构建税收共治新格局的实践与思考

杨林峰

自2014年10月公布第一批“黑名单”以来，各级税务机关累计公布“黑名单”案件达到10340件。其中，2018年1至6月，公布“黑名单”案件2781件，比同期增长80%。其中，偷税案件497件，占比18%；虚开增值税专用发票案件2050件，占比74%；骗取出口退税等案件234件，占比8%。

财政部、国家税务总局等四部委进一步加大打击骗税和虚开工作力度，坚持“打、研、改、防”四位一体的原则，努力重构打骗打虚立体管控机制，开展医药行业、地炼企业、废旧物资等重点领域的专项整治，规范高风险领域的税收秩序。认真总结虚开和骗税活动的新特点、新手段，研究改进和防范打击的方式方法，做到共同研究、共同发现、共同管控、共同治理，形成全覆盖的监控网络，推进建立全方位、立体化的防范打击体系。2018年1至6月，全国各级税务机关共对5.63万户涉嫌骗税虚开企业开展检查，查处骗取出口退税违法行为,挽回税款损失48亿元；已认定虚开和接受虚开增值税专用发票及其他可抵扣凭证227万份，涉及税额434亿元。

一、推进“三项制度”落实，改善行政执法环境

近年来，为营造风清气正的税收营商环境，使企业在秩序井然、风气清明、公平公正的经营环境下蓬勃发展，全国税务机关积极推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度（以下简称三项制度）的税务实践，进一步规范了税收执法，让合规者得到应有的鼓励，让违规者受到必要的惩罚，避免恶性竞争和“劣币驱逐良币”现象的发生。

“三项制度”的税务实践带来可喜变化，主要体现在以下七个方面：

1.上线税收执法公示平台。“涉税事项全覆盖”是该平台的亮点。通过该平台，纳税人可以查询包括基础信息、行政征收、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等7大类税收执法信息，涵盖日常涉税事项的全部内容。另外，该平台还全面梳理了“事前、事中、事后”7大类公示事项，包括执法主体、执法依据、执法程序、公众监督与救济方式、执法结果等内容。

2.落实执法全过程记录制度，规范税收执法行为。税务机关定期召开执法全过程记录推进会议，强调执法记录仪及音像资料的保存、管理、使用、归档要求，要求各部门在特定执法活动中应使用执法记录仪等全过程记录装备，并将使用情况纳入绩效考核。执法记录仪让税收执法多一双慧眼，既是护身符，也是紧箍咒。为税源管理分局及稽查分局人员统一配置集录音录像、拍照、定位功能于一体的执法记录仪，借助现代科技执法装备让税务人员执法多一双慧眼，实现“阳光执法、规范执法”，维护税收执法的严肃性和公信力。取证难一直是税务执法工作中的一个突出问题。在税务执法过程中，时常会发生企业财务人员在税务人员查看电子账册时，恶意切断电源或者强行删除电子账册、故意销毁账簿凭证等事件，导致税务人员无法及时取证，执法陷入被动。执法记录仪能起到及时收集固定证据，还原事实真相的作用，有助于税务人员提高取证效率和取证质量。同时，执法记录仪的存储介质不能通过连接计算机直接被访问，必须在特定的数据采集站，经过密码、权限认证方可进行访问，且对所有影像资料不能人为删改，大大提高了影像资料的安全性和完整性。佩戴执法记录仪去执法，就像随身携带了一个黑匣子，可以及时收集、固定证据，还原事情真相，更好地依法履行职责，保障了执法人员的合法权益。

3.“逢进户必审批”已经成为税务局的工作常态。按照国家税务总局的规定，对各级重点税源企业，每年抽查比例为20%左右，5年检查一轮，对其他企业，每年比例不超过3%，而且，对三年内已随机抽查的企业，不列入随机抽查的范围。制定下发《规范进户执法实施办法》，全面梳理进户事项，明确进户原则，严格审批流程，为纳税人打造良好的税收执法环境。从征管规范、稽查规范和出口规范等文件入手，梳理出包括最高开票限额审批、税务稽查实地检查和税收优惠后续管理等14项可进户执法事项，在进户事项、核准流程和进户时限等方面列出具体要求。同时，要求各部门开展工作前，必须先采集系统信息进行核实分析，尽量减少进户执法次数。在大数据的“生态圈”中去寻求变革，这个“生态圈”由纳税人完整的数据链构成，它不但包括税务部门和纳税人的基础数据，比如申报数据、增值税发票数据、电子发票数据、纳税咨询数据、互联网访问数据和物联网数据，还包括其他政府部门、社会信用机构、涉税中介机构和专业数据分析机构等交换的数据。

