自然资源资产管理视角下的生态补偿机制思考

■ 谭丽萍/徐小黎/李 勇/毕云龙

（自然资源部咨询研究中心，北京 100034）

生态补偿是生态产品价值实现的重要方式之一，也是其理论研究和实践探索相对较为丰富的领域之一。通过生态补偿模式可以实现较大区域尺度上生态产品价值的转换[3]。新时代自然资源资产管理的变化直接影响生态补偿的各个环节。本文试图从加强自然资源资产管理的角度，结合现有生态补偿模式的特点、生态补偿与自然资源资产管理的关系，探究如何完善生态补偿机制，以更好地促进生态产品价值实现，统筹推进资源保护和环境修复的协调持续发展。

1 生态补偿及其与自然资源资产管理的关系

1.1 生态补偿的定义

生态补偿是通过核算生态系统服务价值、生态保护和修复成本、发展机会成本等，运用政府和市场手段均衡不同区域的利益[1]，既修复保护生态环境，又对生态脆弱地区进行经济补偿，最终实现生态保护与经济协同发展、区域协调发展[2-3]。

1.2 生态补偿与自然资源资产管理的关系

生态补偿是自然资源资产管理的一种有效手段，而实现自然资源资产相关利益者之间的公平是生态补偿的目的，两者间相互联系，相互补充。首先，自然资源合理开发利用是生态补偿的前提，只有成为优质的自然资源，才有进行补偿的可能性。其次，自然资源资产化管理是生态补偿的基础，只有通过统一确权登记和有偿使用，保证权属清晰，价值可量，才能进行准确而公平的生态补偿。

多年来自然资源的经济价值一直凌驾于生态价值之上，且部分自然资源的资产属性不明晰，经济价值未显化，因此出现了资源过度损耗、环境持续恶化的现状。通过生态补偿方式促使人们进一步关注自然资源资产的生态价值，推动各地政府和组织采取不同的手段提升生态产品的质量，实现生态产品的经济价值，是自然资源管理和社会发展进步的必然选择。

2 国内生态补偿实践现状及其特点

生态补偿最初是为了保护生态环境，同时协调环境保护和经济发展的利益而开展，主要集中在自然保护区及重要生态功能区保护、矿产资源开发、流域水环境保护等一些重点领域[4]。我国的生态补偿主要由政府主导，目前，部分企业逐渐开始参与，补偿的对象也不断扩展。

2.1 国内生态补偿实践现状

2.1.1 区域生态补偿

区域生态补偿目的在于解决跨界环境问题，促进区域间统筹发展，需要协调的一般是区域主体之间的利益关系。补偿主体与客体分别为生态效益的受益方和输出方。如东部地区对中西部地区的补偿，国家对生态功能区和国家级自然保护区的补偿，京津冀地区基于协同发展理念下的生态补偿等。其中，在京津冀生态补偿案例中，北京、天津通过在河北投资各项保护环境和资源的工程，或长期给予公益林项目、自然保护区一定的经济补偿，河北省也制定了一系列政策来提高生态补偿资金的使用效率[5-6]。区域生态补偿机制目前仍不健全，亟待更多的实践探索和总结。

2.1.2 流域生态补偿

流域生态补偿属于特殊的区域生态补偿，该领域的补偿机制发展相对成熟，主要包括水源地生态补偿、以跨界断面为依据的水质生态补偿等。水源地生态补偿如浙江省对乌溪江流域水源地的生态补偿,天津市对河北省境内海河、滦河流域水污染治理的资金投入[7-8]等。水质生态补偿如以安徽黄山为代表的新安江流域处在上游，为下游浙江的杭州及其周边地区提供安全干净的水源，在此案例中，中央建立了专项资金支付3亿元，两省分别出资一亿元，如果水质达到协定标准，浙江向安徽补偿一亿元，如果水质低于协定标准，则安徽向浙江返还一亿元。在此补偿机制的推动下，新安江流域水质持续变好[9]。综合看来，流域生态补偿为上游及中游地区提供了生态环境保护的资金和动力，也为下游提供了优质的水源。但仍然存在地方政府积极性不高、缺乏法律标准、补偿方式单一等问题。

2.1.3 要素生态补偿

要素生态补偿主要以森林、草原、湿地等为主，是我国生态补偿的主要方式，近年来逐渐扩展到农业、海洋等生态系统。要素生态补偿的目的在于维持并提升相关生态系统服务功能，保证其质量不下降，数量不减少。具体如国家关于公益林保护、退耕还林、退牧还草、退耕还湿、整治修复海洋保护区和生态脆弱区等政策及配套制度的制定[10-13]。要素生态补偿市场化程度相对更低，主要由政府主导，补偿资金主要来源于中央财政。

