农村保险供给侧改革保障精准扶贫

中共江苏省委党校第15期县处级中青年干部培训班

党的十九大报告提出，坚决打赢脱贫攻坚战。党中央、国务院把脱贫攻坚摆到了治国理政的突出位置，脱贫致富奔小康工程也是江苏省委、省政府作出的重大决策部署。贫困现象既是经济问题，也是复杂的社会问题，精准扶贫需要在市场中寻找解决方案。保障农村精准脱贫，实现扶贫的良性循环，恢复贫困人群的造血功能，是扶贫质量和效果的重要评判标准。充分发挥农村保险的风险补偿和社会治理功能，对保障扶贫成效、巩固扶贫成果、提升社会治理成效具有不可替代的作用。

一、江苏省农村保险供给侧存在的问题及原因分析

2016年，中国保监会与国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，提出到2020年基本建立与国家脱贫攻坚战相适应的保险服务体制机制，形成商业性、政策性、合作性等各类机构协调配合、共同参与的保险服务格局。努力实现贫困地区保险服务到村到户到人，对贫困人口“愿保尽保”，贫困地区保险深度、保险密度接近全国平均水平，贫困人口生产生活得到现代保险全方位保障。

我国保险业已建立了三套功能作用协同配合的保险扶贫体系。一是以农业保险、大病保险为核心的保险扶贫保障体系。农业保险已覆盖所有贫困地区，主要农作物平均承保覆盖率超过80%。大病保险覆盖城乡居民超过10亿人，累计超过1300万人直接受益。二是以小额贷款保证保险、农业保险保单质押为核心的保险扶贫增信体系。三是以保险资金支农融资和直接投资为核心的保险扶贫投资体系。从江苏省内实际调研情况看，农村保险供给侧还存在若干问题，某种程度上制约了精准扶贫功能的发挥，主要表现在：

保险扶贫动力传导机制尚未理顺。监管及地方政府态度较为积极，保险监管部门多次部署保险扶贫工作，成立脱贫攻坚领导组织，制定扶贫统计制度，江苏省政府也对扶贫工作提出了较为具体的要求。但从实际执行情况看，除传统的农险及大病保险外，保险经营主体的主动作为不多，大部分保险经营主体对保险助推脱贫攻坚工作缺乏系统性安排，指导性不强、工作效率不高；部分经营单位的扶贫工作基础不扎实，被动应付的成分较多；有的单位一把手不重视，甚至都没有亲自到贫困地区调研、与扶贫对象接触。总体来看，保险扶贫的系统性部署和针对性措施不足。

保险经营主体对农村保险市场重视不够。由于农村市场尚处于培育期，市场容量相对有限，保险主体市场开发的动力不足。政策性农险基数较大但增速有限，已获取农险高份额的保险公司对服务农村其他保险领域的动力不强。农村商业险渗透率及覆盖率较低，单均保费或人均保费较低，2015年我国农业保险的保障水平（单位面积保额/单位面积产值）仅为18%，而同期美国农业保险保障水平水平为50%。同时承保覆盖率（投保面积比例）与发达国家的90%左右相比，我国的承保覆盖率根据品种不同在40—70%左右。可以预期的是，农村保险市场增长潜力巨大，预期增速将超越城市市场。

农户金融保险意识不强。对贫困户来说，维持基本生活已比较困难，加之保险宣传教育力度不足，广大贫困户金融和保险知识匮乏，往往认为保险是额外消费，投保意愿低。贫困农户的金融保险意识与风险承受能力低形成了突出矛盾，遇到灾害、经营困难、或疾病等突发情况，极易造成返贫和加重贫困。

保险公司供给侧的创新不足。产品创新不足，保险竞争的主要关注度在农险，产品单一、保障面低，差异化产品开发不足，保险公司对农村市场研究和调研不足，对农户的需求了解不深入。部分单位扶贫手段单一，扶贫工作缺乏持久力。未能充分发挥保险行业体制机制优势，履行扶贫开发社会责任，扶贫工作摆形式、走过场，帮扶措施、帮扶计划千篇一律，往往以简单的发钱发物、走访慰问代替帮扶；部分扶贫举措没有考虑长久性和针对性，没有根据贫困户家庭状况、致贫原因，结合扶贫政策制定可行的帮扶方案，帮扶效果不明显。