4.形成说理式执法标准流程。温情释法、主动送法、以案说法、文书明法的说理式执法标准流程逐渐形成。制定《税收执法口头说理工作规范（试行）》《说理式税务稽查执法文书撰写与指引（试行）》《说明理由制度文书模板》和《说理式〈税务稽查报告〉范例》等稽查执法工作规范制度。税务处理决定书或处罚决定书，列明了被查企业所有不合规的涉税行为，且逐一说明了理由，就像一份说明书。通过“有理、有利、有节”说理式执法，清晰地阐述违法事实和处理依据，引导纳税人对税法的主动遵从。

近日，国家税务总局武汉市江岸区税务局分别在黄埔礼堂及黄孝河路办公区举办八个场次个人所得税扣缴义务人的专场培训，围绕个人所得税法新旧差异、个人所得税专项附加扣除政策享受条件等重点内容进行了深入浅出的讲解。

（图/文：廖小英）

5.创新服务式执法。在稽查执法过程中，推行廉政告知制度，创新“一书一表”。“一书”即《税务稽查承诺书》，“一表”即《税务人员执法情况调查表》，在每次入户检查时将“一书一表”交给企业，让企业对稽查部门的“文明执法、廉洁执法、规范执法”等问题进行监督。一方面，纳税人通过填写《税务人员执法工作情况调查表》，能够真实、客观、准确的表达自己的想法，实现对执法人员的监督；另一方面，在这种监督下，稽查人员能够约束自身行为，为更好服务纳税人和公正执法提供保障。

6.建立发票风险防控系统应用长效机制，制定了《发票风险防控系统应用操作规范》。通过系统背景及概况、基本功能、监控管理、结果应用、风险应对结果管理、绩效管理等几个章节，将系统应用落地与实际工作结合，将系统介绍、风险特征、业务标签、扫描周期、责任部门、流程管理、结果应用、绩效管理等方面在《发票风险防控系统应用操作规范》中予以明确和规定，坚持将系统功能深度整合，将系统应用深度结合，全面发挥系统应用效能。

7.掌握行业经营特点，打击虚开发票，净化营商环境。为了能够对风险疑点做到全面识别并形成指向性分析结论和应对实施方案，在风险识别分析过程中，充分考虑企业自身生产经营状况和行业特点，从行业规律和特点入手，总结行业特色性指标；有效发挥团队作用，集思广益，互相学习交流经验心得和分析角度。一是选取目标行业及研究对象。以日常风险应对涉及的行业和企业为研究范围，结合本地区行业发展和行业风险等级确定行业及研究对象和企业名单；按照风险企业名单，通过系统云平台、征管数据信息以及第三方信息采集等多种渠道集成企业数据，确定企业税负、贡献率、业务及发票往来等基本指标项目特征。二是以行业生产经营特点和收入支出项目为切入点，多渠道学习了解行业基础原理、生产经营流程、影响行业发展的内外部因素以及其他相关行业种类、影响和逻辑关系，利用到企业调研的机会，深入了解行业实际经营情况、掌握企业的收入来源项和涉税风险较大的流程环节，结合相应的数据资料，归纳出企业自身的疑点项目。三是定期组织业务心得交流讨论会，就各自发现的疑点指标项及分析思路和角度进行交流探讨，将分析报告做进一步的修改和完善，在保证疑点指标识别不留死角、分析报告指向准确的同时，逐渐落实风险指标模型本地化建设工作。

