生态保护补偿市场机制的国际实践与启示

■ 吴 健/袁 甜

（1.中国人民大学环境学院，北京 100872；2.中国人民大学国家发展与战略研究院，北京 100872）

0 引言

生态补偿制度是生态文明制度体系的核心制度，在协调国土空间开发保护和开展自然资源用途管制等方面发挥着重要作用。自然资源是现代化建设的基础性资源，实现自然资源开发与利用之间的平衡是实现可持续发展的必然要求。按照国土空间规划，将以生态功能为主导的地区划入禁止或限制开发区，实施用途管制，由此限制了当地的经济发展，需要通过生态补偿来弥补保护成本和提供保护激励[1]；对于因开发利用自然资源造成破坏需要开展生态修复的地区，也可以通过生态补偿筹集修复和建设的资金。因此，做好生态保护补偿，对平衡开发和保护，推进国土空间用途管制和自然资源管理具有重要意义。

目前来看，尽管生态补偿已经成为国家政策重点、学术研究热点，各地实践也取得长足的进步，但补偿资金来源渠道单一、补偿效率亟待提升、与其他相关政策耦合度欠缺等问题[2-5]，仍然阻碍着我国生态保护补偿经济效率和生态效益的进一步提升。

基于此，本文通过回顾总结国际上生态保护补偿市场机制的实践，分析评述生态保护补偿的市场机制设计问题，为我国生态保护补偿机制创新，建立生态保护补偿的市场机制，有效配合国土空间用途管制等自然资源治理实践提供参考。

1 生态保护补偿市场机制的理论依据

市场机制的本质是生态产品与服务的价格机制。然而，生态保护的对象，不论是生物多样性如珍稀物种及栖息地，自然生态系统如森林、湿地等，还是能够提供环境舒适性的生态要素如清洁的空气、水源、生态景观等，都具有公共物品属性，即非排他性和非竞争性，且都产生正外部性的收益。也就是说，生态产品与服务供给的成本由私人承担，带来的生态效益却由社会共享，这就导致生态产品的供给缺乏激励，供给不足。因此生态保护面临两个基本的事实：一方面，现实世界存在真实的生态系统服务的需求和供给；另一方面，传统市场供给无力，生态保护领域缺乏天然有效的价格机制。

对由此造成的市场失灵的纠正，产生了庇古税和科斯定理两种不同的理论方向。庇古（1920）主张，外部性导致的市场失灵，必须由政府通过补贴或税收进行干预，提高生态产品提供者的边际收益，增加生态产品使用者的边际成本，使之更加接近社会供给和社会需求，从而达到社会最优均衡。科斯（1960）则认为，这一问题是由于产权界定不清导致的，通过界定产权，能够自动产生激励，使市场功能得到有效发挥，将外部性内部化，以较低的成本提升资源配置效率。

长期以来，我国采用的都是庇古式的生态补偿方式，即以强制标准补贴的方式激励私人进行生态保护。这种生态保护补偿模式的优点在于执行力强，惠及范围较广，能够迅速看到保护效益。但缺点同样明显，因为政府面临财政、信息和效率约束。一方面，补偿对象群体基数过大，政府难以获得私人提供生态产品真实成本的信息，而且生态保护补偿资金来源单一，给财政造成了极大负担，因此设定的补偿金额通常不足以弥补成本。另一方面，行政效率低下和寻租问题导致政府失灵。我国单纯以政府主导的生态保护补偿实践中存在诸多问题[2-3,5]。

相较而言，生态保护补偿的市场机制最大的优点在于：第一，能够克服政府主导的保护激励不足和灵活性、效率性缺乏的问题，市场竞争保证了生态保护目标的有效实现，也反映出生态保护的真实价值。例如市场上存在多个生态服务供应商时，由于供应成本和保护效率的差异，生态服务购买者可以通过谈判和竞争的方式，选择合适的服务提供者，改进生态保护效率。通过合理的市场参与机制，能够为生态保护提供足够的激励并达到经济效率最大化。第二，在市场机制下，能充分吸纳来自国际组织、企业、公益机构、社会团体等多方补偿资金，让更多的社会资本和公众在不违背经济理性的前提下参与保护，有助于保护资金和项目的可持续性。

2 生态保护补偿市场机制的国际实践

目前，国际上生态保护补偿的市场机制主要形式有生态服务付费、缓解银行、保护银行、生境交易、碳汇交易、使用者付费、生态旅游以及生态标签等。

2.1 生态系统服务付费(PES)

