推动江苏大运河文化带建设走在全国前列

中共江苏省委党校第30期省管干部进修班

习近平总书记先后两次就大运河文化遗产的保护、传承和利用作出重要指示和批示，指出“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”。江苏是大运河沿线河道最长、流经城市最多、运河遗产最为丰富的省份。要推动大运河文化带江苏段建设走在全国前列，需要在文化遗存保护、文化价值弘扬、生态保护修复、沿线环境建设四个方面协同推进。中共江苏省委党校第30期省管干部进修班学员对此进行了专题调研，并为推动大运河文化带江苏段建设走在全国前列提出若干意见建议。

一、立足流域文化特点，在战略规划方面高起点定位

大运河江苏段文化保护传承利用相关规划的编制，需要立足于大运河江苏段的流域特点和文化影响力，高起点定位、整体上思考。

建立常态化沟通机制，注重流域内区域合作和部门协调。大运河江苏段处于大运河中部，包括京杭大运河江苏段和通济渠（汴河）江苏段，连通长江和淮河，纵贯南北近700公里。江苏段大运河文化带建设，一方面要与相临省份建立常态化沟通机制，处理好航运、堤防道路、水权等方面存在的纠纷。另一方面，省内沿运河城市和其它规划拓展区、辐射区市县，也要在江苏大运河文化带建设工作领导小组的统一指挥下，形成高效的城市间合作机制，作为一个整体互联互通、优势互补，多元一体地推进相关工作。大运河遗产分属水利航运、文化旅游、园林建设等不同部门管理，容易形成各自为政的格局。在规划之初，就要确立跨领域合作、协同发展的思路，形成不同功能、格调相容的大运河文化廊道，避免同质化竞争。要遵循文物保护的原则，考虑大运河遗产的活态属性。省内现行的文化遗产保护、城乡建设、水利航道管理等政策和部门规划要进一步整合，确保工作思路、目标和步调一致。

深度融合国家和江苏发展战略，打造大运河文化城市群。目前，江苏带状发展战略基本上是沿江、沿海、沿铁路线展开的，长江经济带、沿海经济带、东陇海线经济带，从南、东、北三个方向发力，推进苏南、苏中、苏北协调发展。大运河文化带建设要积极对接长江经济带，聚焦“共抓大保护、不搞大开发”的共同目标，强化江苏省内大运河与长江生态环境、河道水系、交通航运的协同管理。要积极融入国家“一带一路”建设整体布局，突出大运河江苏段特色，充分发挥大运河重要节点城市的窗口作用，促进运河城市的人文国际交流。目前，江苏的“1+3”重点功能区战略，将淮安、宿迁以及部分里下河地区城镇划为江淮生态经济区，生态经济化是淮安、宿迁这两座城市的重要发展方向。大运河文化带江苏段规划作为新的战略补充，要立足于更好地促进江淮生态经济区建设，通过打造富有文化气质的大运河城市群，提升文化品味。大运河沿线淮海经济区的苏北、鲁西、皖北、豫东等地区经济相对落后。而徐州是“一带一路”的重要节点城市和淮海经济区中心城市，新一轮发展要考虑增强徐州中心城市对周边四省市1亿多人口的辐射效应，通过整合运河文化资源，形成高品位、高效益的文化带，形成江苏经济新的增长极。

在省级和设区市层面，推动大运河保护统一立法。大运河除了受《世界遗产公约》《文物保护法》等法律保护外，还受到《水法》《航道管理条例》《防洪法》等法规的保护。多种法律交叉管理、缺少统一立法，也是导致大运河文化资源保护不力的重要原因。从国际经验看，多数运河沿岸国家都有统一的运河法，例如，巴拿马共和国1912年制定了《巴拿马运河法》。对中国大运河来说，现行法律、法规已经无法涵盖大运河保护、管理和利用所面临的各种问题，需要有一部专门的行政法规来统领。江苏段的7个遗产区、28个遗产点段是重点保护对象，江苏应率先在省级和设区市层面启动立法程序，整合文物、交通、水利、建设、环保、国土等相关部门，科学规划大运河沿线的基础设施建设、城镇布局、生态岸线划定、污染排放标准和产业发展等。立法的过程也是统一思想、凝聚共识的过程，要以法律的刚性规定规范运河城市的区域发展之路。

