乡村振兴背景下农村治理困境与解决机制探究

孙玉滨

摘   要：面对新常态背景下的农村发展问题，党中央提出了“乡村振兴”发展战略。当前，农村治理面临着基层农村领导人才缺乏、产业振兴存在困难、“新形式主义”导致发展瓶颈、农村文化和生态问题突出、农业教育缺失等问题。面对这些问题，需要探索新的机制，发挥基层党建领导作用，优化权责，加强监督，增加科技创新资金，注重协调与法治，建设法治乡村、美丽乡村。

关键词：乡村振兴;农村治理;基层党建;新农村建设

中图分类号：C91         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.005

文章编号：1009-6922（2019）06-30-05

一、乡村振兴推动农村治理

2014年5月，习近平在河南考察时指出，中国经济进入了“新常态”。经济增长的新常态体现在：增长速度从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化，要素驱动、投资驱动转向创新驱动。正是在这样一个大背景下，针对我国农村问题，习近平总书记在党的十九大报告中提出“乡村振兴”战略，将其作为解决“三农”问题的重要实施战略。通过实施产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，对农村的治理问题、领导问题、土地问题、生态环境问题、人才问题以及基础设施建设等问题，提出了新思路、探索了新方案、提供了新指导;展开了对农村所有制关系、土地结构、党组建设、分配制度等一系列的改革;落实了“乡村精准扶贫”和《农村土地承包法》《土地管理法修正案（草案）》等政策、法律的配套与实施，助力农村改革。实施乡村振兴，坚持农业农村优先发展，是解决新时代背景下我国社会主要矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦的关键一步。因此应抓住农村治理的“牛鼻子”，更好地推动乡村振兴。

二、農村治理存在的困境

乡村振兴战略的实施，推动了农村治理的有序进行，但治理过程中亦出现了许多新的治理困境与难题。

（一）农村治理存在领导之忧

1.基层年轻干部任务重、负担重，出现断层。“上面千根线，底下一根针”是基层农村干部工作状态的生动体现。农村基层年轻干部面临诸多农业农村发展问题、农村历史遗留问题，还要经常参加各种农业巡查的临时任务，投入“一眼望不到头”的“填表格”“示效果”的任务中去。“24小时待命”“星期六保证不休息，星期日休息不保证”是农村基层年经干部工作的真实写照。加上待遇差、责任大、家庭长期无法照顾，大批基层年轻干部不愿留在农村，纷纷通过考试、借调等方式“逃离”农村，出现基层年轻干部“断层”的现象。

2.农村治理的领导存在素质之忧。农村治理的问题难、矛盾多、关系复杂，一些基层干部漠视甚至放弃使用合理、合法化的基层治理工具，逐渐走向了“狠人治村”的道路。根据相关的调查，“狠人治村”有两层含义：一是“狠劲”治理，面对村里的钉子户、个别户先“哄”再“磨”，最后下狠劲，通过威胁、恐吓、逼迫、恩威并施，以此压服众人，开展相关的农村建设工程等;二是“狠心”治理，完全漠视秩序与法规，以暴力的手段、蛮横的方式治理农村，为己谋利，成为了像“张运球”这样的村霸、恶霸，严重影响农村的安全与发展。不管是“狠劲”还是“狠心”，“狠人治村”严重影响了农村治理，农村治理呼唤高素质的基层干部。

3.农村基层的“微权力”缺乏规范，存在“微腐败”。农村基层干部“微权力”量大面广，对农村治理的分配政策、生产关系构成巨大威胁，出现了一些以权谋私、优亲厚友等问题，衍生出了虚报材料、资金补助、项目帮扶等“微腐败”现象。基层“微权力”使得需要帮扶的人群没有享受到应有的保障，一些“微腐败”造成“坐吃空饷”。

4.农村基层治理难度加大使基层干部心浮气躁。随着党和国家机构改革的下沉，农村基层亦顺应机构改革趋势，许多农村基层干部从“一把手”转向“二把手”，而许多“一把手”面临更严峻的治理与发展难题。农村基层干部待遇低、晋升难的问题加剧，衍生出了随遇而安、坐等退休的工作状态。

（二）产业发展难以推进

1.农村土地存在归属困扰。“土地是农村的命，是农村的根”，农村治理先要治理土地，但土地的归属与使用一直困扰着农村。国家工业化、城镇化以及农村经济社会的迅速发展，使土地承包的流转速度加快，经营主体不断涌现，土地改革缺乏相应保障。使用权限、流转用途、宅基地审批等问题缺乏相应规范，“三权分置”以及《土地承包法》《土地管理法》缺乏相应配套落实，农村集体经济的土地使用缺少具体安排。

