发展中国家海关实施SAFE框架存在的挑战浅析

中国海关管理干部学院 牛继豪

周口海关 吴精华

1 SAFE框架的现状分析

1.1 SAFE框架的制定背景

贸易安全与便利化是当今世界国际贸易的两大核心。但在9·11之前，世界各国海关包括引领他们发展的WCO侧重于关注贸易便利化这一课题，9·11之后WCO很快便增设了“能力建设司”并进一步设立“高级战略小组”来制定贸易安全政策并进行全球范围内的推广。

贸易便利化从20世纪70年代起就一直是WCO致力于改革的终极目标，包括世界贸易组织(WTO)在内的诸多政府间国际组织都一直从多边或区域角度对贸易便利化问题给予关注，以期能够建立足够高效的世界贸易便利体系。作为国际海关领域公认的基础性公约，《关于简化和协调海关制度的国际公约》(简称《京都公约》)成为了WCO在推动贸易便利化历程中里程碑式的国际法律文件。

9·11恐怖袭击事件之后以美国为首的西方发达国家，从维护自身的国家安全利益角度出发，放弃了多年来一直经营的贸易便利政策，转而打着“反对恐怖袭击”的争议旗号通过自身超级大国的综合实力影响着世界其他国家。

1.2 SAFE框架的角色定位

在海关国际合作中，通过经验的不断积累，双边、多边国家海关或组织逐步发展出了一些原则与制度，但是要演变成为缔约各方所必须遵守的国际法规范就需要借助海关国际条约的形式予以固定，因此SAFE框架有着模糊而充满争议的角色定位。

SAFE框架的接受与实施完全基于“自愿原则”，因此不具有强制执行的法律效力，然而它又被作为WCO成员必须采纳实施的最低标准。毫无疑问，最低标准所指的对象显然是广大发展中国家。

2 发展中国家海关实施SAFE框架的机遇和挑战

2.1 实施SAFE框架的必要性分析

2.1.1 发展中国家实施SAFE框架对国家经济发展的益处

(1)实施SAFE框架有利于国家经济社会的和谐发展。

海关在实现国家经济社会和谐发展方面扮演着重要的角色，广大发展中国家海关实施SAFE框架符合他们加快实现自身现代化建设的理念追求。9·11恐怖袭击事件后，WCO将重点放在了贸易安全上，因此实施SAFE框架也是广大发展中国家顺应时代发展趋势的相应举措，这将促使各国海关开始重视贸易安全，并通过不断加强的广泛合作加快与国际通用惯例的融合，推动社会经济的良性发展。

(2)实施SAFE框架有利于发展中国家健全国内对外贸易相关法律法规。

随着经济全球化的迅速推进和发展，尽管不少发展中国家逐步建立和完善了本国涉及经济贸易管理的法律法规和规章政策，但是仍与发达国家相比存在较大差距。SAFE框架的实施有助于消解恐怖袭击给全球供应链安全带来的威胁，同时也会促使各国相关法律制度尽快的建立和完善，甚至带来各国政治机构改革的新一轮浪潮。

2.1.2 实施SAFE框架对海关管理的益处

(1)建设符合SAFE框架的风险管理体系有益于发展中国家海关顺应时代发展趋势。

目前无缝供应链管理是国际海关努力尝试的发展方向，传统的监管范围仅停留在进口国口岸，而无缝供应链管理则将监管范围扩大到从出口启运地到进口指运地从而形成完整的贸易链。通过实施SAFE框架的标准，将有益于建立无缝供应链，有益于广大发展中国家参与更高层次的国际海关间合作。

(2)实施SAFE框架有益于发展中国家海关提升自身管理水平。

加强国际合作以促进国际贸易的繁荣和安全已经成为大势所趋，实施SAFE框架有益于发展中国家海关逐渐消除与国际海关通行管理的差距，有益于发展中国家海关在科学有效的管理理念下充分拓展监管维度，提高监管效能，从而真正意义上提升自身管理水平。

(3)实施SAFE框架有益于发展中国家海关有效应对针对国际供应链环节的恐怖袭击和非法贸易活动，完善供应链监管。

随着世界社会经济形势的不断变化，受相关利益驱使的非法贸易活动出现愈加频繁，且呈现复杂化的局面。非法贸易的对象和手段变得更广泛和隐蔽。

2.2 SAFE框架的实施难点

实施SAFE框架对海关的不利因素，包括以下几点。

(1)实施SAFE框架会导致海关间的合作出现分歧。

每个国家都需要以维护自身的国家利益为一切对外活动的基本出发点，实行标准化的做法有助于监管结果的互认并采用一致的风险管理措施，但各国海关政策和风险评估标准并非完全一致，这对双方的合作开展带来难度。

(2)实施SAFE框架会加重发展中国家海关监管的工作量。

发展中国家由于贸易顺差往往较大，因此在扩大监管范围的合作中要接受大量的查验要求，导致出口工作量大增易造成工作负担。而且各国海关的监管要求不同，出口监管方面履行的义务很难在进口监管中得到补偿。

