排放权交易制度的国内外比较分析

文/刘侃 杨礼荣

排放（权）交易（Emission Trading）制度最早由美国经济学家Crocker Thomas和Dales John等人提出，是一种运用市场机制来削减排放的政策工具。排放权交易的理论基础主要是公共物品理论和产权理论，即环境资源作为公共物品，对其的不当利用会带来（负）外部性，导致环境的恶化；通过明确界定环境资源的产权，将外部成本内部化，继而改善环境；通过产权的市场交易，来实现环境资源的有效配置。

排放权交易制度最早在美国得到成功应用，如美国的铅淘汰计划、酸雨计划等。近年来，随着国际社会对气候变化问题的关注，碳排放权交易迅速推广开来。我们选择国内外典型的排放权交易制度进行比较研究，以期为我国排放权交易制度的设计和实施提供政策建议。

一、国内外排放权交易制度概况

（一）排污权交易制度

排污权交易制度始于20世纪70年代。为了缓解经济发展与环境保护之间的矛盾，美国环保署于1976年制定了补偿政策（offset），鼓励“未达标区”现有污染源将排放水平削减到法律要求的水平之下，超量削减部分经环保署认可后成为“排放削减信用”，出售给想进入该区域的新企业。在此基础上，美国环保署逐步建立起以补偿（offset）、气泡（bubble）、存储（banking）和容量结余（netting）为核心内容的排污权交易政策体系。1990年，美国政府修订了《清洁空气法》，从法律上将排污权交易制度化，并设立了被认为是首个真正意义上的以市场为导向的排污交易机制——酸雨计划。

过去几十年内，美国将排污权交易制度作为一项重要的环境经济政策全面应用推广，交易标的物也从单一的大气污染物拓宽至多种大气污染物和水质污染物等，政策覆盖的范围既有州政府，也有区域、跨区域和全国。不过，除美国之外，排污权交易制度主要还是在一些市场经济发达的国家得以应用，如德国、澳大利亚、加拿大、英国等。

美国酸雨计划针对的是电厂的二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOx）的排放控制，旨在减少这两种酸沉降的前体物，保护生态环境和人体健康。其中，SO2的排放控制采用的就是配额交易机制。《清洁空气法》修正案中设定了SO2的控排目标，年度SO2排放在1980年的基础上下降1000万吨；2010年，酸雨计划设定了SO2的排放总量（890万吨/年）。2016年，酸雨计划覆盖的电厂SO2排放已经下降至150万吨，而电厂的发电量仍然保持稳定。除了巨大的环境绩效之外，酸雨计划也带来了明显的成本效益。政策成本也被认为远低于传统的命令控制型政策手段，甚至比政策设计的预期成本还要低。

排污权交易制度作为舶来品，在我国已经有20多年的历史，其发展大致可以分为三个阶段：第一，起步尝试阶段（1988年-2000年）。在这一阶段，我国零星出现了排污权交易的实践，环境管理机制从浓度控制转向总量控制，为排污权交易机制奠定了实践基础和政策氛围；第二，试点摸索阶段（2001年-2006年）。为了使环保工作更加适应经济建设的需要，原国家环保总局提出通过排污权交易来完善总量控制工作，开始出现了多桩排污权交易试点；第三，试点深化阶段（2007年至今）。财政部和原环境保护部从2007年起先后批复11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点。批复试点之外的其他省份也自主开展了排污权有偿使用和交易探索。这一阶段，排污权交易试点不再停留在单项交易实践，而是进入了建章立制的尝试。各地相继出台完善排污权交易相关的政策体系，覆盖交易管理、排污权核定、基准价确定、有偿使用、收入管理等，相关交易机构也纷纷建立。然而，从试点地区的实践情况看，我国排污权交易市场规模普遍偏小，交易以排污权有偿获得的一级市场为主，二级市场交易并不活跃。2016年，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，希望将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度。“一证式”管理的环境保护制度改革将对未来排污权有偿使用和交易试点造成一定的影响。

（二）碳排放权交易制度

欧盟碳排放权交易市场（EU-ETS）是最早的碳排放权交易市场，于2005年启动。启动之初，EUETS覆盖的碳排放量约为21亿吨二氧化碳当量，约占欧盟碳排放总量的40%，占全球总排放量的5%。在短短十几年的时间里，全球碳排放权交易制度得到了迅速发展。2017年底，随着中国全国碳市场的启动，全球大大小小的碳市场数量增加至21个，涉及36个国家，涵盖的碳排放量约为74亿吨二氧化碳当量，约占全球排放量的15%。