2.产业振兴的科技创新驱动不足。农村地区以传统农作方式和小型机械化为主，缺乏大型农业机械;对农村产业发展的科研创新投入力度不够，相关科研机构较少;产业振兴的人才支撑力度较小，广大农村地区产业发展与转型缺乏技术人才支持，高校相关专业设置滞后;产业振兴的资金投入不足，对农村地区产业科研补贴的资金投入不够。

（三）“形式主义”困扰农村治理

1.过度留痕，违背初衷。形式主义潜伏在基层农村治理的各个方面，“处处留痕”体现在合影拍照、表格填写、工作表面、会议表态、短信走访等方面。痕迹化管理违背初衷，费时费力，基层干部不胜其烦，却无奈地将之视为自证清白、自证努力、实现政绩可视化的方式。

2.基层设施建设重形式，轻效率。农村治理与发展存在基础设施建设规划布局不合理、使用效率低下等问题，农村的文化广场、健身设施、宣传标语等建设不接地气，出现了建设使用不合人意、建设拖延滞后、应付领导检查等现象。

（四）乡村生态问题突出

1.农村污水排放体系不健全，影响乡村形象。农村人居环境整治是建设美丽乡村的重要内容，农村污水治理是农村人居环境整治的重要方面。致使许多地区仍存在“污水靠蒸发”的现象，即使建有污水处理系统的农村也存在“重建轻管”甚至停运的现象。

2.厕所革命不好“革”，影响乡村气质。2017年中央推动“厕所革命”，许多农村告别旱厕，与此同时却出现了厕所革命不彻底、不实用的问题，出现了新厕闲置、旱厕仍沿用的现象。农村厕所革命缺乏建设资金、缺配套设施、缺维修管护，出现了“门前干净卫生，门后污秽横流”的现象，严重影响了农村的“气质”。

（五）乡风民俗落后，农村教育缺失

“一丧紧三年，一婚穷十年”，在一些农村地区“红白喜丧”存在大量陋习，婚丧嫁娶支出已经成为农民沉重的负担，虽然人人反对、人人痛恨，却又被裹挟，只能照办。

与此同时，农村的教育问题也非常突出。城乡教育资源发展与分配严重失衡，农村地区教育资源贫乏，农村人口需花费大量时间、精力、金钱去解决教育问题，更有甚者直接放弃子女教育问题，使得农村的教育缺口并没有因为经济的发展而弥合。

（六）基层政府过度干预

农村治理的主体本应是当地村民和村民自治组织，地方政府应起一個统筹规划、指导支持的作用，然而在现实生活中，一些地方政府定位失准、角色走歪、过度干预，农村治理缺乏自主性，间接影响政策连续性，农村治理出现新形式主义，基层的创新活力和创业热情大打折扣。

三、探索新机制，建设新农村

（一）人才是关键，发挥农村治理的人才优势

1.权责匹配，化解冲突。针对农村治理任务重、责任大、关系复杂、权限不清、职权不明等问题，应根据权责一致、权责匹配的原则建立农村治理的权责清单。根据具体的清单条目，明确农村基层干部在权力清单制度下的权力边界，建立农村治理的责任主体、责任事项和追责情形“三位一体”的责任关系，建立明晰的权、职、责体系。

2.提升基层干部待遇，提高基层治理队伍素质。“要倾听基层干部心声，让敢担当、有作为的干部有干劲、有奔头”，就要强化激励机制，提高基层干部待遇。从物质方面来讲，可以优化基层工作环境，提高基层干部工资水平，优化工资奖励机制，增加基层晋升途径等。从精神方面来讲，增设相关荣誉奖励，提升农村基层干部尤其是年轻干部的社会地位，通过创新基层干部待遇制度，让青年干部有出路、有奔头。

在提升农村基层干部待遇的同时，对农村基层干部的治理素质提出更高的要求。首先要响应国家“扫黑除恶”的口号，将村霸、恶霸以法治手段“扫除”干净。其次针对部分农村基层干部素质低下等问题，应按照建设学习型公务员的要求，建立农村基层公务员的培训、轮训制度，提升干部能力。最后是针对“钉子户”村民，要求农村基层干部强化自治、德治与法治相结合的管理途径，引导村民尊法守法、崇善崇德。

