发展型社会政策与农村低保家庭的可持续生计

李赋

（赣南师范大学图书馆，江西 赣州341000）

1 问题的提出

为解决农村贫困问题，让农村贫困和低收入群体共享改革发展成果，2007年，国务院决定在全国农村建立最低生活保障制度。农村最低生活保障制度在保障农村贫困人口的基本生活、解决其生存性贫困等方面发挥了重大作用。但也存着一些问题，主要表现在：最低生活保障制度立足于收入差距，解决的是收入贫困、生存性贫困，忽视了能力丧失和权利的剥夺而造成的发展性贫困；受助对象处于消极被动地位，其主体地位和责任被忽视；最低生活保障制以家庭为单位，按家庭人均收入定低保资格，忽视了有劳动能力和无劳动能力人口应有区别地以需求为导向的分类救助。正是由于农村最低生活保障制在本身设计和运行中存在着上述种种缺陷，导致农村低保家庭退保脱贫困难，长期持续依赖低保生存的人员所占的比例大。这就让我们不得不重新反思我国现行农村最低生活保障制度的长期成效性及其未来的发展走向。

2 发展型社会政策和可持续生计

2.1 发展型社会政策

发展型社会政策形成于20世纪90年代中期，是在西方福利国家陷入危机，新自由主义改革兴起的背景下形成的，是对传统福利国家的批判和反思。其理论要点主要有：经济政策与社会政策应协调发展，充分发挥社会政策对经济发展的促进作用；重视人力资本和社会资本的投资，注重福利项目的生产性和投资性；从中长期战略规划出发，注重长期发展；重视预防和社会保护，强调“上游干预”；改变政府作为单一福利责任的承担主体，主张多元福利责任承担主体的共同作用和良性互动。

2.2 可持续生计

作为一种谋生的手段或方式，生计包含了生活所需要的能力、资产和所从事的活动。“只有当一个生计维持系统能够应对压力和重大打击，并且可以从中恢复过来，而且可以在现在和未来保持甚至提高其自身的能力和资产，同时不损害自然资源的基础时，它才具有可持续性[1]。”

传统的社会政策相比，发展型社会政策关注的视角不再局限于福利的提供而是扩展到对维持生计能力的强调，在反贫困中它通过对生计的支持、保护与发展[2]，赋予贫困群体生计的可持续性。

3 以发展型社会政策促进农村低保家庭可持续生计

最低生活保障制度作为中国农村的一项社会救助政策，要使该制度发挥持久长远的作用，就必须融入发展的思路即向发展型社会政策转型，这样才能克服该制度本身固有的缺陷和运行中出现的种种问题，引导农村低保家庭走上可持续生计之路。

第一，以劳动能力为标准，对农村低保家庭的各类人员有区别地实施救助。农村低保家庭的人员构成分为三类：一是无劳动能力者，包括年老、重病、伤残人员；二是暂时无劳动能力的潜在劳动力，包括儿童等未成年人；三是成年劳动力。对低保家庭中的这三类人员应区分对待：对于无劳动能力的低保对象应给予现金和物质救助保障其基本的生活；对于儿童应予特别的福利照顾，促进其健康成长，阻止贫困的代际传递；对于有劳动能力的低保对象除了对其出现的暂时生活困难予以救助外，更重要的是要促进其发展，帮助其自立，增强其可持续生计的能力。

第二，对农村低保家庭的救助应从以收入与消费为取向，以维持个体生存为目的的收入救助和生存性救助转向重视低保对象的能力建设、资产建设、资本培育和权利保障等发展性救助。

①大力投资于人力资本，重点投资于教育、医疗卫生和人员培训，提高劳动力素质，引导、帮助农村低保家庭脱贫自立。

农村人力资本投资与农民收入增长关系密切。我国学者经研究分析测算后得出：农业在现有的条件下，农业劳动力的文化水平每提高1 分，可增加净产值24.97 元；劳动力技能每提高1 分，可增加净产值2.23 元[3]。而文化水平和技能的提高依赖于教育、培训和医疗卫生，尤其是教育，教育是解决贫困问题的有效途径。“以世界银行的贫困线为标准，受教育少于6年的劳动者的贫困发生率大于16%。如果另外接受3年教育的话，则会下降7.2%；跨过9年的门槛将使贫困发生率下降一大部分；接受了9～12年教育的劳动者的贫困率下降到了2.5%；而受教育年限超过12年的劳动者几乎不存在贫困的状况[4]。”可见，要从根本上解决农村贫困问题就必须大力发展农村文化教育事业。现阶段应着重从以下三个方面发展农村文化教育事业：第一，投资儿童和家庭，发展农村学前教育，力争“上游干预”，切断贫困的代际传递；第二，开展农村职业教育，对农村低保群体进行职业教育和培训，用现代科学知识和技术武装农村低保人群，增强农村低保人员的就业能力和市场竞争能力，引导、帮助其走现代农业之路；第三，大力加强农家书屋和乡村图书馆等农村公共文化设施建设，提高农村居民特别是农村低保对象的文化素质。

