试析民用机场行业全面预算管理的 困境及对策

深圳市机场股份有限公司 朱海瀛

全面预算是现代公司治理的重要抓手，是实现公司战略规划及经营目标的重要管理工具，同时是一项全员参与、全流程管理、全方位控制的综合性、系统性管理活动，包括目标设立、分析调整、预算控制、绩效考核等环节。预算的最优状态应该是钢性而不僵化，控制而不失灵活，用预算解决管理的无序。

机场作为航空运输基础设施的提供方和服务方，属资金密集型、劳动密集型行业，其全面预算管理有着鲜明的行业特点，国内机场行业全面预算管理经过多年优化调整、对标学习，取得了显著效果，也存在提升改进的空间。

1 机场行业特点

1.1 规模经济

机场的主要成本为基础设施设备折旧和人工成本，使机场行业存在边际效益，收入与吞吐量正相关，平均成本和边际成本随吞吐量增加而降低。

1.2 非航空性业务收入为利润的重要来源

机场行业收入主要包括航空性业务收入和非航空性业务收入两大类，其中航空性业务收费价格受到政府严格管控，盈利水平有限，多数机场处于亏损状态；一类机场地面服务收入受2017年中国民航局下发的《关于印发民用机场收费标准调整方案通知》(民航发[2017]18号文)影响有所提升；免税、广告、商业收入对机场利润贡献较大。

1.3 资本沉淀大

机场一次性投入大，投资回收期长，资产变现能力差。

1.4 用工规模庞大，属劳动密集型行业

国内大部分机场的安检、护卫、地面服务等业务板块具有典型的劳动密集特征，员工数量庞大。近年来，部分机场通过业务外包、合资合营等形式逐步缩小用工规模，着力从经营型向管理型转型。

2 民用机场行业全面预算现状

推行全面预算以来，经过探索实践，取得显著成效，全员树立了全面预算理念，搭建了预算框架，开发了预算管理信息系统，实现了预算数据网上逐级填报和汇总，提高了工作效率、改善了经营、创造了效益，机场行业全面预算管理有自身特点，也具有共性，存在如下具有可提升空间的几个方面。

2.1 预算需与战略目标更紧密结合

“战略”指中长期发展规划，内容包含发展定位、发展目标、实施举措和重大任务安排等。全面预算应紧密结合战略目标，为战略保驾护航。

总部层面战略目标往往未清晰地层层分解，基层预算单位由于缺乏具体清晰的战略目标指引，只能着眼于当前，重视年度预算，忽视中长期预算，缺乏前瞻性，应强化顶层设计，理顺战略架构。

2.2 预算准确性可再上一个台阶

行业内企业普遍采用零基预算和增量预算相结合的预算编制方法，由各基层预算单位编制本单位预算，然后汇总上报至经营、人力、资产、财务、培训等预算业务审核部门进行审核，再由预算管理办公室汇总，经预算管理委员会批准，形成公司年度预算。由于基层预算单位处在生产保障最前沿，掌握最直接最真实的数据来源，总部在预算审核过程中很难从生产保障专业角度与其博弈，信息不对称，最终影响预算准确性。

预算外事项有专门的申请审批流程，明确了除突发性、紧急性、政策变化以及安全生产保障所必须的支出外，其他预算外原则上不予发生。实际工作中有这样的情况，设立预算目标时，预算职能部门通过初步调研，结合历史数据设立了基层预算单位利润指标，基层预算编制单位为完成编制阶段利润指标任务，保守估算部分必要的成本支出，年末再申请预算外，为避免生产活动受到影响，这样的预算外事项往往一路绿灯，虽然会影响部分预算考核分值，但机场作为重要的基础设施，关系民生福祉，安全和服务是其重点关注点，与此相关的预算外事项，考核扣分影响有限。

2.3 重编制、轻执行

总部设立了预算管理委员会，负责制定全面预算制度的制定、设立预算目标、审批预算方案等，预算编制基本能做到及时完整，但在执行过程中，还存在这样的观念：“预算是财务的事”，未意识到所有岗位的价值及资源耗费在全面预算中均有体现。预算执行体现了预算的刚性，“重编制、轻执行”挑战了预算的严肃性，也阻碍了后续预算编制。

2.4 缺乏更精准可靠的成本计量方法

传统模式下的历史成本数据往往不是理想状态下的真实成本，成本预算取决于基层预算编制单位的博弈水平，可能会把过去的浪费、错误带到现在，甚至影响未来。没有精准可靠的成本计量，预算编制容易流于形式。

2.5 预算考核的合理性需不断优化

目前的预算考核体系多分为两个层级：一是对各个经营单位业绩评价；二是对预算执行个人的考核及业绩评价。基本遵从了可控性、奖惩分明、时效性、公平公开等原则，在预算考核实施过程中，首先制定了以预算指标为导向的预算考核体系，通过预算管理办公室确认各层级责任中心的执行结果，最后兑现奖惩。整个预算考核过程中，指标设置、客观因素剔除、奖惩权重设置、个人考核体系等方面还需不断优化。

