关于如何加强地方国有资本投资公司内部控制的思考

合肥市国正资产经营有限公司 郭俊杰

党的十八届三中全会提出要加强国有资产监管，组建或支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，通过控股、参股、债权等形式投资重要行业和关键领域，发挥国有资本经济调控和宏观导向作用。近年来，为贯彻十八届三中全会精神，各地政府纷纷开展国有资本投资公司改革探索，有效地促进了地方经济的发展。同时，地方国有投资公司的内部控制仍存在诸多问题，需要进行完善和创新。

1 地方国有资本投资公司加强内部控制的意义

1.1 有利于提高经营管理效率

内部控制是企业为改善经营管理、提高经营活动的经济效益而在企业内部采取的自我调整、约束和控制等一系列手段的总称。内部控制由一系列制度和流程组成，贯穿于企业经营活动的全过程。加强内部控制可以提高经营活动的规范性、资产的安全性及内部信息沟通的有效性，优化资源配置，提高经营管理效率。

1.2 有利于防控财务风险

当前，我国经济发展面临较大的下行压力，地方国有资本投资公司运营过程中面临的财务风险也日益严重，制约了企业的发展。企业通过健全和完善控制环境、风险评估等内部控制环节，可有效降低财务风险，促进企业健康发展。

1.3 有利于实现经济效益与社会效益的统一

地方国有资本投资公司肩负政府宏观调控和国有资本保值增值双重使命，既要重点推进地方政府推荐的项目，更要在此基础上实现经济效益的突破。内部控制中的监督、考核等机制有利于实现经济效益和社会效益的统一，避免片面追求短期效益而忽视宏观调控职能或完全摈弃自身经济效益，盲目推进政府推荐的项目，实现企业发展与政府经济增长共荣的局面。

2 当前地方国有资本投资公司内部控制存在的问题

2.1 内控制度建设相对落后

地方国有资本投资公司本质上属于市场化主体，在运营国有资本参与市场竞争方面与其他市场主体具有平等的身份。与以资产管理为主的多数国有企业不同，其工作重点以资本管理为主，通过合理配置国有资本，实现经济效益和社会效益的最大化。目前，多数地方国有资本投资公司的内部控制制度建设仍停留在资产管理层面，内部制度呆板、行政化，造成投资决策迟缓、风险应对滞后，在与快速反应和高效运作的民营投资公司竞争时，往往丧失先机。

2.2 治理结构与组织结构有待健全

地方国有资本投资公司的组织形式多数为国有独资公司，国资委为唯一出资人，一股独大和职能交叉现象严重。国资委通常授权公司董事会行使部分股东会职权，仅在部分重大决策事项上行使决定权，造成董事会职权过大。董事会、监事会成员与管理层成员之间的职责划分不明确，内部制衡机制薄弱。国有资本的所有权与经营权过度分离，会助长经营者在决策时较多考虑个人或小团体利益，而忽视企业长远发展。地方国有资本投资公司一般拥有众多的子、孙公司甚至重孙公司，管理链条长、法人层级过多，重大事项需层层上报审批，造成决策效率低下。集团内部成员企业的业务同质化严重，优质资源分散，财务、人力、营销协同效应未能得到发挥。在内部职能机构设置上，普遍存在机构设置不合理、机构臃肿、职能交叉、办事推诿、效率低下。长期以来国有企业普遍存在“重业绩、轻管理”的经营理念，造成内审、风控、财务等后台部门长期边缘化、人员配置不足，在经济持续下行的背景下，企业经营风险和财务风险被放大。

2.3 风险评估机制不健全

长期以来，地方国有资本投资公司参与宏观调控投资项目的经营风险均由当地政府承担，由此造成企业从上至下风险意识淡薄，未能形成一套定量与定性相结合的风险评估机制。市场化运营后，决策者在投资项目的选择上过分依赖主观判断，外部中介机构及内部风控部门在风险评估过程未能充分介入，无法真实地反映项目的风险情况，致使项目风险爆发后，无有效地控制措施加以应对。

2.4 投资控制不到位

股权投资和债权投资是地方国有资本投资公司开展的两项重要业务，投资控制管理直接关系收益实现和项目是否能够顺利退出。有效地投资控制措施可使企业减少高风险项目的数量，把控项目退出时点，或在项目风险全面爆发前要求相关利益主体追加担保措施，减少企业损失发生的概率。目前地方国有资本投资公司普遍存在投资项目立项审批控制不严、无详细的可行性投资分析报告、投后管理流于形式、外部中介机构审计把关不严等投资控制方面的缺陷。

2.5 激励机制存在缺陷

地方国有资本投资公司没有建立有效的激励约束机制，企业经营者绩效考核指标设置不合理，短期财务指标在考核指标中所占比重偏大，而对投资项目质量、风险防控、员工满意度、创新能力、市场份额等前瞻性指标和长期财务考核指标往往缺乏重视。投资公司的业务特性决定了优质项目往往在投资后3～5年，甚至更长时间方能产生收益，因此在对年度业绩考核时应重视非财务指标及项目预期收益等因素。短期财务指标会造成经营者作出“短视”的投资行为，不利于企业长远发展。

