“欸乃一声山水绿”——谈空间规划体系建设与监督实施

■ 刊 评

2019年5月9日，中共中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，是自然资源部重构以后的一个顶层设计，起龙头作用。

国土空间规划与国家规划（体系）比较，一是规划体系不同。国家规划体系由国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划构成；而国土空间规划体系由总体规划、详细规划和相关专项规划组成。二是规划层级不同。国家发展规划根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，由国务院组织编制，经全国人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循；国土空间规划须依据国家发展规划编制。三是规划重点不同。国家发展规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为；国土空间规划则是对国家发展规划提出的国土空间开发保护要求的细化落实。四是规划性质不同。国家发展规划强调战略性、宏观性、政策性；国土空间规划除了强调战略性，还强调科学性（尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律）、协调性（统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求）和操作性（明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求）。五是规划作用不同。国家发展规划起统领作用，聚焦事关国家长远发展的大战略，跨部门、跨行业的大政策，具有全局性影响的跨区域大项目，统筹重大战略和重大举措的时空安排，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为空间规划留出接口；国土空间规划起基础作用，是对全国国土空间做出的全局性安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。

做好空间规划体系建设与监督实施工作，一要处理好空间规划编制、监督实施与用途管制的关系，包括报批审查要点、转用许可程序、部门内部会商机制，以及行政闸门设置。二要处理好空间规划编制、监督实施与用地计划的关系，不能因为有了空间详细规划就忽视用地计划对总量、结构、布局和时序的控制作用。三要处理好空间规划编制、监督实施与规划动态调整、修订的关系。按照各类各级规划，设置不同的审批机关和审批程序，在维护规划编制的稳定性和增加规划实施的柔性之间找到平衡点。四要处理好国家规划综合管理信息平台与国土空间基础信息平台的关系，建立起“并联采集、信息共享、优势互补”的沟通机制。