2.1.4 资源开发利用补偿

资源开发利用补偿是指将经济效益和环境效益结合起来，对由于开发、利用自然资源引起生态破坏或资源损耗等情况提供经济补偿，主要集中在矿产资源开发、水能资源开发、旅游资源开发等领域。如针对东北、西部地区以开采石油、煤炭等为主的资源型城市的经济补偿，对三峡水电站对周边生态环境的影响所进行的经济补偿等[14-15]。资源开发利用补偿在实践中已有部分案例，但尚未形成系统的补偿标准和方式，相关研究也不成熟。

2.2 生态补偿现状的特点分析

2.2.1 理论基础薄弱，亟需加强系统研究

生态补偿的基础在于自然资源资产价值的明晰，而目前关于自然资源资产核算、生态系统功能评估、生态价值核算的研究仍不成体系，也没有权威、可普遍推广的计算方法。具体表现在：一是对于农田、水体等复杂生态系统的核算不可靠，对不同尺度生态系统生态价值核算分类比较研究较少；二是对典型地区或生态系统的自然资源资产、生态价值核算总结不够深入，仍需进一步提炼系统的、可全面推广的核算方法体系。

2.2.2 以中央纵向补偿为主，区域间横向补偿仍不成熟

目前对于区域生态补偿、要素生态补偿和资源开发利用生态补偿等仍然以中央政府为主导，采用中央转移支付的途径进行纵向补偿。但国家补偿的资金平均到每个区域后相对薄弱，对自然资源保护无法起到应有的激励作用，且不利于地方长久、可持续发展。区域间横向补偿虽已产生了一些典型案例，但仍以点状为主，主要集中在流域生态补偿，未能推广至全国区域。

2.2.3 市场体系不健全，社会资本缺乏参与动力

部分自然资源具备直接实现经济价值的条件，比如矿产资源，可以直接核算其经济价值，其市场规模相对较大。部分自然资源具备明显的生态价值，但其转化为经济价值的路径难以建立，如边远地区的山水资源，而且自然资源资产的生态价值转化一直未能得到社会各界的足够重视。因此，其市场体系较难建立。目前，围绕自然资源资产属性的一系列改革如自然资源资产产权制度改革、自然资源有偿使用制度改革等正在进行中，生态补偿领域的市场体系建设处于起步阶段，交易规则不明确、价格体系不完善、交易方式单一、收益分配模糊、配套制度不健全等均导致企业或个人参与生态补偿的动力不充足，路径不通畅。

2.2.4 多部门参与，但合力尚未统筹

在以往的生态补偿类型中，主要以国家发改委、财政部、生态环境部等部门或各级地方政府为主。一方面，生态补偿的政策来自多部门，不利于形成统一的政策体系，在实际执行中面临较多政策冲突。另一方面，作为生态补偿的基础——自然资源的所有者代理部门自然资源部，开始承担生态补偿的职能，但由于缺乏经验，亟需总结目前生态补偿的现状、存在的问题和未来趋势，更好地发挥国土空间规划、国土空间用途管制及生态修复等手段在生态补偿中的作用。

3 新形势下自然资源资产管理的特点

3.1 开启统一管理模式

习近平总书记强调，“山水林田湖草”是一个生命共同体，这个论断充分体现了生态系统的整体性。大自然本身就是一个各要素相互依存、相互影响的生态系统，可以分类而治，但必须考虑各类资源之间的关系。统一管理保证了自然资源的整体性和各要素间的有机联系，利于统一规划、全要素管制、系统修复，更能实现自然资源的可持续、高效管理。十九大报告同样折射出自然资源统一管理的思路。自然资源部的成立，标志着我国全面开启自然资源统一管理模式。在自然资源的统一管理模式下，加强自然资源资产价值全面核算，将为生态补偿之“补多少”等研究提供重要基础保障。

3.2 强化自然资源严格保护理念

自然资源保护是生态文明建设的主要内容，十八大以来，在原有自然资源保护制度的基础上，我国自然资源保护理念不断提升，保护手段不断进步[16]。国土空间规划的编制将为全面保护国土空间范围内的自然资源提供依据，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线的划定明确了特殊区域重点保护的规则。国土空间用途管制等相关政策，结合国土空间规划，对各种生态脆弱敏感区域（湿地、自然保护区、林草交错生态脆弱区等）、基本农田等进行了具体的准入和转用限制，实行严格保护，使得自然资源资产管理具备了理论前提。

