机构为管控风险和提高经营权价值所做出的抵押贷款条件限制，一定程度上提高了农民抵押贷款的准入门槛，对农户和普通经营者吸引力优先。因此，学习借鉴重庆“地票”制度经验，提高农村宅基地“两权”安全水平，规范并推广农村土地流转市场和制式抵押贷款合同，增加创新性制度协同配套力度，进一步提高“两权”抵押政策实用水平。

4.4 管控宅基地流转链条清理制度性障碍

我国现阶段，宅基地流转所存在的一系列制度障碍，是造成农村宅基地流传障碍的根本原因。例如《土地管理法》强调，宅基地使用权的权利主体是本集体经济组织内部成员，宅基地的居住属性不像城市居住用地具备市场属性。农民房屋和宅基地所有权分属个人和集体所有，这与“地随房走”的基本用益物权原则不符，宅地不分实质上是剥夺了农民房屋自由处置权。农村宅基地流转缺乏合法交易平台、规范流转程序与法定评估价格标准，导致农村宅基地按潜规则的民间流转十分频繁。因此要在法律和政策允许的基础上，尽快制定宅基地流转制度，放宽主体限制，完善有偿退出机制。