良好的身体素质是人力资本发挥作用的保证，健康的丧失同样会导致贫困。我国农村低保家庭有相当一部分是因病致贫、返贫的。因此，要大力发展农村医疗卫生事业，加大农村医疗卫生事业的投入，完善农村医疗卫生设施和医护人员的配备，采取有效的措施保证农村低保人员看得上病，看得起病，看得好病，提高农村低保对象的身体素质，保障其健康，确保其劳动能力能够得到正常发挥。

②大力投资于社会资本，建构和改善农村低保家庭的社会支持网络，提升其社会资本存量，增强其反贫困能力。

社会资本是投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源，是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源[5]。贫困发生与社会资本的缺乏密切相关。社会资本理论认为[6]，个人或不同的群体在社会结构中所处的位置以及与社会结构中的其他的行动者的关系强度不同，决定了他们获得和使用的社会资源的数量多少。处在社会结构中的上层位置或与社会结构中的其他的行动者关系密切的个人或群体，其占有和使用的社会资源的数量自然就多，其行动往往更易取得成效或更能达到目的。反之，则会被社会排斥。由于低保家庭或个人处于社会结构的底层，其社会关系网络松散、脆弱，导致其能获得和使用的社会资源稀少，社会资本能给予他们提供的帮助很微弱。这点可以从王卓等对四川省L 县团仓村随机抽取的30 名低保居民问卷调查和深度访谈的结果中得到印证。王卓等在调查中发现：26.7%的受访者社交网络规模为0，36.6%的受访者社交规模为1 人，16.7%的受访者社交支持网规模为2 人；80%的调查对象社交支持网规模在2 人及以下[7]。以上数据说明农村低保居民普遍地受到了社会排斥，其社会资本存量严重缺失或不足，致使其一旦遇上自已解决不了的困难，仅能向亲戚、邻居等极有限范围内的人寻求帮助。

③坚持就业优先原则，实施积极的就业政策，建立、健全就业援助制度，变社会福利为工作福利。

就业是福利之本、民生之本，是消除贫困、促进发展的最有效、最可靠的途径。当前我国农村存在着大量从农业中转移出来的的富余劳动力，其中有相当一部分是来自低保家庭的，由于自身的素质和外部环境的影响等方面的原因，这些来自低保家庭的富余劳动力在劳动力市场上备受排斥和歧视，就业困难。因此，要把促进低保对象就业与社会福利结合起来，变社会福利为工作福利，建立、健全就业援助制度，通过税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，公益性岗位安置等途径，对这部分就业困难的劳动力实行优先扶持和重点帮助”。

第三，从强调低保对象的受救助权转向受救助权与责任共存。

以收入与消费为取向的社会救助更多的是强调政府的责任和公民的受救助权，而忽视了受助对象的责任主体地位。农村低保对象有从国家和社会获得救助的权利，但同时也有承担责任的义务。这种责任体现在：有劳动能力的低保对象应积极参与有关方面提供的技能培训，主动地投入劳动力市场，参与经济活动，通过自己的工作或市场来满足家庭的需要，逐渐实现脱贫自立；家庭成员互助责任尤其是养老育幼及伤、病、残照顾责任，这一责任是国家、市场组织、公民社会组织等主体无法取代，只有依靠家庭功能才能完成。片面强调低保对象的受救助权，而忽视其权利与责任共存，弱化受助对象在脱贫中的主体地位和积极作用，势必造成受助对象对救助的等待和依赖，对家庭责任的放弃，甚至导致“福利养懒汉”现象的发生，浪费国家有限的社会救助资金，加重国家的社会救助负担。

4 结语

中国农村最低生活保障制度从2007年实施、运行到现在已十多个年头，从运行的实践来看，取得了一定的积极效果。但是，任何一项社会政策都不是万能的，农村最低生活保障制度也不例外。由于制度设计本身存在的缺陷，需结合我国农村贫困的实际情况进行变革，变革的取向是注入发展的思路，引导、帮助、促进有劳动能力的低保对象通过劳动养家，实现脱保自立，即用发展型社会政策促进农村低保家庭可持续生计，这是我国农村低保制度未来的发展取向和趋势。