开展高校公益性评价的思考与建议

● 云南省事业单位登记管理局、西南林业大学联合课题组

公立高校是我国事业单位的重要组成部分，作为人才培养的摇篮、科学研究的基地、社会服务的载体、文化传承的重要组织和国际交流的机构，公立高校具有突出的社会公益性。党的十九大报告指出，要不断深化事业单位改革，强化事业单位公益属性。研究与建设高校公益性评价指标体系是贯彻落实党的十九大精神、推进事业单位改革、强化高校公益属性的重要举措。

一、我国的高校评价及评价指标情况

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出要定期开展高等学校办学水平的评价工作。随着我国高等教育事业的蓬勃发展，高校评价越来越受到国家和社会的重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“深化教育领域综合改革，强化国家对教育的督导，委托社会组织开展对教育的评估和监测”。2017年9月，教育部、财政部、国家发展改革委印发《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，公布世界一流大学和一流学科（简称“双一流”）建设高校及建设学科名单。高校的外部评价对高校的声誉和发展起到重要影响。

我国建设创新型国家的宏观战略、提高高等教育发展水平和质量的时代要求和人民群众的客观需要大大推动了我国的高校评价活动和评价研究，出现了很多关于高校评价的研究和实践成果（见表1）。

对高校进行评价和排名有利于政府和公众及时地了解各高校的实力，有利于加强对高校的监督，有利于促进高校找准定位和确立发展目标。但由于信息不对称、评价标准和评价过程不规范等原因，上述评价排名并未得到社会以及学术界的一致认可。且过度和功利的重视评价指标（尤其是权重高的指标）对高校的定位与发展反而起到了异化的作用。

二、高校的公益性

高校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承、国际交流与合作的重要责任。我国的高校为社会发展培养人才，为科教兴国、人才强国战略提供了重要的保障，为社会主义现代化建设做出了重大贡献。无论是教育还是科研都具有准公共产品的性质，具有较强的正外部性。高等教育不仅促进个人发展和家庭幸福，还是经济增长和社会进步的关键推动力。经济的内生增长理论认为，教育或人力资本素质的提升是经济长期健康发展的源泉。因此，从社会角色和历史定位来看，公益性是高校（无论私立还是公立）的基本属性。

我国高校的主体和核心力量是公立院校，资金来源主要是国家财政拨款，其产权性质和资金来源都进一步明确了公立高校的公益性特征。

《关于分类推进事业单位改革的指导意见》根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况将高校的事业单位类别划分为公益二类。推进事业单位分类改革的一个重要原则就是强化事业单位公益性。如何测度与评价高校的公益性、如何保证和强化高校的公益性都是我国高校建设与发展必须考虑的重要问题。因此，开展高校的公益性评价不仅有重要的理论价值，更对深入推进高校事业单位改革有重要的现实指导意义。

表1 我国主要的高校评价机构及其评价指标

三、高校公益性评价设计

（一）高校公益性评价的目的与原则

开展高校公益性评价目的在于通过评价活动来反映高校公益性职能履行情况，进而促进高校公益性建设，提升高校公益性服务质量。贯彻落实党和国家的教育方针，促进高等教育改革，建设社会认可、人民满意的大学。

开展高校公益性评价要求既要能客观、准确的反映高校的公益性特征，又能够被社会认可、真正发挥评价的作用，并且要适用于不同发展水平、规模以及不同类别的高校。因此，开展高校公益性评价必须坚持目的性原则、可度量原则、科学灵活原则、客观性原则、持续性原则、系统性原则。具体而言，（1）目的性原则。评价指标体系设计要立足于高校的基本特征和职能，真切反映高校公益性建设的情况，且评价结果要能够促进高校的合理定位及健康发展，不能为评价而评价，真正实现“以评促建、以评促管、以评促改、以评促督”的评价目标。（2）可度量原则。评价选取的指标要贴近学校实际，尽量采用事业单位登记管理、现有高校年度考核和高校教学评估已使用的数据及统计口径。评价指标涉及的相关术语和名词要与高校开展的各项活动和业务名称相一致。这样才能保证数据能收集、收集的数据科学有效、收集的数据可度量。（3）科学灵活原则。在构建高校公益性指标体系的过程中要以高校为核心、以公益性为主题，从高校的特征、功能、主要业务活动、主要财务数据、相关社会评价以及信用状况等方面科学选取指标。（4）客观性原则。高校自身应该真实反映实际情况，客观看待评价结果。同时评价组织也要遵循客观准确性原则，实事求是，对数据的分析客观、真实，保证结果的准确性。（5）持续性原则。在制定指标的过程中应考虑未来的发展趋势，保证评价体系能够持续更新和运用。坚持以发展的眼光看待问题，让设计的评价体系能够适应高校的发展，并且能够促进高校合理的定位和健康发展。（6）系统性原则。在整个评价过程中要能够以全面、系统的眼光去分析问题和解决问题。设计指标要能够真正反映问题，收集信息要能够准确反映问题，分析数据要能够客观反映问题。

