航空都市目标下郑州航空港建设的瓶颈及对策

李慧芳

(郑州航空工业管理学院 人文社会科学学院，河南 郑州 450001)

郑州航空港经济综合实验区(本文简称郑州航空港)成立于2013年3月，作为国家批复的首个以航空经济发展为主体的区域，其成立具有重要的区域发展意义，并代表我国区域布局逐渐从公路、铁路、海港建设转移到空港建设。截至2018年，郑州航空港在基础设施、航运规模、产业布局以及自贸区建设等方面均取得令人瞩目的成绩，旅客吞吐量超过2 000万人次，货邮吞吐量超过40万吨，增速位居全国前列。当前郑州航空港正处于从起步阶段向快速发展阶段跃迁的关键时期，为保证其朝着航空都市目标顺利发展，需时刻警惕各种潜在问题，并从根源上予以解决。

一、郑州航空港的发展思路与目标

郑州航空港经济综合实验区发展的核心理念是规划先行，其成立的主要依据为《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013-2025)》，在该规划中，河南省委、省政府将郑州航空港的发展思路明确为“建设大枢纽、培育大产业、塑造大都市”，即以郑州新郑国际机场为中心，建立大型交通枢纽，以立体性交通运输体系为基础吸引和培育大型临空产业，以郑州航空港的迅速发展为突破口塑造航空大都市。可见，“航空大都市”是郑州航空港发展的终极目标，具有促进区域经济发展和城市自身发展的重要意义，既对中原经济区经济乃至全国经济具有聚集与辐射功能，又对郑州航空港发展为临空型新型城市形态具有导向性作用，因此在航空大都市目标引导下对既有航空港的建设进行不断完善十分必要。

二、航空都市目标下航空港建设的结构性条件

(一)航空港与航空都市的基本概念

航空港是一种以机场为中心的具有产业集聚效应和经济辐射效应的临空型城市形态，其空间形态呈现为以机场为核心的同心圆产业带，功能上表现为以航空服务为主、兼顾商务服务和生活服务，社会形态上表现为主城区的卫星城或副中心城区。航空都市的概念由美国著名航空专家John D. Kasarda于21世纪初提出，他认为航空都市是一种新型城市形态，即由全球化、航空业发展所促成的与航空业相关联的城市功能区，该都市区集物流、制造、商务、生活、休闲等多种功能为一体[1]。可见，航空都市在辐射范围、城市功能与作用，以及所依托的机场等方面都属于航空港的高级形态，由于城市结构对城市形态具有决定性作用，因此航空港必须在城市结构上与航空都市保持一致，方能实现城市形态的升级。

(二)航空港发展为航空都市的城市结构要求

社会系统的结构是社会要素以特定方式进行的相互联结和相互作用，包括经济结构、政治结构和社会结构。根据国际经验，航空港发展为航空都市的条件至少包括当地政府的合理支持、拥有大型的枢纽机场、机场依托的主城区是大城市或特大城市等，这些条件恰恰折射了构成一个城市社会系统的政治结构、经济结构和社会结构。

1.政治结构的优化：航空港与政府关系的界定

航空港的政治结构是由保证其正常运行的一系列制度、设施和组织所组成的复杂体系。由于政府是政策和制度的制定者、设施和组织的管理者，因此航空港政治结构的优化取决于政府与航空港关系的界定。根据国际航空都市的发展经验，因政府在航空港建设中的定位与功能不同而呈现出两种政府与航空港的关系模式：政府主导模式和市场主导模式。前者以政府的政策支持或直接参与来推动航空港建设，如韩国仁川航空港，当一个地区处于经济转型或发展战略转移的关键时期，该模式就成为当地航空港发展的首选。后者以市场运营方式推动市场各主体共同参与航空港建设，政府在其中的管理角色和功能都趋于淡化，如欧美地区的大多数国际枢纽航空港，当一个地区经济发展相对稳定、市场机制比较健全时，航空港倾向于选择此模式。可见航空港与政府关系的界定需综合考虑当地经济发展水平、经济发展阶段以及政府能力等因素，并随航空港的发展阶段与特点进行相应调整。