二、合理界定，依法依规推进大运河遗存保护

大运河江苏段文化遗产种类众多，涵盖文化、经济、生态等多种形态，除了沿运河城市、县城，古镇、古村和古闸、古塔、古桥、碑刻、名人遗迹等物质文化遗产，还有丰富的故事、传说、艺术与民俗等非物质文化资源。要将这些分散的显性或者隐性的文化资源进行发掘和整理，形成文字、图像和视频记录。建立权威、统一、动态的数据库，难度非常大。要合理界定保护范围，依法依规推进。

细化物质文化遗产保护办法。根据中国大运河申报世界遗产文本，大运河物质文化遗产主要包括运河水工遗存、附属设施和相关遗存等。对于这类物质文化遗产要强化本体修缮，推行物质文化遗产保护管控清单，分类设置文化遗产保护标识和保护界桩，按照“修旧如旧”的原则，分期分批修复。在文物保护单位周边新建影响文化遗产本体风貌的项目，要依法限期拆除。尽量减少水利航运、城乡建设、产业发展和居民活动等对运河遗存及关联资源的影响。制定《江苏省大运河遗产保护条例》，以确定江苏大运河河段的统一保护要求和保护标准。建立与完善省级大运河监测平台和动态数据库，开展24小时布点电子监控和定期人工巡视，及时公布监测报告和警示名录，从法律上、技术上提升大运河物质文化遗产保护水平。

界定非物质文化遗产保护范围。大运河的非物质文化遗产，主要是指在大运河流域广为流传的传统文化表现形式。从立法保护的意义上说，范围不宜太广。由于大运河的主要功能是水上交通，将非物质文化遗产限定在历史上与水上交通相关的文化形态比较恰当。具体包括：与大运河水上交通运输相关的传统技艺，如造船、造桥、造坝等；船民的社会组织和船帮、船民的节日、庙会等生活民俗；民间文学、大运河传说、船歌、船拳、水会等。上述大运河非物质文化遗产的保护和抢救工程浩大，具体工作抓手包括四个方面：一是推行大运河江苏段非物质文化遗产记录工程，加大对运河沿线传统手工艺、传统生活方式和习俗等乡土特色文化资源的调研并建立数据库；二是做好遗产项目的评估鉴定和申报名录工作，寻访和命名其中的代表性传承人；三是加强对大运河非物质文化遗产重要载体和周边自然、人文环境的整体性保护；四是制定相关政策，合理开发和利用相关资源。

确立大运河古城镇景观保护标准。因漕运而生的千年运河催生了一大批运河古城镇景观。运河河道的变迁直接影响沿河城镇形态，并形成运河沿线独特的生活方式，使运河和沿线城镇在千年依偎中构成了命运共同体。江苏大运河沿线有19座中国历史文化名镇，7座中国历史文化名村，以及大量的省市县级文化遗产，这是大运河文化带江苏段建设的宝贵资源。运河沿线城市在实施城镇化战略时，应做好古城镇建设定位。在遗产保护方面，除了要把注意力放在历史文化审美上，还应关注历史价值观对现代生活的影响，以推动历史遗迹与当代运河沿线城镇居民生活的融合。对于大运河这样的活态文化遗产，保护的目的是为了“古为今用”，需要根据不同地区的实际情况制订多样化的保护标准，合理布局运河沿岸城镇带和特色乡镇，挖掘不同运河沿线城镇独特的文化底蕴，加强对原有社会生态系统的保护，丰富运河城镇的文化内涵。同时借助现代造景技术，让新老景观共同作用形成新的特色，延续古城镇的历史与文脉。