1月10日，国家税务总局武汉市东湖生态旅游风景区税务局办公室利用午休时间为第一税务所干部开展保密知识培训，会后组织参会干部签订保密承诺书。

（图/文：东湖风景区税办）

二、推动税收执法效率变革，注重培养数据分析专业人才

一般来讲，对税收程序法的研究，更多的是解决税收征纳双方的权力、义务与制约问题；税收实体法的研究，更多的是解决税收政策的指向和社会公平问题；税收管理工具的研究，解决的是实现税收执法过程中效率变革，提升执法效率。

数字经济催生的新技术、新零售、新业态、新模式，面对这些迅猛发展的新兴业态，税务部门又该如何创新管理工具和服务呢？对于税收管理中技术工具作用认识缺乏，理论认知薄弱，应用新技术工具步伐迟缓，数据分析专业人才缺乏，已成为影响税收效率提升的深层次原因。面对信息数据的爆炸式增长，现代化税收管理体系建设与互联网技术融合不足和应用滞后问题日益凸显，表现为先进的税收体系设计与滞后的税收工具应用能力之间的矛盾。

注重培养数据分析专业人才，助推数据分析。政府部门积淀了海量、高价值的数据，但在数据开发利用、开放共享和安全保护等方面还有较大改进空间，尤其是与具备专业大数据分析和应用的社会组织未能做到共享和使用。税务部门取得的大部分是政务公开数据，但涉及企业生产状况、盈利能力等真实数据却难以取得。因而应创新监管方式，创造良好的数据使用环境，使数据资源得到充分利用。

目前，针对非公企业提出税收数据使用的申请，税务部门正在尝试通过第三方政府部门，在不泄露纳税人涉税敏感数据的前提下，以黑盒子的方式提供纳税人涉税信用评分结果。一方面，税务部门可以通过和银行等部门合作，实现对第三方支付数据的追踪；同时，与企业申报数据进行比对，加强对电子商务资金流的监控。另一方面，应加快完善电子商务税收政策，适时培训一批既熟悉电子商务操作又精通税收专业知识的复合型人才。税务机关可尝试与淘宝、京东等电商合作，由这些平台如实提供入驻商家的实际销售数量、金额等涉税数据，促进电商规范管理、健康发展。运用互联网技术，实现税收与大数据应用的深度融合，实现税收管理工具的不断升级，才能为税收功能的发挥和税收现代化的实现提供技术支撑。

三、加大联合惩戒力度，构建税收共治新格局

完善诚信激励和失信惩戒联动机制。对内，税务系统将通过优化完善纳税信用信息流转机制，强化系统内各部门、各单位实施联合激励和联合惩戒信息共享共用；对外，税务部门将着力构建多部门诚信体系及工作联动长效机制，进一步扩大联合激励、惩戒范围和力度，促进纳税遵从，营造诚信纳税氛围。

1.推动“黑名单”和联合惩戒制度“双扩围”，提升稽查质效。加强联合惩戒推送力度，在纳税信用评定、海关出入境、参加政府采购、参与重大招投标、银行贷款等方面对列入“黑名单”的纳税人进行限制和惩戒。自2014年税收“黑名单”制度推行以来。对列入“黑名单”的企业，税务部门将其纳税信用级别评定为D级，实行限量供应发票、出口退税从严审核、提高监督检查频次等惩戒措施；人民银行将推送的税收违法企业信息全部录入银行征信系统，下发给各商业银行和金融机构作为融资授信参考；海关将推送的税收违法企业列入失信企业名库，不予适用海关认证企业管理等措施；发改委对存在税收违法信息的农产品进口关税配额申请企业进行限制；财政对重大税收违法企业在两年内减少或不予安排政府性资金支持，限制其参与政府采购活动等。

2.创新应用“惩扶结合、分类处理”理念。教育培训引导企业告别“黑名单”，惩戒只是手段，目的还是督促企业遵从税法。为此，税务机关在按规定将税收违法企业列入“黑名单”并推送联合惩戒的同时，会同发展改革委员会、工商管理部门等联合举办诚信教育培训班。针对税收违法“黑名单”企业，组织企业法定代表人参加培训。组织受训人员观看《强盛中国的诚信力量》等诚信教育宣传片，各组织单位相关负责人分别结合各自领域的信用管理工作，详细讲解守信联合激励与失信联合惩戒的具体措施，剖析了失信联合惩戒的典型案例，并重点就何为失信行为、如何修复信用等问题做了详细讲解和现场问题解答。培训结束后，企业法定代表人现场签订《信用承诺书》。