EU-ETS的发展可以分为三个阶段：第一，试验阶段（2005年-2007年）。该阶段属于学习阶段，通过实践发现问题，完善体制机制的建设。该阶段由于配额的超发，导致了配额价格一度降为0；第二，《京都议定书》第一承诺期履约阶段（2008年-2012年）。该阶段交易体系以履行《京都议定书》减排承诺为目标，覆盖的国家和行业都有所增加。不过，经济危机导致企业排放量下降，同样出现配额过剩，碳价低迷；第三，立法第一轮重大修订生效阶段（2013年-2020年）。欧盟改变配额总量制定的规则，并建立了市场稳定储备（MSR），应对配额盈余的问题，以拍卖代替无偿分配。2018年3月，欧洲委员会通过第二轮重大修订，调整配额削减的比例，并设立低碳基金，通过配额拍卖来筹资。

我国碳排放交易工作于2011年开始。2011年，国家发展改革委员会办公厅发布了《关于开展碳排放交易试点工作的通知》，同意北京、天津、上海、重庆、湖北、广东等省（直辖市）和深圳市开展碳排放权交易试点。2014年，7个试点地区先后启动上线交易，截至2017年底，7个试点碳交易市场累计成交量突破2亿吨，累计成交金额超过47亿元。2017年12月19日，国家发改委宣布全国碳排放交易体系正式启动，首先在电力行业实施。

综上，排污权交易市场相比于碳排放权交易市场发展历时更久，但是碳排放权交易制度发展更快，已经成为各国应对气候变化普遍采用的一种重要的政策手段。从国内制度发展来说，虽然碳排放权交易市场试点地区有限，但交易量和交易额度大，市场活跃度更高；而排污权交易市场试点省（区、市）多，但市场规模普遍小、二级市场不活跃，交易尚未成熟。

二、国内外典型排放权交易制度比较

排放权交易制度在国外有较为成熟的实践，国内仍在试点中，全国性交易市场尚未建成。因此，我们主要从国内排放权交易制度相关文件和试点地区出现的共性问题入手，对照国外典型排放权交易制度（美国酸雨计划、欧盟碳排放交易体系）的经验和教训发现问题。

（一）保证市场效率的机制设计是面临的共同问题

排放权交易制度的关键在于保证市场的效率，而这最直观的表征就是交易量（市场的流动性）和价格波动（市场的稳定性）。配额市场的流动性是排放权交易制度普遍存在的问题，而经济的波动、配额的盈余、政策的影响等多种因素都会对价格造成冲击。例如，EU-ETS在前两个发展阶段就因为过剩导致碳价的剧烈波动。为了保证市场的效率，国外排放权交易制度开展了很多创新性设计，如设置价格阈值、建立配额收储机制等，这些都可以为我国排放权交易制度提供有益借鉴。

（二）排放权逐渐转向有偿分配

理想的自由市场中，初始配额的分配并不会影响市场均衡。相比于免费分配，初始配额的有偿分配还可以获得额外的资金收入，提高政策的公平性和社会福利。然而，在酸雨计划和初期EU-ETS中，基于历史数据的免费配额分配方式是主流的分配方式，旨在争取政治支持，减小政策阻力。伴随着排放权交易市场实施的成功，有偿分配（如拍卖）被逐步引入交易机制。欧盟于2018年3月通过了第二轮针对EU-ETS的立法修订，其中一项很重要的创新就是建立低碳基金，利用配额拍卖的所得收入来解决成员国的气候变化相关问题。我国在碳排放交易的试点中也开始尝试利用拍卖来开展初始配额分配。我国排污权交易试点从2007年开始推行排污权有偿使用试点。2014年，国务院办公厅进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作，明确要建立排污权有偿使用制度。某种程度上说，我国排污权交易试点的一项重要成效就是通过排污权有偿使用建立了环境资源有价的概念。

（三）数据准确性是政策效果的保障

国外排放权交易的实践都证明了准确的数据是政策效果的保障。酸雨计划是通过连续在线监测系统（CEMS）来保证排放数据的准确可靠。为了保证监测系统的运行质量，主管部门会对系统进行严格的认证和定期的核查校核。碳排放交易制度则是通过引入第三方核证机制来保证数据的质量。目前，我国排污权许可证的管理采用的是企业自证守法的监管方式，其对数据质量的管理效果尚有待观察。

（四）排放权交易需要法律制度作为基础

排放权交易的基础在于确权。制度的法律基础不仅赋予了制度合法性，也明确了排放权的相关法律属性，而排放权的法律属性直接影响着对排放权的使用方式。排污权的法律权属不清是我国排污权交易试点地区在探索排污权资本化运作时经常面临的问题。

