将负面清单引入PPP和政府购买服务领域的PEST分析—— 以辽宁省大连市为例

中共大连市委党校(大连行政学院、大连市社会主义学院) 韩琳

PEST分析是战略管理中在政策出台前夕对其宏观环境分析所使用的常规方法，其中PEST分别代表政治(Political)、经济(Economical)、社会文化(Social-cultural)和技术(Technological)。本文通过对这四个方面的因素来分析PPP和政府购买服务领域实施负面清单模式的宏观环境，并从总体上把握这个宏观环境，提出PPP和政府购买服务领域发展的创新对策。

1 PPP和政府购买服务领域实施负面清单的PEST分析

1.1 政治环境分析

党的十九大报告指出，“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力(中国共产党第十九次全国代表大会报告：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》)。”这是在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出的“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域(中国共产党十八届中央委员会第三次全体会议：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》)”的基础上对实施负面清单制度模式政策要求的再次深化。

为了贯彻党的十九大决策部署，坚决打赢防范化解重大风险的攻坚战，切实防范控制政府性隐性债务风险，贯彻落实习近平总书记在2017年第五次全国金融工作会议上强调的“各级地方党委和政府要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”(习近平总书记在2017年第五次全国金融工作会议上的重要讲话)的具体要求。2018年3月，湖南省率先于全国推出了首个PPP和政府购买服务负面清单，这是我国PPP和政府购买服务领域市场化进程中的重大转折点。

实施负面清单，核心是将以往的“市场准入”转变为“市场禁入”，可以使政府部门的工作更加侧重于监管，特别是事中事后监管。实施负面清单是通过降低门槛、简化手续，规范政府权力运行，减少政府通过其权力手段对市场经济行为的过度干预。实施负面清单有利于科学界定政府与市场、政府与企业之间的界限；有利于在规范政府行使干预市场裁量权的同时，更加充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使政府履职更加公开透明。此外，实施负面清单管理模式不仅使政府与市场关系的进一步明晰，它更加契合新时代中国市场经济的发展趋势，对于降低市场准入门槛、抑制过度行使政府权力也具有重要意义。

近年来，以“简政放权、放管结合、优化服务”为主要内容的“放管服”改革在理顺政府与市场关系、激发市场活力上取得了明显成效。接下来如何推动“放管服”改革向纵深发力，需要进一步去破除各种束缚创新发展活力的桎梏，而实施负面清单管理正是简政放权、放管结合、优化服务的一种落实手段，可以在一定程度上有效实现对“放管服”改革的新突破。李克强总理指出，“深入推行行政体制改革，进一步简政放权，这是政府的自我革命”。而这种自我革命在很大程度上取决于明确政府权力的界限。

1.2 经济环境分析

党的十八届三中全会《决定》明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买(中国共产党十八届中央委员会第三次全体会议：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》)。”从近几年大连市在PPP和政府购买服务的实践来看，截至2017年6月底，财政部和国家发改委两部委推动的PPP项目总额已超过20万亿元，其中落地项目为5.57万亿元，同期大连市已落实的PPP项目总投资额达1700多亿元。2017年大连市全年政府购买服务支出达688.05万元，占财政支出的79.3%。但市场机制在政府购买服务领域尚未成熟完善，现行的竞争机制也缺乏可操作性。包括竞争主体、竞争范围等关键问题没有明确的制度规范，并且还存在流程不规范、信息未公开等问题，市场机制难以真正实现对资源的有效配置。此外，PPP实施过程中还可能存在管理风险、融资风险等，市场机制不成熟、保障机制不完善，使项目合作的难度与风险大大加剧。可见PPP和政府购买服务在倒逼政府改革和治理方式转变方面，已经带来了巨大的冲击力。

当前即是时机以现实需求为导向，制定科学的推进路径，系统的管理体制助推大连市尽早推行负面清单管理模式，完善配套改革，强化问责管理。

1.3 社会文化环境分析

党的十九大报告中指出，要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动(中国共产党第十九次全国代表大会报告：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》)。”这对于社会组织的发展方向具有战略性和前瞻性的意义。由于社会组织具备公益性、非营利性等特征，其自下而上的服务机制比政府更具有贴近基层、贴近人民群众的优势，也能够更及时地对人民群众的需求作出回应，更适合承担公共服务供给角色。然而，就当前实际而言，在政府、市场和社会三者中，社会的发育是最不充分的，也就成了木桶上最短的那块木板。实施负面清单能够更好的激活社会组织活力，从根本上说也就是加快政社分开，明晰三方主体的责任边界，做到权责对等，释放更大的政策和制度空间来提升社会组织的公共服务供给功能。

