转型时期的存量土地再利用模式研究

文/杨祯 大连市勘察测绘研究院有限公司 辽宁大连 116011

1、缘起

经过改革开放以来的快速发展，我国城镇化进程也进入降速-提质的转型阶段。十九大提出社会主要矛盾的转变以及自然资源部的成立，从国家层面明确对国土空间管制和生态保护的决心。城乡规划作为空间规划体系的重要组成部分，生态空间保护和土地提质高效使用无疑是今后规划转型发展的目标之一。

而具体到城市建成区，快速发展的过程中也出现城市特色缺失、空间品质不高、土地低效利用、基础设施失衡、自然资源破坏等等问题。因此，如何盘活存量土地，实现存量空间的提质高效利用就是规划转型的重要方向之一。

这些除了总规在宏观层面的发展转型和战略调整以外，还需要控规在实施层面形成适宜存量土地再利用的规划模式和落实办法。目前，关于控规的转型研究相较于总规还比较少，并没有形成相匹配的联动效果。如果没有基于实施操作层面的具体规划方法加以落实，空间提质高效发展将难以实现。因此，基于存量土地再利用的控规转型研究更为迫切。

近年来国内专家学者提出运用存量规划的思维来解决城市发展问题，并且普遍认识到如何在保障公共利益的前提下，平衡协调各方利益，实现存量土地整体容量的提升和再发展，是存量规划区别于增量规划的不同点也是工作的难点。

1.1 存量土地再利用特征分析

地物关系复杂、协调机制缺失。城市建成区的改造都涉及地物权益方的矛盾协调和产权置换等内容，大部分的存量土地再利用过程都是漫长的利益协调和谈判博弈的过程。一方面这是城市空间更新演进不可避免的必需环节，另一方面也反映规划环节在协调机制方面的缺失。过多的协商谈判和缺少统一的评判标准，使得改造过程漫长低效。

增量思维影响，评估环节缺失。受增量规划惯性思维影响，控规编制前期缺少对城市建成区地-物关系的必要评估。造成规划对土地和建筑物两方面指导力的失控，规划成果的实施性不足。

整体考虑不足，空间分化加剧。应该说，城市发展本就是一个长期的过程，需要整体性的时序安排和针对性改造演替。在缺少对存量土地整体考虑的情况下，存量土地再利用更多是自下而上的模式。这往往导致利益矛盾少、改造难度低的项目更易付诸实施。择易执行的模式加剧了城市空间分化加剧，空间混乱、设施落后、矛盾复杂的地块长期更新困难，空间质量不升反降。

1.2 存量土地筛选机制缺失

目前，大连市针对存量土地再利用尚处于探索阶段，存量土地基本都是纳入城市控规单元编制体系中。在涉及建成区存量土地较多的控规单元编制中，由于缺少产权情况和地-物关系的分析。开发容量和开发强度的确定也基本遵于经验判断和规范要求，较少考虑实施性。交通路网、公共空间、基础设施等的选址较少考虑利益协调内容。一方面，开发强度确定的不合理、交通路网组织的可行性缺失以及市政公共基础设施的配置随意性，都会导致控规对于城市发展的指导意义不佳；另一方面，当有具体开发项目介入，就会导致开发容量不好把控、公众利益不能保障。由于控规的弹性和刚性的不足就会面临反复修改，规划的权威性受到挑战。

因此，编制初期缺乏必要的存量土地筛选机制是制约控规实施性的原因之一，笔者基于多位学者研究成果和成功案例实践，尝试归纳总结出影响存量土地再利用的评价指标体系，并通过构建存量土地评价模型确定出规划基期内存量土地再利用的空间边界和更新模式。

2、综合容量评价指标体系制定

2.1 相关技术方法探索

通过研究深圳旧城改造、广东三旧改造等实践经验，在存量土地评价方法上，应用比较成熟的方法是层次分析法，但是在影响因子、判别标准与权重关系上，不同城市和地区的情况又有所不同。比较代表的有王嘉、郭立德提出的以解决空间增量分配为出发点，针对宗地的二次交融取值方法。这种方法在城市更新法规、编制审批等环境发展成熟的深圳具有很强的操作性；周鹤龙结合广东三旧改造实践案例，提出的基于空间价值理念对存量土地进行地-物关系评估的方法，通过图像叠加方法直观展现各宗地改造方式，成果表述明晰。

总体来说，存量土地的评价需要与城市发展实际相结合，并且判别指标需要根据城市、地区以及发展阶段的不同实时进行替换，才使得评价结果持续具有较强的操作意义和指导价值。

2.2 指标构成分析

城市存量土地再利用实质是对既有建设用地上的建筑开发量的改变，通过存量土地内建筑量的增加过程来协调各方的利益问题，实现城市空间的演进提质。因此，指标体系的构成基于权益方改造意愿度、设施更新急迫度、城市演进整体性三方面制定。把存量土地综合容量评价指标分为动态交往容量、静态承载容量、环境文化容量三方面内容。

其中，动态交往容量反映存量土地与城市联系的紧密程度，是基于权益方面的考虑内容为出发点。包括所能支撑的交通流、信息流、物质流等动态容量；静态承载容量反映存量土地的利用效率与功能饱和度，体现基础设施的承载能力和更新需要。包括地理属性、建筑、设施、道路、停车设施、配套空间以及其他公共设施在一定时间内所能够承载的静态容量；环境文化容量反映存量土地所具有的景观风貌、生态格局、历史传承、文化积淀的惯性内容，是针对城市整体性空间提质的要求。

2.3 指标体系建立

基于形成的动态交流容量、静态承载容量、环境历史容量三个方面的指标内容，依据从属关系建立多级评价指标体系，进而运用层次分析法用评价指标体系构建判断矩阵、进行权重分配，形成指标体系内容。具体方法如下：

首先，列举评价因子与筛选指标菜单。邀请具有丰富经验的院内外专家与相关技术人员进行列举比对，形成一个可供选择的评价指标菜单。其次，建立判断矩阵与指标赋值打分。邀请若干位专家根据相对重要性进行评价打分。建立判断矩阵计算各指标权重，并进行一致性的检验，尽可能剔除判断主观性影响，使权重符合客观描述。最后，把筛选后的指标按不同容量进行分类，形成分别针对宗地和建筑物的综合容量评价指标表方便表述管理与权重判别。

结语：

本文从存量土地再利用的问题和特点出发，基于对存量土地的综合容量分析构建评价模型，形成存量土地再利用的空间边界与建议更新模式，提升控规对存量土地再利用的指导力和针对性。目前结论尚处探索阶段，还需要在接下来的研究工作中继续研究和完善。