三、因地制宜制定发展目标，弘扬大运河文化价值

对大运河江苏段沿线城市的文化价值和精神内涵作深度梳理，以大运河文化为纽带，站在民族文化复兴的高度，发展与大运河相关的文化事业和文化产业，让大运河文化泽被当代、启迪未来。

分级分类建设一批大运河文化专题博物馆或展览馆。合理利用现代科技提升大运河江苏段的整体展示水平，形成富有特色的博物馆展示体系。建立大运河文化遗产记忆名录，在运河沿线城市社区和名镇、名村建设一批运河文化记忆馆，充分利用城市公共空间，建立小型流动文化展示空间站。组织大运河相关专题展览和巡展，展示大运河文化的精华和保护成就。运用“互联网+”技术手段，实施一批高水准的文物精品展示项目；借助虚拟数字展示平台和多媒体推广平台，建设网络大运河文化带展示工程。

科学规划大运河国家文化公园江苏示范段建设等流域文化标识示范工程。大运河将江苏的楚汉文化、淮扬文化、吴文化、金陵文化等地域文化联为一体，形成独具水乡特色的江苏运河文化长廊。选择文化遗产丰富、保护状况良好、价值较高的淮扬运河段、江南运河段，试点打造大运河国家文化公园江苏示范段。以淮扬、苏锡常为中心，整合沿线各类文化遗产，在加强保护的基础上，植入展览展示、文化体验、标志识别等功能，将大运河承载的江苏文化记忆、美丽乡愁在大运河国家文化公园中充分诠释。在此基础上，推进大运河沿线城市国家考古遗址公园的建设。打造集文化传承、建设、交流和消费于一体的各类文化标识示范工程，引领运河沿线的文化建设。

推进大运河文化研究及其国内外传播。以基础理论研究支撑大运河保护和区域可持续发展。结合运河文化梳理、运河城市源流、历史演进和当代状况，建构江苏大运河城市群的文化模式，为大运河区域经济社会发展提供指引。在大运河文化传播方面，江苏目前还缺乏统一的推广平台。个别非遗项目由于受众急剧减少、传承后继乏人而存在断代危险。要鼓励有条件的运河城市、乡镇，依托既有的公共文化服务设施建立互动性展示区，探索将非物质文化遗产传承展示纳入基本公共文化服务清单。要依托昆曲、扬州评话、淮海戏、话剧、小说、诗歌等运河沿岸的文艺形式，以社会主义核心价值观为引领开展大运河主题创作，推动大运河沿线剧场组成联盟，搭建公益性展演平台，促进优秀作品通过平台展演。建立各级、各类文化展示馆，健全学校与社区的长效合作机制，推动运河文化进课堂、进社区，开展以运河元素为主题的节庆和宣传活动，鼓励网络传媒向公众分享大运河文化资源，拓展大运河江苏段文化传播途径，支持教育团体组织文艺节目国际巡演，让运河文化产品“走出去”。

四位一体确立大运河文化产业发展路径。大运河文化产业主要包括大运河文化旅游业、博览业、创意业和出版业等。在大运河文化产业发展上，可以借鉴浙江省的相关做法，实现保护和开发并举。集团内部确立投资、开发、产业、金融四位一体的组织架构，提高资源整合效率。就江苏目前而言，发展文化和旅游结合产业、文化创意产业较为现实。江苏运河段拥有众多的河道驳岸、湖泊湿地、驿站纤道、古寺塔庙、古桥城门、会馆民居、园林街道等自然和文化景观，还有琳琅满目的非物质文化遗产，大运河文化带建设为江苏大运河文化旅游业发展提供了全新的成长空间。建议省市各级政府制定政策、加强监管、协调规划，以大运河旅游业、文创业、演出业、文博业、影视业等为业态载体，以运河沿线美丽乡村、水利景观、工业遗址、文化博物馆等为依托，加强运河特色文化产品的建设，提升江苏文化旅游产业的品质，构建大运河全域旅游体系，让“一条河尽显江苏文化之美”。