1.4 技术环境分析

首先，在法律法规层面上尚未形成PPP和政府购买服务的明确清晰的法律规范。目前，大连市在PPP和政府购买服务领域的统一规范已有的政策文件主要是《辽宁省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》(辽政办〔2014〕44号)和《辽宁省政府政府购买服务暂行办法》(辽财综〔2015〕945号)，《大连市政府向社会力量购买服务指导目录》(大财预〔2014〕1069号)等，这些指导意见、暂行办法均属于规范性政府文件，有的并不能直接涵盖PPP领域，尚缺乏具有针对性的、明确具体的法律法规。由于PPP模式近年刚刚兴起，尚不成熟，除了管理政策和法律法规有待完善之外，政府与社会资本合作协议的法律属性也很模糊，主体责任、权利与义务等方面的法律法规缺失难以为今后PPP的发展提供强有力的政策推动力。

其次，针对PPP和政府购买服务评估体系仍不完善不健全，全过程也缺乏有效的监督机制，这是PPP和政府购买服务发展的一大掣肘。一方面是现有的监管手段尚未对PPP和政府购买服务的全流程作出明确清晰的规定，使得监督的效率大大降低。另一方面在PPP和政府购买服务的过程中缺乏有效的评估手段，对服务供给的数量、质量、成本及效率等多方面全方位的评价仍存在很多不足。此外，委托第三方评估机构进行客观评估的实践经验在我国尚不成熟，还面临诸多“成长中的烦恼”。如何解决好上述问题，如何公平有效地开展对全过程的监督和评估应是值得关注的关键问题。

2 PPP和政府购买服务领域实施负面清单的对策建议

2.1 完善负面清单制度设计，合理界定政府、市场与社会

实施负面清单是一项复杂的系统工程，不仅涉及错综复杂的利益关系，还要面对诸多不确定性和未知领域，应该务实稳妥的进行推进。首先政府要秉承保民生兜底线的理念原则提供公共服务。立足我国国情实际，加强公共服务项目管理，进一步明确公共服务项目内容，预算安排重点落实到保民生兜底线的基本公共服务项目上来，并按照《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》要求严格落实服务标准。其次是政府要对自己承担的公共服务职能和项目进行全面梳理和评估，加快转变政府职能,推进“放管服”改革，以满足人民美好生活需要为目标，为人民提供优质高效便捷的公共服务为抓手，适时适当的从适合社会化的公共服务中退出。再次是要明确“买什么”“向谁买”和“怎么买”三个问题，划定政府和社会资本合作以及政府购买服务的适用范围与采购边界“红线”，以明晰市场准入门槛。

2.2 明确负面清单管理的主要内容以及配套改革

负面清单制度的主要内容和实施程序应具有科学性和合理性，实施程序应明确时间表，即按照先行先试、逐步推广的原则，积累经验、渐次完善，探索形成比较合理完善的体制机制。第一是对PPP和政府购买服务的负面清单内容进行明晰，以及与现行制度的衔接。明确PPP和政府购买服务应当应用的项目以及不得运用的事项；第二是积极引导社会力量参与公共产品和服务供给。尽早制定完善公共服务社会化目录，为社会力量参与公共服务提供有效路径，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域参与供给；第三是加大力度发展“互联网+公共服务”。建设好网络基础设施，抢抓互联网发展机遇，利用电子信息技术，为人民群众提供更优质高效便捷的公共服务。

2.3 执行负面清单规定，完善监管评价机制，严惩违法违规行为

首先要严格约束政府资金管理，严禁违规融资，严肃违法违规责任追究。政府购买服务要坚持先定预算后购买服务，根据规范的预算管理要求，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。其次要强化绩效考核和行政问责，提高政府行政效能。必须充分重视绩效考核和行政问责在公共服务管理当中的重要性，以行政问责促进绩效考核，充分运用科学手段，积极探索建立第三方评估机制在政府绩效考核中的应用，形成以“绩效评估”为核心的事前目标划定、事中绩效量化跟踪，事后绩效监管考核的全链条式管理体系，并确立以明确评估主体、制定标准化可操作化的评估标准，引入社会第三方评估机制、量化的运用绩效评估结果为核心的公共服务绩效评估机制。此外，随着我国经济逐步迈向高质量发展阶段，公共服务也要未雨绸缪，我们应该借鉴国际经验，结合世情、国情与发展阶段，学习先进，为我所用，综合运用多种政策框架，提高公共资源综合效益，不断满足人民日益增长的美好生活需要。