2.经济结构的优化：航空港与机场关系的合理确定

经济结构是人们通过特定方式结成的生产、交换、分配、消费关系的总和。由于航空港是以新兴产业为主要特征的城市形态，且机场在其中始终发挥引擎作用，因此航空港的经济结构优化需处理好机场和航空港的关系，明确机场在港区内的定位与作用，并在此基础上进行相应的产业安排。根据国际航空都市的经验，航空港区内的产业结构一般遵循以下规律：一是拥有大型枢纽机场，且机场和大型航空公司或物流公司的关系密切，能够实现资源共享，经济效应明显；二是以机场为核心在航空港区内形成产业的圈层式结构分布，按照航空运输业、商务办公、商业服务业、高科技产业、文化娱乐产业的顺序依次排列，各产业聚集了本领域的优秀企业，形成高层次的行业互促与共赢；三是产业间的前后关联度强，形成典型的“前向产业——航空主导产业——后向产业”产业链。因此以机场为核心载体的现代产业通过合理布局形成良性循环的产业链条是航空港经济结构优化的重点。

3.社会结构的优化：航空港与所在区域关系的协调

社会结构是人及其社会活动和社会关系的存在方式。对于航空港而言，区域内的人口聚集方式和人口活动特征与一般城市有显著差异性，即前者主要依托航空港区内的产业进行活动，具有典型的“港兴人兴、港衰人散”特征，因此要对航空港的社会结构进行优化就必须重视航空港与所在城市或区域的关系，这也是国际航空都市发展的共性。航空港各方面建设都要依托所在区域的资源，包括交通、咨询、金融、人才、生活服务设施等，尤其在航空港的建设初期更是如此；如果缺乏所在城市或区域对航空港的全面支持，航空港的产业发展将会缺乏持续驱动力，港区对人才的吸引力也将随之降低，形成“有城无业”“有城无人”的局面，严重影响航空港的社会结构形成及优化。因此，国际航空都市在建设初期都会将航空港建设与所在区域进行通盘考虑并进行全面规划，以确保前者发展始终具备可持续资源条件。

三、航空都市目标下郑州航空港建设的瓶颈

(一)政府与航空港的关系边界模糊

在郑州航空港设立之初，河南省政府进行了大胆的制度创新试验，主要包括直通车制度①、“两级三层”机制②和相关的政府职能转变③，这些制度设置与创新对于郑州航空港的迅速起步与发展具有重要推动作用。由于航空港区管委会负责港区具体工作的推进与落实，因此航空港的发展模式属于政府主导模式中的政府直接参与型模式。该模式下航空港建设存在的问题主要有两个方面：一是“两级三层”机制下各政府部门的协调，包括事务性的沟通和协调与人员的归属和管理都偏于复杂，会造成资源浪费和行政效率低下；二是政府部门与港区的关系单一，由政府包揽港区发展的各项工作。由于港区发展涉及专业领域的管理，如与基地航空公司、物流公司和各入驻企业的合作等，各种专业性业务在未来还会海量增加，政府以一己之力操作将面临巨大压力。可见，政府全面参与航空港建设的初衷与港区实际需求是非对应关系，政府参与航空港建设的边界相对模糊。政府直接参与模式一般具备国家或地区较小、资源容易集中、航空业被确立为整个国家或地区经济发展的引擎等条件，而郑州市目前并不完全具备以上条件，因此，郑州航空港在未来发展中是否需要政府长期的全面参与需慎重考虑。