生态系统服务付费（PES），是一种环境服务受益者向服务提供者支付资金，用以交换特定生态系统服务的制度。PES最初的定义非常严格，围绕着建立生态系统服务市场的各项要素，包括自愿交易、明确的交易双方、明确的交易对象（生态服务）以及条件支付都有着严格的规定[6]。但目前的PES实践已经突破了狭义概念中明确的买卖双方、自愿性以及支付条件的限制，政府出资、非货币支付的PES项目等也适用于生态服务付费的定义。从这一角度看来，我国的许多生态保护补偿实践都与这一广义概念非常接近[7]，许多国内学者也将生态保护补偿与生态系统/环境服务付费（PES）等同[3,8-9]。

国际上较为成熟的生态系统服务付费项目，如哥斯达黎加的PSA(Pago por Servicios Ambientales)，其核心是建立了一个覆盖全国的强制性征税项目，向生态服务的受益者收费，每年收取约1000万美元，支付给自愿加入该项目的生态服务提供者，这些获得支付的私人森林土地拥有者必须按照政府要求开展森林保护或者重新造林。在2005年底，哥斯达黎加大约有10%的森林覆盖土地注册到了PSA项目中[10]。

再如美国的环保休耕项目（CRP），这是一项由美国政府提供资金，农业部负责实施，农民自愿参与的休耕项目。CRP项目有两个亮点：一是不设定固定的单位面积补偿金额，而是设定明确的补偿目标（受补偿地块）选择标准；二是通过竞标机制选择补偿目标，竞标人提供一系列包含不同支付条款和保护活动要求的合同菜单，土地所有人可以自行选择参与与否，或选择何种合同，还可以设置自主性条款，增加了机制设计的灵活性。这一设计不仅通过自愿参与，保证了参与人的保护活动在成本上是可接受的，而且通过综合考虑补偿对象的成本收益，形成事实上差别化的合同补偿标准，避免了补偿标准的“一刀切”，并逐案签署合同，依据法律来保障合同的执行。

总体来看，由于个体生态服务受益者支付能力和需求的限制，PES目前的主要资助者为政府、非营利组织（NGO）及公用事业机构。虽然法律规定了PES运行流程、资助机制，并提供了履约的法律保障，但服务提供者参与的自愿性是将PES项目和命令控制型生态保护转移支付区分开来的关键。由于买卖双方数量的限制，使得很多时候作为标的交易的生态服务价格并不是在充分竞争的市场条件下形成的，因此PES更像是一种准市场机制。

对生态服务进行支付的条件是土地所有人的保护活动能够达到相应的生态目标，但由于道德风险、生态环境的异质性以及自然因素等的干扰，常常难以判断生态服务投入与保护效益产出的联系，因此其生态保护效率受到质疑。这提示我们，虽然PES能够激励代理人的保护积极性，但在生态服务契约设计中需要考虑环境效益产出过程的不确定性，减少由此带来的生态服务投入与支付条件间的扭曲[11]。

2.2 缓解银行（Mitigation Banking）

缓解银行业务的法律基础是美国《清洁水法》第404条款项以及1985年《农业法案》中有关湿地保护的法律条款，缓解银行最初是为了保护湿地而设立的，法律规定了开发者有责任消除开发活动对湿地生态系统造成的破坏。缓解银行的机制是，银行发起人通过保护湿地，从监管机构获得湿地信用，然后将湿地信用以市场价格出售给会对湿地造成破坏的开发者；通过购买湿地信用，开发者将缓解开发影响的责任转移给了缓解银行，由银行进行湿地生态功能恢复和监管，并从中盈利。

湿地缓解银行类似于货币银行，区别在于前者储备的是湿地信用[12]。湿地缓解银行的生态补偿活动在开发之前或同时完成，克服了开发者自行修复或收取“湿地替代补偿费”由第三方专业机构进行湿地修复等方案中存在的生态补偿延迟、无法达到湿地生态功能“零净损失”的保护目标等缺陷[13]。2016年美国缓解信用销售额达到36亿美元，截至2018年，美国已成立3365家缓解银行，销售的湿地/河流缓解信用不断增加。

