地质科研事业单位预算管理存在的问题及对策

■ 唐萍萍

（中国地质科学院岩溶地质研究所，广西 桂林 541004）

地质科研事业单位是从事地质调查和科学研究的公益类地学科研机构，承担着国家公益性、基础性地质调查任务，为我国经济建设的各个领域提供基础地质资料，对我国经济社会发展具有重要的推动作用。一方面，预算管理是地质科研事业单位财务管理工作的核心，由于公益性地质调查科研事业单位的收入主要来源于财政补助收入、事业收入和其他合法收入，经费来源途径较广，财务管理难度大；另一方面，地质科研工作是由“已知”求解“未知”的探索性很强的研究工作，在求解科学问题过程中存在较为复杂的影响因素，具有不可预见性，这进一步增加了单位财务管理的难度。因此，加强地质科研事业单位预算管理，一方面可以提高资金使用效率，优化国家财政支出结构，实现财政资金合理配置；另一方面可以促进地质科研事业单位总体目标的实现，提升单位的整体管理水平，对科研工作和地质事业发展具有重要意义。

我国从2000年开始逐步推行部门预算、国库统一集中支付、政府采购和公开招投标财政体制改革措施，优化和完善了地质科研事业单位的预算管理水平，使财政在宏观调控中的作用得到充分发挥。随着2015年《中华人民共和国预算法》（2014年修订）的实施，对地质科研事业单位预算管理又提出了更高的要求，进一步要求地质科研事业单位预算管理要以全面预算为基础，通过制定可考核的预算目标、编制详细的预算计划、全面控制预算执行、实行预算考核评价等方法，实现对单位各类项目执行的有效控制，从而实现财政资源的合理配置，提高国家财政资金的利用效率，充分发挥地质科研事业单位公益性、基础性的服务职能。但是现阶段不少地质科研事业单位的预算管理制度比较粗放，预算方案编制不科学、不合理、不够细化；有部分单位领导人和职工对单位预算管理不了解、不重视、不理解，使全面预算管理制度在执行过程中遇到了很多阻力，与新时期事业单位全面预算管理的要求不适应，阻碍了地质科研事业单位的可持续发展。本文就地质科研事业单位预算编制、预算执行、预算绩效评价中存在的问题进行深入分析，并就如何改进提出建议。

1 预算管理中存在的问题

1.1 预算编制和审核

1.1.1 预算编制缺乏科学性

地质科研事业单位预算主要由基本预算和项目预算两部分构成。在当前，基本预算不足，而项目预算在单位预算中的比例很大。因此，地质科研事业单位预算编制要统筹单位职工的基本支出（人员费）、仪器设备支出、会议费、差旅费、交通费等各项支出科目费用。完成这些数据的收集和统筹计算均需要充足的时间。但在实际中，财政部在每年的10月份开始安排各预算单位的预算编制，并要求在11月底之前完成“一上”的申报工作。所以单位预算编制时间不超过2个月，预算编制缺乏详尽的调研和统筹时间，单位财务部门很难对单位不同部门申报的预算计划进行详细的审核，导致预算的编制与实际工作需要脱节，预算数据不精确，具有很大的随意性。

另外，预算编制一般是由单位财务部门牵头组织完成的，单位财务人员可依据标准对地调项目基本支出做出准确的预算，而对专业性较强的项目支出，由于其对专业知识缺乏深入了解往往显得力不从心，加之单位内部不同部门之间信息流通不畅，编制预算时仅凭经验，造成预算编制结果缺乏科学性、合理性和准确性。

1.1.2 预算审核缺乏严谨性

地质科研事业单位的项目预算编制完成后，均上报至大区项目办或地调中心项目主管单位审核，然后由项目主管单位上报财政部。一般情况下，大区项目办或地调中心项目主管部门对下级地质科研事业单位的项目比较了解，可以对项目预算进行审核和把关。但是在实践中，因为每个大区项目办或地调中心主管部门管理的地调科研项目数量多，经费额度大，而负责管理和审核这些项目的主管部门的人手有限，加之审核时间紧（一般要求10～20天完成），通常只能对项目经费进行形式上的审核和汇总，而对预算科目的规范性、科学性、合理性、有效性等方面基本未进行认真审核，大区项目办或地调中心的主管部门审核环节基本流于形式。而财政部对地质科研事业单位的具体情况并不十分了解，只能对项目预算总量进行控制，而不能对预算项目的必要性、有效性进行审核把关，从而导致不合理、不科学的预算项目获得审批，造成国家财政资源的浪费。