(3)实施SAFE框架会增加发展中国家海关行政成本。

SAFE框架中对出口货物的监管规定增加了出口海关和出口货物供应商的成本，由于大部分发展中国家都存在着贸易顺差的情况，因而行政成本总量是增加的。另外WCO鼓励使用的非侵入式查验设备，高科技设备也意味着高额的费用。

2.3 外部因素带来的挑战

2.3.1 与其他国家海关进行合作所面临的困难

各国在海关监管体系不尽相同，部分国家和地区还存在着各式各样的贸易壁垒，当前过快推进的国际贸易标准统一进程会给发展中国家带来巨大负担，不利于发展中国家的经济良性发展。

2.3.2 与国内其他政府部门合作所面临的困难

海关虽然在贸易安全与便利方面扮演着重要的角色，但是也需要依靠本国政府各职能部门的配合。目前面临的困难主要有以下两点。

一是负责口岸通关的相关部门之间缺乏紧密的协作配合，大多数口岸不是“一站式”报关而是“多站式”的，导致企业在手续办理上要耗费大量时间，效率低下。

二是每个查验部门都有自己的信息网络，但相互之间却没有联网，导致各部门的进出口数据基本上无法实现共享。这也制约海关与国内各部门的合作。

3 发展中国家海关实施SAFE框架的对策及建议

3.1 依托WCO项下的能力援助和协作

WCO强调发达国家会向那些决心实施SAFE框架并表达了必要政治意愿的国家提供援助，也将根据每个成员国海关的能力和必要的法律授权分不同的阶段进行实施。

3.1.1 WCO“哥伦布计划”

2006年1月1日，WCO宣布实施旨在对提出能力建设协助2006申请的成员海关进行分阶段协助的“哥伦布计划”(Columbus Program)。实践表明，“哥伦布计划”除了宣传海关在公共机构中的地位起到显著作用外，其实施对发展中国家海关现代化建设的实际效果并没有充分彰显。广大发展中国家政府和海关可借助SAFE框架倡议积极调整本国贸易安全与便利相关政策，既要积极参与相关国际合作及规则制定，又要防止西方发达国家打着维护全球贸易安全的口号来推行本国标准，阻碍世界经济贸易的便利化发展。

3.1.2 CAREC项下的海关能力建设框架

2008年12月—2009年2月，亚洲开发银行(以下简称ADB)组织前往考察了所选定的数个中亚经济合作机制(以下简称CAREC)国家。考察期间ADB与各国海关以及来自货运代理协会、贸易和物流协会的代表进行了磋商，来确定现有的培训需求和资源整合方向，以便制定一个能力建设框架。

3.2 发展中国家海关自身能力建设建议

3.2.1 着手提前申报的立法工作

按照SAFE框架的要求，承运企业或个人必须提前向海关申报舱单信息，但目前发展中国家海关基本对此类行为没有做强行要求。因此只有对部分企业进行提前申报的试点工作，在积累足够经验的同时扩大提前申报的企业范围，只有以法律的形式将提前申报常态化，才能使“提前报关”模式推广开来。

3.2.2 全力打造符合现代要求的风险管理系统平台

现代风险管理系统力求自动化和智能化，发展中国家海关应围绕这两个核心要求，组织各领域的专家全力打造现代风险管理系统平台。在借鉴国外成功经验的同时，结合本国国情，着重解决风险评估标准，使得风险分析和布控更具有针对性，风险评估更具操作性，打造具有本国特色的现代先进风险管理系统平台。

3.3 关于中国海关实施SAFE框架的工作建议

作为世界上最大的发展中国家，在实施SAFE框架的工作中，中国海关需要为其他发展中国家作出表率。

中国海关总署于2006年2月宣布准备实施SAFE框架，并进行了一系列的实践工作。以中欧海关合作为例，双方签订了合作协议，现阶段中欧海关合作基本形成了“安智贸”、中欧海关的知识产权保护合作和《中欧海关协定》执行三大重点，双方基本能够按照“相互尊重”“互惠互利”“平等协商”的原则开展合作，双方的联络渠道畅通，对话合作机制比较完善。

虽然我国海关的现行实践与SAFE框架存在一定差距，但又必须履行好SAFE框架的相关标准。在这种两难的处境中，我国海关应先选择相对容易实施的措施加以实践，在试点取得一定成果后总结经验并加以推广。

当然，在平衡贸易安全与便利这一核心环节的时候，虽然SAFE框架旨在确保供应链环节安全的前提下实现贸易便利化，事实上，维护供应链安全和促进贸易便利化程度作为两大价值取向体现在各项海关具体业务当中，两者互有博弈但不可顾此失彼。现阶段我国海关的外贸政策重点仍应该从自身国情出发，在保护好本国利益的基础上再根据具体需求作出监管上的侧重，维护好我国的对外经济贸易秩序。