虽然缓解银行是有效的市场手段，但从生态功能的角度来看，缓解银行业一直备受争议。首先，由于不是在原有湿地所在地进行恢复和重建，受影响地区失去了湿地提供的生物价值和水文功能，而缓解银行进行的湿地重建和恢复并不能取代被破坏湿地原有的生态功能，并且由于受影响地点和恢复地点不同，将导致当地人口所享受的生态系统服务的重新分配。只有建立更多的缓解银行，监管机构才有更大的能力确保开发商购买的湿地信用与受影响湿地的类型和功能价值间更加准确地匹配，提高缓解的生态效益。其次，长期生态管理缺乏以及银行破产等因素给缓解银行的保护区域带来湿地生态重新恶化的风险。再次，缓解银行的成本可能非常高昂，除了支付设立银行所需经历法律和行政申请程序费用之外，银行成立之后，购买土地、生态恢复的费用也是一笔不菲的开支。

缓解银行机制的实质是通过法律将生态保护的产权赋予银行并赋予他们进行交易的权利，同时规定开发者减轻影响（mitigation）的义务，从而创造供给与需求，形成缓解信用交易市场，使市场机制在湿地保护中发挥作用。

2.3 保护银行（Conservation Banking）

保护银行与缓解银行类似，前者的设立是为了配合美国《濒危物种保护法案》的实施，主要用于濒危物种及其栖息地保护，发展的历史较短。保护银行的机制是，通过保护濒危物种、维护其栖息地，银行能够获得一笔由政府机构批准的可供出售的保护信用[14]，这些保护信用可以出售给对物种造成不可避免和不利影响的开发项目，因为一般项目获得开发许可的同时也会被要求保护一定面积的濒危物种栖息地。保护银行的优势在于其规模效应，能够以相对较低的成本保护大片连续生境[15]。这对于开发者来说也是有益的，因为只需要支付一笔资金，就可以转移保护责任，不必因亲自履行保护责任而耽误开发进度，而且由于比较优势，选择直接购买保护信用也是成本上有效的。截至2016年，美国鱼类和野生动物管理局已经批准建立了超过135个保护银行，保护面积超过142000英亩[16]。

保护银行作为保护生物多样性的市场机制，其作用的发挥还受到一些限制。首先，保护银行作为保护区的补充，需要大片连续的土地来提供保护，因为孤立的小块土地将不足以提供动物生存的环境。其次，保护区还需要大量的管理维护，以维持栖息地的生态功能，避免栖息地退化和物种迁移。同时，与缓解银行一样，保护银行的成本也可能会很高，高昂的建设成本和大面积土地需求无形中提高了行业门槛。最后，“永久保护”的要求增加了保护银行的运行成本和难度。

2.4 生境交易（Habitat Exchange）

生境交易是保护银行的拓展，是一个更广泛、透明的保护信用交易平台。最早由美国环保协会（EDF）提出。其主要原理和法律基础都与保护银行类似，但建立的初衷恰恰是为了克服保护银行的一些局限，例如，保护信用的申请和审批流程较为复杂，无形中给潜在参与者造成了“程序障碍”，同时保护银行对于物种的保护范围仅限于《濒危物种保护法案》的规定，具有很大的局限性。

生境交易是一个濒危物种和栖息地保护信用交易的市场平台，在该市场中，自愿参与者通过创建一个新的栖息地单元或保护现有栖息地来产生保护信用[17]。该项目的亮点在于EDF开发的一种关键工具——栖息地价值量化工具（HQT），用以量化栖息地恢复和物种保护活动的价值，为保护信用估值提供参考，减轻行政机构的审批负担，加速审批流程推进。只要土地所有者满足生境交易的准入要求，就可以使用栖息地价值量化工具（HQT）来确定他们可能获得多少信用(或在出现负面影响时借记)。所产生的信用与保护银行出售的保护信用性质相同，都受到法律保护。生境交易机制简化了信用的审批流程，减少了交易成本，能够提高土地所有者的自愿参与度，提升生态保护项目中物种的恢复潜力。

生境交易的另一主要目标是促进未列入濒危或受威胁类别的物种保护。因为《濒危物种保护法案》没有为这些物种提供保护，也没有要求对这些物种造成影响的污染者减轻其破坏行为。从法律的角度来看，保护这些物种缺乏监管驱动力。该计划将物种保护的范围扩大到高危物种和自愿性质的保护对象。

要保证候选保护物种保护信用交易正常运行，必须减少购买者对于这些保护信用估值的不确定性，以降低未来管理制度改变带来的风险。因此关键问题就在于栖息地价值量化工具（HQT）的开发，以及与政府机构签订简化审批流程及其他管理规定的协议，如果政府机构拒绝承认栖息地交换的保护信用的有效性，那么这种市场工具将难以为继[18]。