美国酸雨计划是根据《清洁空气法》修正案制定的。该修正案对计划出台的背景、控制目标、配额分配、履约计划、监测报告等具体事项进行了约定，更为重要的是，还明确了酸雨计划中配额的属性。配额可以按照相关法规获取，持续、暂时或永久性转让，但并不构成财产权。因此配额管理不能影响政府配额政策的变更，不能影响其他法律法规的制定、修改和实施。

欧盟碳排放交易体系则是根据《欧盟排放交易体系指令》建立的。该指令明确要建立配额交易机制，以成本有效、经济有效的方式来减少温室气体排放。配额只用于满足本指令的要求，可以按照本指令的条款进行转让。

相比之下，我国的排污权交易主要是通过国务院相关部门的规范性文件和部门规章来规范；而碳排放权交易则更多依靠部门规章。上位法的缺失，导致了试点地区在制定地方法律规章、开展交易试点时常常面临法律依据不足的尴尬。

（五）明确的政策目标是制度设计的核心内容

排放权交易制度作为环境领域的政策工具，最根本的目的是通过市场机制实现对排放的控制，主要体现在获得环境效益和经济有效性两个方面。明确的政策目标直接指导制度的设计，也为后期政策绩效的评估提供依据。

美国的酸雨计划在《清洁空气法》修正案中明确了计划的环境目的（减少酸沉降、减少对生态系统和人体健康的影响）和SO2的减排目标。而EU-ETS也是直接与欧盟应对气候变化的战略目标相挂钩，并以此来确定年度配额削减的比例。相比之下，我国的排放权交易制度缺乏量化的控排目标和服务于实现政策目标的清晰的减排路径设计。

（六）谨慎研究排污权交易制度的适用性

美国对酸雨计划的相关评估表明，市场机制的适用性很大程度上取决于控排物质的迁移转化性质和对环境的危害。对于排放源和受体之间因果关系明确、边际环境损害激增的污染物而言，市场机制可能会引发局地环境问题（hot spot），继而影响政策效果。相反，对于温室气体而言，温室气体的排放导致的是区域/全球的气候效应。

美国酸雨计划主要针对电厂的SO2排放。高架源SO2的长距离输送特性及环境影响一定程度上能够避免局地环境污染的出现。而在我国目前的排污权交易试点中，交易产品除了国家纳入总量控制的约束性指标外，还有对本地环境质量影响较大的污染物。如湖南的排污权交易标的物有重金属，重庆标的物有生活污水和垃圾，山西标的物有工业烟尘和粉尘。这些污染物是否都适用于排污权交易制度还需谨慎研究。

其次，排放权交易机制优化环境资源配置的前提条件在于差异化的控排成本。例如，美国酸雨计划覆盖的电厂可以通过加装尾气脱硫设备来控制SO2的排放，也可以通过燃料替代（高硫燃料转向低硫燃料，燃煤转向燃气等）来实现控排。EU-ETS则通过扩大市场规模（参与交易的国家数量增加、关联其他国家的交易体系）来寻求控排成本的差异化。然而，我国排污权交易制度，从试点情况看大多局限在所在地行政辖区范围内，市场规模不大，控排成本差异不明显。

三、对我国排放权交易制度建设的政策建议

（一）加强基础研究，提高交易制度的适用性和市场效率

针对具体控排物质，从其理化性质和环境影响、减排技术、成本有效等方面进行分析，研判交易制度的适用性。总结试点地区的实践，借鉴国外排放权交易的经验，强化制度设计相关的基础性研究，如配额总量确定、定价机制等，通过完善市场设计来保障市场的效率和政策的绩效。

（二）推动出台相关法律，奠定交易制度的法律基础

国家层面上位法的缺失导致了地方试点法律依据不足，引发交易制度本身的合法性以及排放权的法律属性问题。建议加快推动相关法律法规的出台，提升相关文件的法律效力，为后续工作的开展提供法律依据。

（三）明确政策目标，完善交易制度的顶层设计

对于国内碳排放交易制度，目前已经在发电行业率先启动全国碳排放交易体系。从碳市场建设的三个阶段来看，工作的重点是在市场机制的建设和完善上，尚未建立明确的政策目标。国内排污权交易制度尚未建设全国市场，在“一证式”环境管理体制改革的背景下，更需要加强对排污权交易制度的定位、政策目标、路线图等顶层设计的思考，才能保证相关工作的顺利开展并取得实效。

（四）完善数据管理，保障交易制度的实施

对于碳排放交易制度，在现有的基于排放核算的数据监测、报告与核证体系下，建议强化企业数据管理的质量管理和质量控制，建立数据核查标准，提高第三方核查机构的能力，提高数据的透明度和公信力。对于排污权交易制度，建议加强监管制度的制定完善，在企业主体责任落实之余，强化主管部门的监管责任，考虑引入第三方核查机制，来提高政府监管的覆盖面和有效性，切实提高数据质量。