1.2 预算执行

根据国家预算管理制度要求，科研事业单位预算一经批复，应严格执行，不得自行调整或变更，在执行过程中，如因不可抗拒因素造成项目需要变更或调整的，必须按《中华人民共和国预算法》（2014年修订）规定的程序上报财政部门审批。但在实践中，一方面部分地质科研事业单位没有建立有效的预算控制系统和预算执行控制制度，预算执行人员的预算管理意识不强，经常在发生经济业务时不依据编制的预算科目来支出，而是先随意支出后，再与预算项目进行匹配，导致在预算执行过程中不按预算科目支出的情况时有发生，削弱了预算管理的约束力，严重破坏了预算管理的严肃性。另一方面，由于财政部对项目预算执行率有明确要求，并且项目年末结余资金均需上交国库，有的地调科研项目为了提高项目经费执行率，存在年末突击花钱、跨项目报销，或违规支出与本项目不相关的费用的现象，使预算执行结果不真实，造成国家财政资金的巨大浪费。此外，由于地质科研项目涉及到很大的野外调查工作量，野外工作易受环境、气候和地域等外部环境条件的影响，这增加了预算执行的不确定性和难度。

1.3 预算绩效评价

地质科研事业单位是为社会提供基础地质调查资料的服务机构，在建立内部预算绩效评价指标时，不仅需要考虑国家投入与项目产出的关系，同时要兼顾项目预算执行的过程以及项目预算执行结果所带来的经济效率和社会效益。在我国现行的预算管理体制中，虽然有预算管理和绩效评价的办法，但这些评价方法多重视财务定量指标的完成，而忽略了社会效益指标的取得，并不能准确反映地质调查项目的社会效益。而且预算绩效评价的内容均较为简单，没有考虑到地质科研单位自身的独特性。预算评价中定性评价指标较多，定量指标较少，当前急需建立一套科学系统的评价体系来对地质科研事业单位预算绩效进行较为精准的评价。另外，对于预算绩效评价结果，当前也没有建立有效的激励措施，无法有效调动项目负责人和预算执行人员对预算管理的积极性和主动性。

2 提高地质科研事业单位预算管理的对策

2.1 改进预算编制思路，提高预算编制的科学性

地质科研事业单位应按照中国地质调查局关于《预算管理体系建设实施方案》（2015年）的要求，从项目的立项阶段开始，就认真谋划好预算编制，这是提高预算编制科学性的必要条件。首先，要明确预算编制的思路，应以下一年地质科研事业单位的工作目标任务为中心，统筹兼顾，在符合国家专项项目管理的相关规定和要求的前提下，有计划地编制预算，将项目预算做细做实,有针对性和目的性地申报项目各项支出科目。其次，要加强单位财务部门与相关业务部门及单位不同业务部门的沟通协调，从整个单位的角度统筹考虑项目预算的各项支出，单位财务部门对需要编制的各项支出的合理性、准确性、科学性要进行认真仔细地检查，保证年度预算的真实性和准确性，避免虚报支出科目和虚列与项目无关的支出。第三，应该根据地质科研工作的特点和野外调查特殊性, 充分考虑到项目在实施过程中可能发生的意外情况,预算编制不能太过精细,有的费用支出可粗线条地进行预算，为项目执行过程中出现的意外支出留出缓冲空间，从而使地质科研项目的预算执行率更有保障。

2.2 完善预算执行管理制度，保障预算执行

第一，在项目执行过程中,严格遵守《中华人民共和国预算法》（2014年修订），坚持“无预算不得安排支出”的总原则，严格按照财政部的批复和各类专项项目管理办法的相关规定来执行预算,明确支出范围和支出标准，保证各明细科目支出与项目预算一致,不随意追加和调整项目各明细支出，严格控制超预算、无预算开支。首先要同步抓好地质科研项目业务技术工作实施与预算执行，保证年中预算执行与项目工作完成进度同步一致；其次，应该推行预算项目收支实时在线查询业务，使项目负责人能够实时在线查询项目支出情况；第三，实行预算执行通报制度和内部控制制度，将项目预算执行与年度考核挂钩，提高项目负责人执行项目预算的积极性。

第二，健全完善经济管理体系，发挥财务监督职能。严格执行费用开支范围、标准、办事程序以及支出审核、审批规定；从预算执行、项目管理、合同管理和经费支出等环节，加强委托业务费、会议费、劳务费、差旅费、出国费、专用材料费、交通费（含野外临时租车）、仪器设备采购、基建项目等重点支出的审核把关；严格执行公务卡结算业务，扩大国库集中支付范围，减少资金拨付中间环节，严控预付款及备用金数额，防止“小金库”现象；加强经济合同管理与执行；加强对预算执行情况的事后监督，对不按规定执行预算的情况要启动问责程序，让违纪违规者受到应有的惩戒。

2.3 建立健全预算绩效管理制度

完善的预算绩效评价制度和有效的激励措施可以促进地质科研事业单位的预算管理科学化、规范化。地质科研事业单位有其自身的行业性质和科研特点，一方面，应根据地质科研单位不同学科科研方向，构建适宜单位自身发展的预算绩效目标管理制度和指标体系，实现对预算执行中各个环节工作的监控评价，加大项目非正常开支的监控力度，降低财政风险和损失，从而保障项目绩效目标的实现,促进全面预算管理体系的循环流转；另一方面，应按照中国地质调查局的相关规定，做好地质科研项目的绩效考评工作,对地调项目实施过程和实施结果进行绩效评估,对资金的使用情况和实施成效做出评价，促使项目负责人在预算编制与执行过程中树立节约意识，培养勤俭办事的习惯，确保国家财政资金的投入产出效益。