2.5 碳汇交易（Carbon Sink/Sequestration）

碳汇交易是国际上一种重要的为生态保护融资的市场型工具。以林业为例，减少砍伐、森林保育、森林再造等保护活动可以创造林业碳汇，用于抵减温室气体排放。在碳市场建立初期，大部分来自林业和土地利用碳项目的碳汇信用都在自愿市场上出售；当前，随着越来越多的国家或区域性碳排放交易体系的建立，林业碳汇项目的碳信用日益被强制性碳交易市场接受，碳汇需求者购买碳汇以抵消碳排放量，达到碳排放总量控制目标，而碳汇创造者获得相应收益。后者具有强制性，按照国际公约或政府规则进行交易，处于政府的监管之下；前者则更灵活，不受政府管制[19]。

碳汇交易面临两个方面的挑战：第一，碳汇参与市场交易必须建立在碳汇认证的基础上，只有具备明晰的产权，才能创造参与激励。目前澳大利亚、新西兰、加拿大等国家的林业碳汇交易实践虽然在具体细节上存在差异，但都有明确认证碳汇信用的法律法规，如澳大利亚的《2003年第五号温室气体基准规则（碳汇）》、加拿大的《排放补偿量规定指南文件》[20]。第二，强制碳减排的要求很大程度上决定了碳汇交易的需求，如果不签署减排协议或政府的减排意愿不强烈，碳汇交易就不活跃，碳汇需求将面临较大的不确定性[21]。目前，我国的碳汇交易市场就存在需求不足、政策变动等困境，而且市场交易价格仍然偏低，市场交易规模扩大主要依靠政府推动[22]。

促进碳汇交易市场的发展，建立碳汇确权的法律法规是基础，拓宽融资渠道、加强合格碳汇的监督认证是手段，碳减排制度的逐步推行是培育碳汇市场、发挥市场配置资源作用的根本保证。

2.6 使用者付费（User Fees）

使用者付费，是政府赋予私人土地所有者对第三方受益人在私人土地上使用消耗性或非消耗性自然资源的行为收取一定费用的权利，并要求土地所有者进行一定的管理实践，对某种生态功能进行保护的机制[23]。

使用消耗性或非消耗性自然资源的行为通常包括打猎、捕鱼和观赏野生动物等。政府机构通过授予土地所有者收取使用费的权利，要求土地所有者进行生态保护活动。如美国科罗拉多州的野生动物牧场计划，州政府通过发放给土地所有者一定数量的狩猎许可证并允许他们以市场价格出售许可，要求土地所有人进行物种保护活动。使用者付费仅限于土地拥有者向狩猎者或渔民因开展狩猎、捕鱼等使用私人土地上自然资源的行为收取资源使用费，作为对栖息地生态环境的补偿。

使用者付费作为一种生态保护方式，其有效性还存在不足。虽然对于土地所有者来说，这种收费权是有利可图的，但政府必须考虑由于过度占用而破坏自然资源的情况，需要控制资源利用活动（如捕鱼和狩猎）的规模和频率，提高使用者付费机制的经济效率和生态保护效益。

使用者付费可能更多适用于零散的、小规模的，以及除纯粹生态保护价值之外还具有如观赏、娱乐价值区域的生态保护，作为对集中连片生态区域保护的补充。

2.7 生态旅游（Ecotourism）

生态旅游是在一定的生态保护区域内，开展观光活动，满足人们对生态景观和自然舒适性的要求，获得相应资金，部分形成盈利，部分用于生态景观维护。生态旅游将生态保护和盈利目标相结合，能够通过提供生态景观获得用于保护的资金。随着人们对自然舒适性的要求越来越高，生态旅游的发展前景巨大，为私人土地拥有者恢复和保育栖息地提供了经济激励。

但生态旅游的发展必须考虑承载力的问题，过度的生态旅游活动会给栖息地和生物多样性带来损害。因此生态旅游的开展必须得到政府部门的批准或支持，特别是针对一些濒危物种开展的观光项目。首先，必须确保生态保护是开展生态旅游的主要目标。其次，必须保证盈利资金的一定比例用于生态保护。生态旅游的出发点是积极的，但有时可能会出现意料之外的结果，如低素质观光者或过载的游客量会对生态景观造成破坏；商业化的盈利模式可能导致资源型产品的过度开发，甚至为提高观光效果牺牲生物多样性，如鼓励当地人种植特定的观赏植物等。要达到盈利和生态保护的双重目标，需要土地管理者进行协调游客观赏需求和生态保护目标相适应的管理实践[24]。