(二)完整的产业链尚未形成

从产业发展的角度看，郑州航空港的航空运输业可谓突飞猛进，航空相关产业也有突破性发展，例如建成了双跑道和双航站楼、2017年旅客吞吐量达到24 299 073人次(居全国第13)、货邮吞吐量达到502 714.803吨(居全国第7)、开通了179条客运航线(国际地区26条)和34条货运航线(国际地区27条)[2]等，这些发展非常值得肯定，但其目前仍存在产业链不够完善、高新技术产业不足的问题。首先，在航空物流业方面，一是入驻基地的航空公司数量、合作的国际与国内物流公司数量不多，与全球物流网的融合性不强；二是支持物流业的货源种类相对偏少，主要集中在电子产品和农产品两大种类上，未来将对航空物流业的发展产生较大限制。其次，航空业关联产业面临种类不多、层次不高的问题，例如港区内的金融企业以国内和本地金融企业为主，缺乏知名的国际性金融机构；再如港区内的商务、会展、旅游、娱乐等与航空业关联性较强的行业发展不够完善，降低了航空港的综合竞争力。再次，各产业间尚未形成完整的产业链，既缺乏前向性的研发、原材料提供等行业支持，又缺乏后向性的咨询、推广等服务行业支持，整个港区内的产业呈现相对零散的发展状态，尚未形成明显的产业聚集效应和航空港的经济特征。

(三)港城融合尚未实现

在区位优势、完善的立体交通体系，以及以富士康为代表的大型企业等因素的推动下，郑州航空港与郑州市和中原经济区的融合取得了显著成效，但双方尚未形成经济上的均衡关系，周边地区对港区的支持力度不够强，港区对周边区域的带动力也比较弱。首先，在产业发展上，郑州航空港与周边地区的相互支撑性较弱，航空港主要依托港区内产业进行发展，周边地区提供的支持性产业偏少，尤其是中原经济区作为农业大区的优势并未体现出来，例如在物流产业中仅以进口食品为主，并无本地的农业出口产品。这种关系对区域经济发展产生不了积极影响，港区的聚集和辐射能力也难以形成，长此以往将导致港区经济活力下降。其次，在港区人居上需要防止“新城陷阱”问题[3]，即新建造的航空港由于产业和基础设施不匹配，无法吸引和留住人群，最后发展成“有城无人”“有城无市”的空城，十分不利于港区的长远发展。郑州市是人口超过千万的大城市，具有丰富的人力资源，但这些人才能否流向郑州航空港还需参考港区的产业分配与生活设施情况，郑州航空港在这两方面的建设都有所欠缺，因此在未来如何使港区成为宜业又宜居的航空都市还需要多方努力。

四、航空都市目标下郑州航空港建设的对策

(一)合理确定政府定位，建立多方共建模式

在航空港建设的起步阶段，以政府直接参与方式进行管理具有“集中力量好办事”的效果，但长远来看，政府直接管理将会降低航空港发展的活力。如果政府从直接管理者退居为政策支持者，同时鼓励机场、航空公司、金融机构和其他企业共同参与航空港建设，将会激发各方活力，加速航空港的发展。在此方面，荷兰、日本和阿联酋政府都提供了很好的参照依据，即在国家或地区面临战略性目标转移时，政府通过提供综合性的开放政策如土地政策、投资政策、减免税收政策等来有效引导和推动航空港发展，同时政府将运营航空港的权力下放给专业的机场集团或航空港集团，以实现政府与各方主体的协同配合。因此，在郑州航空港的建设中，确立以政府为主导角色的政策支持型发展模式是更有效的选择，在该模式下，政府将有更多精力关注航空港的整体发展方向，并以处理各方关系为主业，而非具体的事务性管理。具体来说，一是需要处理政府和市场的关系，激发市场各方主体的活力；二是需要处理同中原经济区内各个地方政府的关系，促使各地区建立长远的合作机制，促进区域内的资源共享；三是处理好同上级政府的关系，确保郑州航空港的建设始终符合国家发展的战略目标，并积极配合上级部门做出相应调整。这种多方共建模式覆盖了与航空港相关的各级、各地地方政府和市场上的多方主体，因此能最大化地凝聚航空港周边的资源，实现航空港和区域经济发展的共赢。

(二)优化产业结构，打造高端产业链

合理的产业结构是所有航空港持续发展的核心要素，因此郑州航空港需要积极优化港区内的产业结构以促使高端产业链形成。首先，加强与各大航空公司和物流公司的合作，壮大航空运输能力。航空公司和物流公司是航空港最重要的合作对象，国际枢纽航空港无一不重视该项工作，例如孟菲斯航空港与联邦快递公司的合作、法兰克福航空港与汉莎航空公司的合作、戴高乐航空港与法航的合作等。因此，通过优惠政策吸引大型航空公司和物流公司入驻航空港将直接扩大其辐射范围，增强航空港核心产业的影响力。

