土地储备法律制度分析

文/扶志斌 天津市结构调整土地收购中心 天津 300201

土地储备制度的建立，为城市发展和经济建设做出了巨大的贡献，同时也产生了一些问题。笔者认为土地管理制度的改革，为土地储备制度提出了新的要求和新的发展机遇，土地管理制度的改革可以在一定程度上打破政府对土地市场的垄断，进一步促进土地的集约节约利用。而在法律建设方面则需要加大对土地储备的关注度，提高土地储备的定位，完善土地储备的功能，以更好的发挥其调控土地市场的作用。

1、土地制度改革对土地储备的影响

1.1 农村土地征收制度改革

农村土地征收制度改革，进一步规范征地程序，建立农民利益保障机制，增加被征地农民补偿，让被征地农民参与分享土地增值收益。符合用途管制和城乡规划的集体经营性建设用地将直接进入市场，而不必再经过土地征收程序，作为传统土地储备对象的新增国有建设用地将被进一步压缩。土地储备中的土地征收工作也将更倾向于“公益性”的方向，出于“公共利益”而征地，真正用于公共需要。

1.2 集体经营性建设用地入市

《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。按照规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，需要利用土地进行经营性开发的，必须取得国有建设用地使用权，如果想利用集体土地进行经营性开发的，必须进行土地征收转为国有土地后再进入土地市场，这也是土地储备机构的重要职能。可以看出，现行制度中政府对土地市场是垄断性的，而且土地征收补偿与土地出让价值之间存在着明显的价格差，农民和村集体利益受到挤压。集体经营性建设用地的入市，将符合规划的集体经营性建设用地直接投入土地一级市场，由国家、集体和农民共享土地增值收益，这样既盘活了农村存量闲置土地，增加农民收入[1]，对于农村产业优化、集体经济发展也具有重要意义，进而有助于推进乡村振兴战略的实施。集体经营性建设用地入市，目前尚处于政策试点阶段，如果试点推广实施，政府部门如何进行土地出让前的管理，以及集体土地出让平台和城乡统一的建设用地市场的建立，都将给土地储备提出新的问题和挑战。

2、法律完善

2.1 修改《土地管理法》，明确土地储备机构的定位和功能

现行《土地管理法》规定土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，对于土地储备的实施主体并没有做出明确规定。《土地储备管理办法》对土地储备机构的界定也仅是独立的事业单位法人，隶属于国土资源管理部门。因为缺乏统一的法律规范要求，不同地区土地储备机构的定位和功能往往根据地方政府需要进行设置，造成了管理上的混乱。因此，应该在修订《土地管理法》时，赋予土地储备机构代表国家管理储备土地的职能，并对纳入储备库的土地作为土地使用权人行使权利。

2.2 颁布《土地储备条例》，提升土地储备专项管理法规等级

目前，2018年国土资源部等四部门修订印发的《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）仅是部门规范性文件，效力层级相对较低。虽然各省市结合地方发展需要大多分别制定了地方性的管理办法和政策，但是缺乏统一的规范，而且与《物权法》[2]、《土地管理法》等法律缺乏有效的衔接，造成《土地储备管理办法》的制约性不足。笔者认为，应该制定《土地储备条例》，在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律的框架内，进一步明确规定取得土地的补偿规范，完善取得土地的程序。同时适应土地制度的改革，将管理利用集体经营性建设用地纳入土地储备制度，充分发挥土地储备对土地的管理调控职能。

2.3 完善土地储备库的建立

修订后的《土地储备管理办法》明确提出了建立土地储备库的要求，并且规定了入库储备土地的概念为：“土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。”规定了入库土地的标准和不得入库土地的负面清单，对“完整产权”的规范更加清晰，储备土地入库前应向不动产登记机构办理登记。土地储备，不论采取征收、收购、收回等哪一种方式，发生的均是权利的变动，按照《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力。土地储备库的建立以及储备土地登记制度的建立是依法收储、依法管理储备土地的新要求，有利于土地交易秩序的稳定。但是，《土地储备管理办法》并没有要求所有纳入储备的土地必须先登记进入储备库再出库进行交易。笔者认为，应该加强土地储备库的管理，严格执行不动产权利变化的法律要求，所有储备土地进行登记入库，为土地储备机构对收储土地进行前期开发提供法律主体地位和权利。同时，建立集体经营性建设用地储备库，对集体经营性建设用地确权登记后纳入储备库进行管理，统一发布土地供应计划，建立公平、开放的土地交易平台。

2.4 建立城乡统一的建设用地市场

随着土地制度的改革，建立城乡统一的建设用地市场势在必行。统筹国有建设用地和集体建设用地，平衡增量建设用地与存量建设用地，实行统一城乡规划，遵循统一法律规则，确定统一价格原则，建设统一交易平台，强化统一管理制度，最终形成统一、开放、竞争、有序的城乡统一建设用地市场。土地储备机构作为政府土地调控的重要机构，具有充分的建设用地管理经验，应该在城乡统一的建设用地市场建立过程中发挥重要作用。

结论：

简而言之，土地储备制度的建立，为城市发展提供了土地空间，为地方财政营造了增资来源。随着全面深化改革的推进，土地制度也在发生着深刻的变化，作为重要的土地制度之一，土地储备制度也面临着新的问题和挑战。本文针对新形势下对土地储备制度的新要求和影响，从法律方面进行深入分析，希望能够给相关人士提供参考价值。