3.3 迈入资源使用付费阶段

党的十八大报告明确提出，深化资源型产品价格和税费改革，建立反应市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。十九大也再次强调持续推进资源有偿使用制度建设。2017年，国务院发布《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度的改革意见》明确了有偿使用制度改革的指导思想、基本原则、重点任务和落实途径等。自然资源部的三定方案明确规定了自然资源开发利用司的职责包含拟订自然资源资产有偿使用制度并监督实施。自然资源资产有偿使用具备了制度和体制上的保证。

3.4 重视自然资源资产的价值转化

自然资源资产的生态价值一直未被充分显化，从生态价值转为经济价值的通道或路径建设未投入充足的精力。随着乡村振兴、扶贫攻坚等政策的大力实施，贫困或边远地区亟需找到发展经济的出路，自然资源资产作为该类地区重要或唯一的资产，充分挖掘其生态价值并转化为经济价值，已经成为大部分地方的发展之道。自然资源产权体系的构建、有偿使用制度的建立均为自然资源管理逐渐扩充到资产管理奠定了制度基础。在此基础上，才可实现生态价值转化为经济价值。十九大报告明确提出，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。这也为自然资源资产管理指明了一个方向。

4 自然资源资产管理视角下的生态补偿机制完善建议

新时代自然资源资产管理在理念、制度和体制上发生了显著的变化，自然资源部从生态补偿的参与者变为政策体系制定的核心部门，这使得生态补偿机制具备了各种完善的可能。基于我国生态补偿实践和新时代自然资源资产管理的特点，从生态补偿前、中、后各阶段提出完善生态补偿机制的建议。

4.1 结合自然资源资产确权登记，明晰生态补偿主体

通过自然资源资产统一确权登记，可以明晰生态补偿的主体及补偿资金的分配，激励各产权主体对自然资源的保护或合理地开发利用，为生态补偿工作的推动提供可能和动力。一是对自然资源资产的产权内容进行清晰合理的界定，将自然资源资产分级分类明确至各级政府行使所有权的区域，并登记到相应的自然资源主管部门。二是基于明晰的产权，建立并完善自然资源资产的收益分配规则、方式及保障制度，从而明确生态补偿收益在被补偿主体间的分配方式。

4.2 结合自然资源资产核算，推进生态补偿标准制定和效益评估

自然资源资产核算与生态价值核算是生态补偿的基础依据。通过自然资源资产核算或生态系统价值核算，可以明确被补偿生态要素的价值，为市场化操作提供基础，保证补偿的准确性和公平性。一是推进建立自然资源资产核算机制，加快形成可推广、可复制的自然资源资产核算技术体系，摸清不同尺度区域的资产状况。二是开展自然资源资产核算与生态补偿双试点，进行自然资源资产动态比较，评价生态补偿的效果，从而为国家或地方继续完善补偿制度提供参考。

4.3 结合自然资源资产有偿使用，建立市场化的多元生态补偿模式

生态补偿模式的丰富，有助于通过市场竞争机制提升补偿效率。在确权登记的基础上，推进自然资源资产有偿使用，一方面可以显化和量化自然资源资产的生态价值，另一方面可以增强人们对于自然资源资产使用付费的意识，有助于形成市场化的生态补偿模式。一是明晰各类自然资源资产有偿使用范围，严格实施有偿使用制度，为建立市场化的生态补偿模式奠定制度基础。二是完善自然资源资产价格评估体系、方法和及市场管理规则，为社会资本、金融资本进入自然资源领域提供基础，提高生态补偿的效率。

4.4 结合自然资源执法督察，实现生态补偿监督

实现生态补偿资金的合理使用、被补偿生态要素的不断改善离不开定期的监督。自然资源执法督察主要目的在于对自然资源的开发利用进行监督，惩处违法行为。生态补偿作为保护自然资源的一种手段，理应成为自然资源执法督察的内容之一。在实践中，生态补偿金处于监管盲区，存在屡被挪用、贪污等现象。通过自然资源执法，一是对各类生态补偿资金的分配和使用情况进行监督，保证补偿资金真正用于资源、环境的持续保护及修复。二是对被补偿的生态要素现状进行评价，监督其是否被合理保护，保证补偿资金在生态产品质量上的回报。