3.深化税警协作，凝聚执法合力。涉税案件取证难、定性难、查处难、执行难等问题已成为税务执法的共识。税务局与公安局建立税警派驻联络机制，由两部门联合制定《公安局派驻税务局联络机制运行暂行办法》，警税联络机制办公室实体化运作。另外，在办税服务厅设立“税务警务室”。推进和完善“警税通情报信息平台”上线运行。警税通情报信息平台通过专线连接，采用自定义数据交换协议和多层数据加密，将税务相关数据同公安的相应数据进行数据交换，实现涉税违法情报共享、案件推送、联合执法、数据专线传输等功能。一旦发现涉税违法案件线索，警税双方将按照“信息互通、优势互补、紧密配合、高效务实”的合作原则，通过点到点的执法信息资源共享，加强对涉税企业、关键人员、重要证据和账户资金等重点环节的侦控工作，迅速查清涉案企业的基本信息，掌握货物流、发票流、资金流的情况。加强线索移送，通过“爱查网”、“天眼查”等搜索工具，查询银行账号归属地、企业组织架构等信息，开展合成侦查，依托公安大数据、警务云搜索等系统和网安、技侦手段侦破涉税违法案件。

4.2017年11月8日，最高人民法院和国家税务总局签署《关于网络执行查控及信息共享合作备忘录》，主要包括三个方面的内容：一是国家税务总局协助最高人民法院进行网络执行查控。查询内容包括查询被执行人税务登记、缴纳税款、申领发票等相关信息，以及被执行人的退税账户、退税金额及退税时间等相关信息。二是国家税务总局对失信被执行人采取联合惩戒措施。惩戒措施包括将失信被执行人名单纳入纳税信用评价体系；将失信被执行人和以失信被执行人为法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员的企业，作为重点监管对象，加大日常监管力度，提高随机抽查的比例和频次。三是最高人民法院将相关案件信息推送给国家税务总局共享。另外，国家税务总局、人民法院、人民检察院签署了《税务司法合作备忘录》，是维护税收执法的公平性和权威性、维护社会治安的重要举措。

5.税务机关与代理记账行业协会签订《创新涉税服务行业管理框架协议》，合作双方将严格把握政策界限和尺度，严禁指定或变相指定、强制服务，严禁违规插手税务代理机构经营活动，切实尊重和维护纳税人自愿选择涉税专业，服务社会组织的权利。共同建立以涉税服务机构和从业人员为对象的信用评价制度和诚信“红黑榜”制度，因多次不良代理行为被扣分的涉税服务机构和人员将被纳入“黑名单”，而信用积分高的涉税服务机构和人员将被纳入涉税代理服务金牌榜。

6.注册税务师协会、注册会计师协会、律师协会、代理记账行业协会4家协会负责人，共同签署《涉税专业服务行业失信主体联合监管合作备忘录》。由行业协会发起建立的联合监管信用管理机制，构建非公有制领域跨行业联合预防腐败的防火墙，实现跨行业联合监管。

7.加强涉税案例分析人才的培训，助推涉税案例分析，保证干部理论武装无缝隙，稽查业务技能无弱项。税务机关合并后，税务人员要重点填补原由地税部门征管税种的知识缺口，适应改革后工作需要，培训内容要涵盖印花税、房产税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税等全部业务知识，进一步拓展干部的知识领域，还可以联合注册税务师协会、注册会计师协会共同举办的案例分析大赛。邀请一批证券公司、金融机构的资深讲师通过案例分享、实战教学等方式对青年干部进行案例分析培训。

8.定期召开税务系统“褒奖诚信、联惩失信”专题新闻发布会，向社会公布税收违法联合惩戒工作情况的最新进展，介绍税务部门助推社会信用体系建设的做法和成效，引导纳税人提高税法遵从度，进一步构建守信联合激励和失信联合惩戒大格局,持续优化税收营商环境。