3 加强地方国有投资公司内部控制的对策探讨

3.1 加强制度建设，筑牢发展之基

地方国有资本投资公司以股权、债权投资和管理为工作重点，不直接参与被投资企业日常经营管理，因此应围绕重点工作建立投资管理制度。投资管理制度应对投资管理流程、授权审批、不相容职务分离等关键内容有明确规定，发挥制约与规范投资活动的作用。企业还应建立科学完善的监督和考核制度，激发管理层及一线员工的工作热情，提高工作效率。

3.2 优化治理结构，完善组织架构

构建有效制衡的法人治理结构，是当前国企改革的重要内容之一。地方国有资本投资公司可尝试推进混合所有制改造，支持民营资本适当参股，改变一股独大的现象，打造高效、合理的股权结构，避免单个股东过度放权董事会，致使股东会机构虚置。股东会中不同利益主体表达各自态度，决策过程出现不同声音，可避免系统性错误发生和长时间纠错职能缺失，形成新的制衡机制。在董事会建设方面，参考上市公司引入独立董事，可提高董事会的决策效率，减少暗箱操作，维护国有资产权益。聘请专业人事担任独立监事，可确保监事会的监督权得到充分发挥。在完善新三会(股东会、董事会、监事会)的同时，应继续发挥老三会(党委会、职代会、工会)在公司治理中的政治指导和引导职工民主参与企业管理的作用。充分发挥党委在公司中的政治核心作用，监督党和国家的方针政策在企业中得到贯彻执行。

当集团拥有众多成员企业时，推行扁平化组织结构，压缩管理层级，减少法人户数，重组优质资源，实现集团成员企业之间信息共享，业务、财务、人力资源协同，实现“1+1＞2”的效果。扁平化组织结构可解决集团总部与成员企业权责分配问题，实现有控制的分权，提高决策效率和执行力。地方国有资本投资公司应打造管控有力、高效畅通的集团总部，职能机构管理上实行瘦身健体，精简职能机构数量，明确各职能部门职责，杜绝推诿，提高决策效率。集团总部和成员企业应重视财务、风控和内审机构建设，提升财务管理和风险防控能力。

3.3 健全风险评估机制

有效的内部控制可预防地方国有资本投资公司的各类经营风险，因此，企业可以聘请外部中介机构，如会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所对企业定期开展风险评估，出具内控有效性和企业风险管理报告书，并在此基础上制定和执行整改措施。企业还应注重内部控制风险的自我评估，结合业务特点构建风险模型，设置财务与非财务、定性与定量相结合的风险评估指标，评估对象包括但不限于业务过程和控制效果。企业应加强内审队伍建设，通过内部选拔与外部招聘相结合的方式培养专业的内审师，通过改革管理模式增强内审机构的独立性，发挥其在内控风险评估中的监督作用。

3.4 强化投资控制

企业投资控制包括决策、投后管理和退出三个关键环节。地方国有资本投资公司应加强投资控制，实现进的来、干得好、退的出的良性投资循环。在决策环节应加强立项审批控制，严格审查项目可行性分析报告，对不符合公司战略和不具有市场与经济可行性的项目坚决不予上马。地方国有资本投资公司的项目投资周期通常较长，公司需要指定专人对项目进行投后管理，定期形成投后检查报告，并经相关负责人审批后留档备查。项目管理人员应定期走访被投资方，实地了解经营情况，关注投资期内被投资方的重大投融资活动，定期获取财务报表及其内部经营活动分析报告，发现异常情况应及时向公司相关负责人报告。企业应定期对被投资方的价值进行评估，如发生减值，应足额计提减值准备。企业应根据投资协议的约定，合理选择项目退出时机，确保国有资产的保值增值。

3.5 建立有效的奖惩机制

地方国有资本投资公司的组织形式决定了公司的股东与经营层之间存在着利益冲突。经营层并不拥有公司股份，只是股东的代理人，为实现自我利益，经营层可能铤而走险滥用职权，因此企业必须建立有效的奖惩机制，约束和激励经营者的行为。首先应完善和落实“三重一大”、全面预算管理等制度。股东定期对公司业务活动和制度落实情况开展检查，将权力关在制度的笼子里；其次落实追责机制，对徇私舞弊、弄虚作假等违法违规行为予以追责；最后应完善奖励机制，年度业绩考核应重视非财务指标及项目预期收益等因素，保障经营者的合法权益。地方国有资本投资公司可尝试利用期权及项目剩余收益分红等方式奖励经营层，减少经营者短视化经营行为。

4 结语

地方国有资本投资公司是地方国有企业的重要组成，肩负国有资本保值增值和经济调控、宏观导向的双重使命。随着国企改革的不断深化和经济下行压力不断加大，内部控制正在成为地方国有资本投资公司转型发展必须重视的关键因素。只有不断健全和完善控制制度、治理结构、风险评估、风险控制等内部控制的关键环节，地方国有资本投资公司才能实现经济效益和社会效益的统一，推动地方经济的健康有序发展。