2.6 预算信息化建设处于初级阶段

预算信息系统实现了预算汇总功能，各预算基层单位编制完成后，导入预算系统，系统自动汇总，形成全套预算表单，但数据采集，分析预测、考核指标关联等功能仍有待开发。

3 民用机场行业全面预算存在问题的对策

3.1 坚持战略引领，确保战略落地

战略是预算的指引和方向，预算应实现与战略的有机结合，首先应通过调研、对标等方式确保战略目标的先进性、科学性；其次需多层次分解战略目标，将中长期目标分解为年度目标，将总部目标分解为基层单位目标，让每一个基层预算单位都有自己的、与总部目标紧密结合的年度、中长期战略目标，进而编制与分解战略目标想适应的基层预算。

机场行业建设周期长，大型特种设备采购时间以年计、转型难度大等一系列问题都应在制定战略目标时加以充分考虑，在中长期预算中体现。

随着大数据时代的来临，机场行业也面临数字化挑战，近年来从优化基础信息网络架构、打通服务数据连接渠道等方面着手制定科技战略目标，对标未来机场，部分机场为科技创新相关的预算开辟了由总部直管的绿色通道，很好的支持了战略落地。

3.2 重塑编制模式，提高准确性

预算编制模式从传统的“自下而上”优化为“自上而下、上下结合”的模式，每年启动全面预算编制工作前，总部预算管理委员会主要成员深入各预算编制基层单位，进行座谈、走访、调研，“自上而下”了解基层生产作业流程，对资源配置、战略任务分解等进行充分考量，基层单位可充分表达全面预算在优先保障、定额管理、以收定支合理性等方面的意见，这种“自上而下”实际上可能是“几上几下”，在充分沟通、协调一致的基础上达成预算目标。基层人员更为清楚具体业务特点，总部预算管理委员会对公司的战略目标有更充分的认识，这种模式减少内耗，提高效率、加强了预算编制的科学性与准确性。

3.3 通过预算审计加强预算执行

建立内部预算审计机制，便于事中跟踪和事后监督，横向比较同业数据，纵向比较历史数据，发现问题及时解决，动态监控执行情况，严控预算外事项，确保预算刚性。

预算审计可打破依靠传统审计的常规，建立定期专项预算审计机制。预算审计是预算编制的延伸，一般审查编制的完整性，科目设置的合理性以及执行情况等，如有需要，还可以对预算以外事项进行延伸审计，通过专项预算审计可有力保障预算执行。

3.4 作业成本法助力全面预算

传统的成本管理，可以反映总体的变化趋势，但无法准确与生产经营精准对应，难以采取有力的管控措施，而机场行业的高投入使得成本控制显得尤为重要，作业成本可较好解决上述问题。作业成本法是一种“基于活动的成本管理”，原理是“目标需要作业、作业消耗资源”，其在精准获取成本信息、优化作业流程、合理配置资源、产品定价等方面，具有独特优势。

可选择基础管理工作相对完善、作业标准化程度高、业务界限清晰、信息易于采集的板块作为作业成本法的试点单位，一般机场地面服务板块以航班保障为作业链条，并有相应的数据采集系统，具有实现作业成本法的优势，试点成功后再全面铺开。通过作业成本体系夯实全面预算数据基础，有助于差异分析和管理优化。

3.5 构建全面复合的预算考核体系

考核的原则应当是“责权利对等”，预算考核体系大多建立在财务指标体系基础上，各业务板块按各自职责划分为“利润中心”“成本中心”“投资中心”，由于目标清晰，常常直接用财务指标作为预算考核指标，直接从“收入、成本、利润”三个方面对其进行考核，这些数据可直接从财务报表获取，便捷直观，但局限性在于难以反映股东价值和未来价值。考虑到财务指标考核体系的局限性，可引入以经济增加值EVA为代表的价值评价体系，以更真实地反映各预算单位的经济现实，但EVA的计算，获取比较繁杂，应在精准和简便之间找到平衡点。

此外，对以“安全、服务”为宗旨的机场行业，事故差错率、旅客满意度、安全评分等指标也可以作为考核指标，建立起一套全面复合的预算考核体系。

3.6 持续推进信息化建设

随着大数据时代的到来，结合公司精细化管理的要求，有价值的数据被更深层次地挖掘，对数据综合运用的要求也越来越高，已无法仅仅依靠人工来解决，日新月异的技术造就了无限可能，理想的预算管理系统应当是卓越的任务执行管理系统、具有强大的分析功能。

目前多维数据库技术可支持快速响应复杂的业务场景，保证多用户并发使用，支持将预算控制业务流程，将预算相关人员从繁琐的日常工作中解脱出来，助力财务预算向全面预算转型。