生态旅游与使用者付费类似，利用了生态系统本身具有的娱乐性功能，满足人们对自然舒适性的需求。由于需求和供给都是真实存在的，在我国也有较多实践，因此这两种机制提供的借鉴主要在于如何权衡生态保护目标和盈利目标的问题。

2.8 生态标签（Conservation or Eco-Labeling）

生态标签是一个绿色消费概念，通过传递生态友好的信息来改变生产者和消费者的行为，并通过将生态保护的管理实践与消费者对环境产品的需求联系起来改善环境绩效[25]。通过生态标签区分产品，消费者可能会更有选择性地购物，愿意为产品带来的环境绩效支付更高的价格，这为生产者采用环境友好型生产方式提供了经济激励和竞争优势[26]。如对产于太平洋西北部的鲑鱼认证的生态标签。该标签只适用于经过生态认证的企业，以确保这些企业的养殖方式是生态友好的，能够保护三文鱼栖息地的生态环境。生态标签的内容和形式不断拓展，已不仅局限于绿色农业标签，还出现了野生动物友好型标签等新形式。

虽然生态标签可以为从事生态保护的生产者提供市场溢价或增加市场份额，但生态标签的有效性取决于消费者的信任。事实上，生产者们通过减少使用农药，恢复生态系统功能，保护当地的动植物物种等努力，为产品贴上生态标签后，并不一定能获得消费者的青睐。消费者只会为他们信任的产品支付更高溢价或进行更多的购买行为。生态标签广泛面临的另一个问题是与传统生产者的竞争。激烈的竞争使得市场份额的扩张面临不确定性，虽然生产者可以构建新市场来拓宽发展空间，但这种开发成本可能相当高，消费习惯和黏性效应也可能导致新市场开发的失败。

引入非政府组织，是提高生态标签的保护效率和经济效率的可行办法。在审查和认证生态标签的基础上，非政府组织可以通过其强大的公信力和社会网络，为这些商品提供隐形的担保。政府组织的作用也不可忽视，Sonderskov et al（2011）对美国、丹麦、瑞士调查数据的研究发现，政府参与生态标签认证，可以通过其强大的公信力提高生态标签的消费者认同度[27]。

生态标签解决了消费者和购买者之前的信息不对称问题，将生态友好型产品与传统商品区分开来，给生态保护支付意愿较高的消费者提供了选择的权利，也使得生态保护活动的外部性内化到价格中，为生产者提供保护激励。

3 生态补偿市场机制的经验与启示

市场化生态保护补偿的核心是形成生态保护的可交易价值，并且创造一个竞争性的环境，使具有生态保护需求与供给能力的买卖双方能够进行匹配，并在竞争的基础上决定交易的价格，进行生态效益和经济效益的交换。近年来，国际上生态保护补偿的多元化和市场化的实践，为完善我国生态保护补偿机制提供了实践经验和重要借鉴。

3.1 找准生态保护补偿市场机制的着力点

探索生态保护补偿的市场机制，核心是如何在生态补偿项目中引入市场机制，形成生态产品与服务的市场化供给模式。在这一理论目标的指引下，为公共物品供给提供价格激励、确保创建市场所需的产权基础以及消除信息不对称，理应成为政策实践中的主要着力点。具体而言，第一，无论政府财政补贴、转移支付，还是创建信用和生态产品市场的活动，其核心目标都应是建立或调整形成生态产品与服务合理的价格体系，为生态服务供给者提供参与激励；第二，通过生态服务合同拍卖、生态标签等机制设计，解决影响市场形成的信息不对称问题；第三，基于自然资源的产权理论和合同理论，探索激励相容的生态服务合同设计，解决产权不明和生态服务不确定性的问题，确保生态服务的可持续供给。