四、理顺体制机制，加强大运河沿线生态保护修复

文化与自然相融相生、密不可分。大运河的核心功能是水上运输，水是重要的文化和自然景观。因此，大运河文化带建设的前提是做好水生态的保护和修复。目前大运河江苏段一些河段水量少、考核标准低、治理缺位带来各种生态问题。因此需要岸河湖一体规划，完善相关的地方性法规，理顺体制机制，实现全流程综合治理。

统筹规划运河沿线的污染防治、土地空间布局和湿地修复。大运河遗产保护管理办公室发布的《大运河遗产点段专项巡查报告》显示，大运河流经的省市，不同程度上存在各种生态问题。一些遗产点段垃圾乱抛，污水横流。南方古运河的水生态系统遭到破坏，水体富氧化严重，水质下降，综合治理的任务艰巨。在运河沿线加强环保宣传，营造全民参与大运河环境保护的氛围，发展环保公益性社会组织，鼓励民众参与沿线环境综合治理。苏北运河是南水北调东线工程的输水干河，发挥着防洪抗旱的作用，是沿线城镇的泄洪通道和居民生产、生活用水的重要来源。要坚持生产性保护，在赋予大运河时代精神的同时，继续发挥其实用价值。严格管控大运河两岸的生活污水排放，持续开展“263”环保专项行动，以修复大运河生态、保护水源。

实施岸河湖一体规划，全流域综合治理。大运河是带状文化遗产，沿线的生态环境需要岸河湖三位一体规划，实行全流域综合治理。加快对运河沿线岸重要历史文化景观的科学修复，对影响运河文化遗产和环境安全的沿岸住宅、单位等要整体搬迁。同时尽快实施河道两岸陆路交通工程，让大运河江苏段全线实现堤岸沿线车道贯通，为全域旅游打下基础。对大运河江苏段历史河道的主干水体要加快修复，以实现江苏段不同时期大运河故道通水通航。江苏目前已初步制定大运河沿线水系联通规划，通过流域区域调配水工程体系，推进地表水达标。但是运河沿线蓄水靠湖，河只是水的重要载体。送水沿线区域仍然存在产业布局不合理、污染负荷重、优良水体比例低、生态功能退化等问题，潜在环境风险较大，需要推进全流域综合治理。

建立大运河水生态和环境修复评估指标体系，理顺大运河水务管理的体制机制。要严格遵循国际通行的城市水网及湖泊生态修复标准，根据流域特点设立大运河水体治理目标，提高污水达标排放和水质考核标准。大运河治理的低标准是蓄洪、排涝和水景观复原，高标准是在达到低标准的前提下进行水生态系统修复和水文化挖掘。国际城市湖泊管理的基本原则是确保“三线一道”，即严控灰线（建筑物离湖边距离线）、扩宽绿线（具有生态屏障功能的湖岸）、淡化蓝线（湖面线）和确保绿道。环河环湖的绿道建设，能够彻底截断河湖边的排污口，实现雨污分流。这些标准是水利和水生态环境保护的国际规范，建立大运河水生态和环境修复的评估指标体系要参照这些指标，高标准定位。大运河流域的综合管理颇为复杂。日常管理部门是水利部门，在市级层面运河的水文则是由水文局负责管理；大运河水质的监测管理是环境保护部门，河堤的用地管理是国土部门，河堤上防护林又由农林部门负责。多部门职权交叉、权责模糊、管理边界不清。建议理顺大运河水务管理的体制机制，确立水利部门和环保部门为共同主管部门，其他相关部门为分管部门，明确各自职责，强化常态化的沟通机制，共同做好大运河生态系统的保护和修复工作。