二、统筹推进农村保险供给侧改革，保障精准扶贫

为了充分发挥保险行业体制机制优势，对农村保险的供给侧改革要运用系统化思维，统筹推进。

创新保险助力扶贫机制。因地制宜，精准施策，调动各方面积极性是精准扶贫的工作思路。在精准扶贫过程中实现各方共赢是机制创新的关键。一是明确保险扶贫工作“一把手负责制”，完善工作推进机制，做到事前有计划、事中有督导、事后有总结。二是建立扶贫评价与政策性农险联动机制。对政策性农险承保机构的扶贫成效进行评价，并与政策性农业保险承保挂钩，利用经济杠杆鼓励保险机构加大扶贫力度。三是建设金融扶贫信息共享平台。建议开放保险机构接入人民银行征信系统、国家企业信用信息公示系统等金融信用基础数据库，共享信息平台可以充分利用大数据，降低扶贫项目和资金管理难度，提高扶贫资金使用透明度。建议由保险行业协会牵头，建立保险行业与政府扶贫信息网的无缝对接。从河北、陕西、河南等22省市开展的“农业保险+扶贫小额信贷保证保险+保险资金支农融资”试点可以看出，扶贫共享信息平台建设对提升扶贫成效有显著作用。四是强化社会责任报告制度，对保险业的精准扶贫的贡献公开披露，可以提高企业的社会责任感。通过机制创新，推动保险机构由被动接受任务到主动作为。

完善扶贫资金使用模式。根据江苏省政府2018年工作安排，计划安排省财政扶贫资金12.81亿元支持脱贫攻坚工作。政府扶贫资金使用要求对象清晰、金额可控。扶贫资金如何更加精准和高效使用是个大课题，而农业保险是精准扶贫工作的“稳定器”和“安全网”，是精准扶贫的重要工具。农业保险自身具备经济补偿、直接融资和信用增级功能。加大采购扶贫保险采购比例，按照市场化资源配置要求提高财政资金的使用效率，有利于扶贫资金的监督管理。根据扶贫对象的不同需求，分别设定政府补贴、农户合理的保费分担比例，充分发挥财政资金的杠杆作用。从种植业保险情况看，政府承担了较大比例的保费支出，目前农险保额基本以保生产成本为主，农民对保险赔付的预期比较高，发生保险责任后，保险公司按条款赔付与农户的预期差容易引起理赔纠纷。农业保险要重视收入保险、价格保险等，注重经济效益和社会效益平衡，为农户提供综合全面保障。

发挥保险业造血功能，设立产业扶贫投资基金。针对贫困地区和农户缺乏产业项目及资金的实际情况，建议设立产业扶贫投资资金用于贫困地区资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展等领域。扶贫开发要考虑造血功能，实现扶贫款使用管理的市场化，以政府财政扶贫资金作为种子资金成立产业扶贫投资基金，并委托专业机构进行基金的市场化管理，采用市场化的垫付和追偿管理提升基金使用效率。鼓励保险资金向贫困地区基础设施和民生工程倾斜，对涉及脱贫攻坚等符合国家发展战略重大项目的政府和社会资本合作（PPP）投资计划，建立专门业务受理及注册绿色通道。

设立省级农村保险共保体，延伸农村金融保险服务网络。保险行业在卫星、核电等高风险领域已建立了相应的保险共保体，通过共同承保分摊份额的方式，控制高保额和高出险率承保标的风险。农村保险有可能发生区域性自然灾害引发的巨灾，服务半径大，获取成本高，建议在省级保险监管部门协调下，由省属保险企业牵头，吸引其他保险机构参与，成立农村保险共保体。这有利于整合农村保险服务网络，克服单个保险机构网络不健全，运营成本相对于保费收入占比过高的情况。同时可以考虑在农村建立与行政力量、意见领袖及村官系统相结合的保险服务网络，解决保险服务的“最后一公里”问题。突出保险机构的社会管理职能，通过贴身服务强化农户的保险意识。吸纳贫困农户加入防灾防损队伍，在促进就业的同时提高贫困农户收入水平。同时通过加大对农户的培训，培养农户的风险管理和保险意识。

加大技术运用和产品创新，场景化投保提高服务能力。围绕“精准扶贫、精准脱贫”基本方略，精准对接贫困户保险需求，坚持定向、精准、特惠、创新原则，以脱贫攻坚重点人群和重点任务为核心，以满足贫困地区日益增长的多元化保险需求为出发点，构建保险扶贫制度政策体系。2017年，保监会、证监会、农业部联合启动“保险+期货”试点，目前试点已拓展到12个省份，品种包括玉米、鸡蛋、棉花、大豆、白糖等5个主要农产品，通过农业保险和农产品期货的跨界结合，转移分散农户面临的市场风险。在大数据和新技术的支持下，创新型农业保险产品将会对现有业务模式产生颠覆性变革，还能够为其他产品带来风险对冲。

在大病保险方面，推动各地通过降低起付线、放宽报销范围、提高报销水平等措施，促进大病保险向困难群众倾斜，切实解决人民群众因病致贫返贫突出问题。同时鼓励保险公司配合各地开展贫困人口补充医疗保险，兜住贫困户因病返贫底线。鼓励、支持、引导保险机构到贫困地区开办农业保险，开发贫困地区和贫困群众急需的专属农业保险产品，降低建档立卡贫困户保险费率，将精准扶贫落实到保障农业产业发展上。