【延伸解读】“有形之手”让低品位油藏沐浴阳光

低品位油气资源是在现有技术经济条件下，开发难度大或经济性较差储量的统称。近年来，尽管我国石油新增探明地质储量保持了较高水平，但储量动用难度大。隐蔽、复杂油气藏已成为主要勘探对象，地表及地质条件复杂地区成为勘探重点区域。已探明的石油储量中，低渗、超低渗储量占比达70%，低丰度储量比例高达90%，我国石油勘探整体进入低品位资源勘探阶段。

一方面是国内石油产量不断下降，对外依存度逐年攀升；另一方面是大量低品位油气藏田头长草、无人问津。企业不愿意开放低品位油气藏，原因有两个，一是投入高、效益差。受资源禀赋决定，低品位资源开发难度大，投入比常规油藏明显偏高。以胜利油田为例，随着低品位储量开发规模不断扩大，该油田百万吨原油产能投资由2006年19.6亿元升至2016年的81.6亿元，单位完全成本由1046元/吨升至2430元/吨，其中重油热采单位完全成本为稀油的2.3倍，化学驱产量成本为稀油的2.1倍。在这种情况下，即便国际油价达到100美元/桶，也是亏损的。2016年中国石化通过开展区块投入产出分析，发现现有开发区块中有38个区块成本高于5000元/吨，年产量高达71.3万吨，可以说这些区块储量和产量没有带来效益，属于无效区块。二是现有政策支持力度较小。据介绍，目前国家有关低品位油气资源开发政策，主要涉及矿产资源补偿费、资源税和探矿权采矿权使用费三个方面。综合三方面优惠政策，在油价100美元/桶条件下，低品位油气可减少2.2－2.8美元/桶税费负担。但与此同时，我国对石油企业征收的特别收益金，实行无差别统一征收办法，当油价为100美元/桶时，每桶低品位原油同样需交纳15.5美元的特别收益金，数额远高于税费优惠。这就是说，政府对低品位油气开发的税费优惠，远远低于对特别收益金收取额度。

开发低品位油气，让低品位油藏沐浴阳光，必须发挥“有形之手”作用。油气勘探开发本质上是生产经济活动，要按经济规律办事，让“市场在资源配置中起决定性作用”。要在承认矿产资源存在“级差性”基础上，完善矿权管理和财税制度，激励开发低品位资源，而不宜采取过多行政干预，否则就会违背改革初衷。市场经济国家很早就认识到这一点，美国、英国、印尼、加拿大等资源国，普遍重视低品位油气资源开发利用，特别是美国针对低产井和三次采油等低品位资源制定了较为系统的扶持政策，促进了低品位资源的有效开发。美国1981年《税收改革法》规定，对低产井免除暴利税，对停产再开发油井免征生产税，对单井产量平均低于15桶/日的石油尾矿井，采用滑动比例方式降低矿区使用费率。美国税法第45条规定，对产自国内边际井的原油给予3美元/桶税收减免。在以上政策支持下，目前美国单井日产量低于0.3吨的油井占总井数70%以上，仍保持了有效开发。加拿大对低品位石油资源开发也实行了税费减免，如艾伯塔省对恢复生产井的前800立方米原油产量免征矿区使用费等。

围绕国家《石油发展“十三五”规划》提出的国内石油产量2亿吨以上发展目标，针对当前石油工业持续发展面临的问题，建议国家加大对油气资源勘探的支持力度，出台鼓励低品位油气资源开发政策，延续油气开发土地使用税优惠政策，促进石油工业持续健康发展。一是设立油气资源风险勘探基金。鉴于油气企业低品位勘探开发面临投资瓶颈，从保障我国中长期能源安全和石油企业持续有效发展的角度出发，建议国家设立油气资源风险勘探基金，鼓励企业加大风险勘探和低品位油藏开发力度，向低品位油气藏要产能。二是出台鼓励低品位资源开发的财税政策，实行低品位老油田税收优惠政策，支持低品位油气资源勘探开发。三是实行低油价下油田企业城镇土地使用税减免政策，同时根据油气生产用地实际，合理确定土地使用税征收范围，对于油田企业已向当地国土资源部门提交退出申请的土地，不纳入当期土地使用税征收范围。