3.2 健全生态保护补偿市场机制的法律体系

纵观国外的生态保护市场机制实践，完备的法律为生态保护提供了实践指导和法律依据。如美国《清洁水法》404条款通过明文规定和限制开发明确了湿地保护价值，提升了资源稀缺性价值，为湿地缓解银行的建立和发展奠定了基础；随后出台的《湿地保护法》明确提出了湿地保护的补偿要求，同时发布具体的操作指导，在实践中建立了较为完善的湿地缓解制度[17]。我国目前对于生态保护补偿市场机制的法律体系建设相对滞后，对于在哪些领域实施市场化补偿，实施何种形式的市场化补偿，怎样实施等还没有明确的政策指导和法律条款。因此，结合当前生态保护补偿市场化理论，出台我国生态保护补偿市场化实施意见的行政法规或法律，对生态保护补偿市场化的概念、管理要求和管理部门、具体操作要求等相关问题做出统一、明确的规定，才能更有利于我国生态保护补偿市场机制的建立，提高生态保护补偿效率。

3.3 建立多种生态保护补偿的市场化途径

上述市场机制的国际实践大体可以分为三类：

第一类：政府引入市场型。即在以政府为主的生态补偿项目中引入市场机制。生态系统服务付费（PES）是针对大规模、连续生态区域的生态系统功能的保护。哥斯达黎加PSA项目通过全国性的征税+补偿，建立起生态服务提供者和受益者之间的支付关系；美国的CRP使用公共财政资金，但在项目设计中引入了竞标机制，实现特定保护目标下对补偿对象的精准识别和差异化补偿。两类项目都更接近庇古式的补贴思路，但利用市场机制为保护提供激励，提高了补偿资金的效率，也提高了灵活性。

第二类：政府创建市场型。包括缓解银行、保护银行、生境交易和碳汇交易，都主要用于某种明确的生态功能修复或物种保护。共同之处在于通过法律创造了“保护信用”，将生态保护的产权赋予保护者并赋予他们进行交易的权利，同时规定开发者的保护义务，从而创造供给与需求，释放了市场活力。在机制设计上，信用申请审批制通过缓解或保护信用的主动申请加审批的方式，大大减少了信息不对称，降低信息成本，行政机构能够根据服务效益决定信用批准数目，提高了生态服务的提供效率。另外，不同的项目由不同行政机构分管，如湿地银行主要由美国陆军工程兵团审批，而保护银行和栖息地交换由美国渔类及野生动植物管理局负责，保证了管理的专业性和管理效率。

第三类：政府培育市场型。使用者付费、生态标签以及生态旅游等项目，更多的是关注对生态系统使用价值的开发，结合人们对自然舒适性等生态产品和服务的需求，将生态系统的使用价值转化为经济价值，反过来用生态系统创造的经济价值维护其生态价值，适用于零散、孤立又具有一定生态价值的对象保护。人们对于生态系统或资源使用价值的享有是私人物品，因此其市场化的关键在于将人们对自然舒适性的需求与这类服务供给相匹配。通过设计合理的机制，解决消费者与生产者之间的信息不对称问题，提高支付意愿，打通市场渠道，降低交易成本，形成合理的生态产品价格，促进市场交易，促进生态保护。可以看到，使用者付费、生态旅游、生态标签是购买者为追求良好的生态舒适性而自发产生的个体需求，这类需求处于人类需求中的较高层次，随着生活水平和生态舒适性稀缺度的提高而自然增长。相比之下，前两类模式下购买者的需求并不是自发产生的，主要来自于合规动机或集体行动的要求，是法律规制的结果。

综上，生态保护是一个多维问题，仅仅依靠一种政策工具很难应对其高度的复杂性和多变性。因此，对于不同生态保护问题，我国在实践中可采取不同的管理模式，相互配合，相互补充，减少管理上的空白，最大程度提高保护效益。

3.4 政府角色转变以适应生态保护补偿市场化的需要

生态补偿市场机制的建立，并不意味着政府职能的弱化，反而对行政部门的管理职能和角色定位提出了更高的要求。对于当前市场模式无法解决的生态问题，政府仍应承担主导角色，政府主导和市场机制有机结合，能保证生态保护的灵活性，同时降低市场风险；对于较为复杂的缓解银行、保护银行，政府需要做好信用量化和审批、监督等指导工作；对于自主性较强的使用者付费、生态标签、生态旅游等，政府的作用则是宣传教育、维护市场秩序、加强市场监管。

建立健全生态保护补偿市场机制，需要政府从直接出资转变到引导市场、创建市场、维护市场秩序；同时，优化政府职能设置，给市场留出足够的发展空间，提高执行效率，切实履行好生态保护市场化对政府提出的快速响应、及时审批、全面监管等要求，指导并配合生态保护补偿市场化机制的行政实践。