3.重视基层党建，发挥基层党组织的领导作用。改革开放40年以来，我国农村已经从一个同质社会转变为一个异质化社会，社会分化加强，社会流动加速，这给农村治理带来了许多挑战，农村治理更加困难、复杂。要突破农村治理困境，最重要的是发挥基层党组织的引领作用，将党的领导向基层下移，同时加强基层党建，加大基层纪检、审计等监管力度，通过基层党建完善乡村善治。

4.把“微权力”关进“制度的笼子”。针对基层的“微权力”导致的“微腐败”，发挥基层党务监督的同时，还应发挥上级政府、村民、社会的监督，将权力彻底关进“制度的笼子”。建立基层“对比—核查—公示”制度，将农村基层干部的贫困申报与村民实际情况进行对比，开展专业核查，对结果进行公示，接受“阳光监督”。

（二）科技创新驱动产业振兴，科技成果助推农村治理

农村治理重在农村发展，农村发展需要产业振兴，产业振兴依托科技创新，科技创新反映人才、技术双驱动。

1.人才驱动是关键。产业振兴是乡村振兴战略的基础保证，而高素质人才是产业振兴的“操作工”。引领现代农业的发展，需要大量农业科技人才，将其知识成果转化成技术支持。综合运用政策、机制，鼓励社会各类人才看到乡村希望、看到乡村未来，使其从科研机构、大学院校走向农村，真正实现吸引人才到农村。

2.技术驱动是核心。在引进大量人才的同时，需将其知识转化为技术，用在“刀刃上”。通过技术创新，尤其是科研院校的技术输送，打通农业产业融合的链条，通过科技打通现代农业产业的各个环节、流程、体系之间的壁垒。通过大数据、信息化平台的搭建，做好农资、农技、农人、农品、农需的“五农”化服务，全面推进“现代农业+”创新发展新业态。

（三）加大财政扶持，促使政策落地生根

乡村振兴战略背景下，实施乡村治理不仅要依靠劳动人民的辛勤劳动，还需要财政资金的支持。财政资金支持可分述如下：一是加大产业扶持资金的支持力度。产业振兴需要科学技术的引用，需要高素质人才的引进，还需要加大科研投入，这一切都离不开财政资金的支持。二是加大基础设施建设资金的支持力度。农村基础设施是农村治理的基础和保障，需加大资金投入到农村基础设施、教育设施、文体设施建设。三是加大政策资金支持力度。面对“农村污水”“厕所革命”，在农村“自掏腰包”的情景下，还需要政策资金予以支持，以舒缓农村基层政策执行的压力。实行“三金”支持，促使政策落地生根，助推农村治理。

（四）完善考核制度，驱逐形式主义

针对农村治理存在“表格多、会议多、举手多”等诸多形式主义问题，要向“留虚痕病症”开刀。首先要进一步完善考核方式，实行归口管理，避免多头重复考核。检查工作以暗访为主、明察为辅，不提前打招呼、不事先通知，切实改进工作机制，突出结果考核，辅之以过程考核，由考核痕迹变为考核干部“足迹”“实绩”。其次是优化评价机制，引入第三方评价制度，增大民意调查，驱逐形式主义。

（五）简政放权，使行政权力下沉

“领导常换，政策常变”，上级政府的“干预之手”时常影响农村治理。因此，上级政府应将行政权力下沉，仅扮演指导者、支持者的角色，将村民与自治组织定位为“主演”。这就要求将政府的“放管服”落实在农村，保持农村治理的政策连续性。

（六）优化市场，共建共赢

农村治理涉及了住房保障、生态建设、产业发展、流域治理等诸多方面，单单依靠政府和村民治理是远远不够的，需要引入社会资本、市场投资，探索建立多元化资金筹措机制，如政府购买服务、与社会资本合作等方式，发挥政府投资的“撬动”作用。引导和鼓励社会资本参与，提高资金使用效率，从而实现共建共赢。

（七）完善相关法律，推行依法治村

依法治村是依法治國在村一级自治组织的体现。针对农村治理的诸多问题，需要完善相关的法律法规，在尊法守法的同时，推动法律法规进一步落实，如进一步落实“三权分置”下的《土地承包法》和《土地管理法》，完善相关的配套政策。运用合法手段实现农村治理，防止乱用狠人、滥用狠招，引导村民尊法、学法、用法、守法，培育崇德向善的乡风文明，推行依法治村。

（八）注重协调体系化操作

农村治理是基层治理的重要体现。治理工具的应用与治理策略的施展不应仅局限于一定的环境，而应根据不同的环境背景灵活施展，形成完整的、协调的、体系化的治理系统，如图1所示。

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责任编辑：杨   静