其次，积极挖掘与航空运输业相关行业的潜力。航空港的发展需要除航空运输业以外的多种行业支持，包括商务、会展、咨询、科技、休闲等。同样，国际枢纽航空港都是综合性航空港，某些航空港的非航空运输业收入甚至超过航空运输业收入，如新加坡樟宜航空港和日本成田航空港。当前郑州航空港在非航空运输业方面的发展还很欠缺，因此需要注重多种行业并行发展，这将有助于产业结构的整体升级，同时增加航空港的吸引力和经济收入。

再次，严格甄选入驻港区的企业。航空港内高端产业链的形成需要在引入相关产业基础上避免产业同构现象，例如英国希思罗航空港就是全球闻名的企业最难入驻的航空港，这除了跟希思罗航空港优越的地理位置和伦敦的重要地位有关之外，还跟航空港管理方的严格管理相关。因此郑州航空港要打造高端产业链就必须从源头上保证港区入驻企业的质量，这需要建立明确的企业甄选机制和程序，确保入驻企业与航空运输业的前后相关性，并优先选择各行业内知名的或极具发展潜力的企业，以保证航空港区内优质资源的聚合。

(三)凝聚区域优势资源，推进港城融合

在航空港发展初期，区域的支持包括硬件设施提供和产业发展支持，对此，郑州航空港应积极凝聚郑州市和中原经济区的优势资源，推动港城融合。

第一，积极发展中原经济区内的高新技术产业，同时重视现代农业发展，为郑州航空港区提供产业支撑。速度经济时代下航空港的发展主要依靠时效性强、经济收益高的高新技术产业和其他现代产业的支持，除了港区入驻企业之外，港区所在区域内的高新技术产业发展也会对港区发展形成巨大推动力。例如英国希思罗航空港周边城镇就结合自身特色进行了合理的产业布局，包括商务办公、高端制造、文化创意等，形成了航空港与各个城镇协同发展的格局[4]。对此，中原经济区内各地都应积极发展具有本地特色的高新技术产业和现代农业，为郑州航空港的发展助力，同时也借助航空港来扩大本地优势产业的影响力。

第二，完善港区内的人才吸引政策和生活配套设施建设，促进港区的产居融合。真正的航空都市是汇集产业和人居为一体的新型城市形态，这与传统的产居分离、单独设置产业园区的概念完全不同。许多国际枢纽航空港的战略性规划都涵盖了产居融合的内容，例如韩国仁川航空港专门规划了“休闲港”，涵盖了公园、医院、学校和娱乐城等一系列方便港区人们生活的设施[5]，十分值得借鉴。郑州航空港在规划上也布局了以休闲为主的项目和区域，但将来能否发展成航空都市，还需通过出台具有吸引力的人才引入政策、加强生活配套设施的建设等具体手段才能实现。

总之，从结构层面上看，郑州航空港需在借鉴多方经验基础上，结合自身特点进行完善，既要注重政府与市场多元主体的合作，处理好与各个地方政府之间的相互关系，又要优化产业结构，重视高端产业链的形成，还要积极发展和凝聚中原经济区的优势资源，推进港区产业与人居的完美融合，以此来增强郑州航空港的核心竞争力与国际吸引力，进而发展成为真正意义上的航空大都市。

注 释：

①即航空港区与省直部门之间建立的直通办事制度.

②“两级”指的是河南省和郑州市两级，“三层”指的是省级成立建设领导小组及办公室，负责与国家有关部门的沟通和涉及省有关部门的工作协调；郑州市成立市级建设领导小组及办公室，负责市级层面的督导、协调；成立郑州航空港经济综合实验区党工委和管委会，负责具体工作的落实.

③包括简化行政审批流程、推进财政政策创新、创新大通关机制，以及做好“三证一章”和“五单一网”制度改革等.

责任编校：张 静，罗 红