（二）高校公益性评价的客体与主体

高校公益性评价是指社会中的某些组织、单位或个人通过构建及应用高校公益性评价指标体系来对高校做出评价的一系列实践活动。因此，高校公益性评价的主体是社会中的某些组织、单位或者个人，客体是被评价的高校。高校的公益性评价的主体可以是国家教育管理部门、机构编制部门、高校自身、其它社会相关组织或机构。

（三）高校公益性评价的指标体系

构建高校公益性评价指标体系的核心是评价指标的设定。高校公益性指标体系的设计首先必须立足于高校的基本性质、服务宗旨、基本功能和任务等，严格遵循高校运行的基本规律。指标的设定要求我们一切从实际出发，紧密结合评价主题和评价主体的特征，以高校五大基本职能为主线，客观、公正、全面的分析高校业务运行、财务使用情况、社会评价等，最终建立适合大多数高校进行公益评价的指标体系。

评价指标体系设计是依据一定的价值标准，通过全面系统的收集资料，对评价对象的质量、水平、效益及其社会意义进行价值判断的过程。本研究根据高校的职能和业务活动范围，结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《事业单位登记管理暂行条例》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《事业单位法人年度报告公示办法（试行）》以及教育部关于公布《高等学校信息公开事项清单》的通知等文件，参考“本科教学工作审核评估”的审核项目与要素和现有高校评价的研究成果，课题组首先确定了初步的高校公益性评价指标体系，使用德尔菲法（Delphi）对在昆明十所高校的50名专家进行了调研，并在此基础上对指标体系进行了修正，使用层次分析法（AHP）确定了各指标的权重（见表2）。

表2 本科高等院校公益性评价指标体系及权重

四、高校公益性评价实施探索

（一）评价对象选择

根据以往对高校评价的研究可以知道，虽然同样是普通高等院校，但最终的评价结果，各个高校之间存在着很大的差异。这些差距的产生除了高校自身的资源状况、历史条件等的影响外，不同类型的高校之间在学校的各项业务活动中也存在一定的差异。根据云南省在昆明高校的基本情况，结合高校分类情况，本研究选取了十所高校作为初步探索性调研评价的对象（见表3）。昆明冶金高等专科学校作为对照组进行分析。

表3 十所在昆高校初步选取的评价对象及基本信息表

（二）评价方法

以调查问卷数据为主要依据，数据的分析采用纵向分析和横向比较两种方式。纵向分析，把单独一个高校作为一个评价客体，把各评价指标涉及到的数据进行统一分析，根据指标权重计算高校各个一级指标的得分情况，探究该高校哪些领域具有优势或不足。横向比较，把十所高校相互联系起来进行横向比较，主要包括总体情况的比较和一级指标的比较，目的在于探究该指标是否适合所有类型或者大多数的高校，并对不同高校公益性建设的优势与薄弱点进行比较，以便检验评价指标的可行性和探讨如何更好地加强高校公益性建设。

图1 十所在昆高校公益性评价一级指标整体综合比较雷达图

（三）评价结果与分析

从图1可以看出，各高校之间差异较大的指标是人才培养和科学研究，这两个领域主要与高校的师资力量、经费投入、生源水平、办学层次、学科建设等密切相关。这种差别一方面来源于高校历史积淀，另一方面国家对优势高校和优势学科的优先投入也在放大这种优势积累效应。相较而言，得分差异较小的是社会服务、社会评价和文化传承这三个指标。另外，每个高校都有自身相对突出的点，学校在为社会提供教育服务的过程中应该继续发挥优势，不断改进薄弱之处，这样才能更好地提高学校整体的服务水平。

总体得分情况对比，云南大学得分最高、云南艺术学院和昆明冶金高等专科学校得分稍微偏低，而其余几所高校间的差异相对较小。见图2。由此可见，该评价体系能够初步反映高校在各个职能领域的表现情况，但还缺乏普适性，如部分指标用于评价专科类的学校可能不太合适，因此本科层次高校和专科层次高校应该使用不同的评价指标体系。

图2 十所在昆高校公益性评价总体得分情况

五、关于推进高校公益性评价的建议

一是高校公益性评价应该避免大学排名研究的缺陷，尽量去除其功利性缺点。高校的公益性评价类似于本科教学工作审核评估，各个高校应当结合自身定位和发展战略，将公益性评价结果作为高校改革发展的重要参考系，有意识、有目的地强化自身的公益性。

二是高校公益性评价可以探索使用投入产出的效率分析来对各个职能的投入产出状况做科学、客观的评价。从效率的角度出发更有利于进行不同高校间横向比较，也有利于提高高校资源的使用效率。

三是建议事业单位管理部门加大相关研究支持力度，在充分调研和实践积累的基础上，在对公立高校进行考核评价的过程中，重视高校公益性指标的完成情况。

四是高校的专业特色、办学层次和办学水平存在较大差异，对不同高校的评价与考核应该按相应标准分类进行，高校的公益性评价也需要积累数据和经验，分类评价、持续改进。

五是从公益性的角度出发，一些基础薄弱、学科发展滞后的高校仍然对社会有较大的贡献。相关部门在重视集中力量办大事，创建一流学科和一流大学的同时，也应注意不同层次高校的教育公平问题。