江苏省安置帮教工作高质量发展的探索与实践

杨学农（江苏省司法厅）

2018年，江苏省安置帮教工作紧扣高质量发展走在全国前列目标定位，深化以“前置化、协议制、社会化”为重点的安置帮教工作改革，着力提升安置帮教工作的法治化、规范化、社会化水平，有效预防和减少刑释人员重新犯罪。全省在册安置帮教对象20.8万人，全年接收5.2万人，安置率、帮教率分别为99.86%、99.84%；当年重新犯罪率控制在全国较低水平；一至三季度全省刑释人员刑事作案量同比平均下降21.4%，安置帮教工作为推进平安江苏、法治江苏建设，促进地方经济发展与社会和谐稳定作出了积极贡献。

一、主要做法和成效

（一）加强衔接管理，全力提升安全管控水平。做好刑释人员衔接管理工作是安置帮教工作的首要环节。江苏省在安置帮教对象衔接管理上始终做到“三个确保”。一是确保重点人员衔接有序。联合江苏省公安厅制定《江苏省刑满释放重点帮教对象衔接管理工作规范（试行）》，明确司法行政部门、监所、公安机关等在刑释重点帮教对象衔接工作中的职责和程序。全年重点帮教对象必接必送率达100%，实现无缝对接。全年协调处理省内及跨省“释放难”案件20余件。二是确保重点时段管控有效。通过提前推送必接必送名单、加强督导等形式，指导各地做好全国全省“两会”等重点时段安保维稳工作。三是确保专案和专项斗争有力。会同省公安厅、省监狱局和南京市委政法委，指导省内一所监狱顺利处置一起有较大社会影响的专案，取得良好政治效果、法律效果和社会效果。积极组织各地安置帮教机构参与扫黑除恶、整治枪爆违法犯罪专项斗争，落实重点安置帮教对象移交公安机关列管制度，未发生影响全国全省的安置帮教对象重大重新犯罪案件。

（二）加强教育帮扶，全力提升安置帮教工作质量。教育帮扶工作是安置帮教机构认真履行自身职能的重要体现。一是落实安置帮教工作前置化改革措施。推动盐城、徐州两市县级司法局和司法所工作人员到监所单位挂职，担任安置帮教工作站副站长，参与出监评估、必接必送对象认定等工作。二是落实安置帮教工作协议制改革措施。推动地方安置帮教机构和社会组织深入省内监狱了解罪犯改造表现、思想动态、回归需求等情况，与预释放重点人员签订个性化安置帮教协议，落实精准帮扶措施。探索建立“1+1+N”协议签订和协议履行模式，全年签订协议9245件，安排服刑人员亲属远程亲情视频会见6722人次。三是落实安置帮教工作帮困扶助措施。帮助贫困特殊人群家庭解决生活困难及就业、就医、未成年子女就学等问题，助力脱贫攻坚。共举办各类帮扶活动292场次，走访特困家庭958户，签订帮扶协议995份，发放阳光帮扶资金116.3万元，46户特困家庭的62名失学、辍学子女全部复学。

（三）加强制度建设，全力提升法治化水平。加强安置帮教工作制度化是规范做好安置帮教工作的前提和保证。在积极做好安置帮教工作调研的基础上，江苏省司法厅联合省高院、省检察院、省公安厅等部门制定《江苏省安置帮教工作办法》（以下简称《办法》），对近年来安置帮教工作中好的做法予以归纳总结固化，对所依据的较为分散的政策规定予以归并，对制约安置帮教工作发展的有关问题解决路径予以回应，对原有安置帮教工作方式方法予以创新。《办法》共七章53条，主要包括总则、职责分工、释放准备、释放衔接、教育帮扶、工作机制、附则等内容。《办法》对进一步加强和规范安置帮教工作开展，提高其权威性、法治性、执行力具有重要引领和制度保障作用。

（四）加强载体建设，全力提升基础保障能力。加强司法行政刑罚执行一体化建设，依托“互帮共建”机制，每年由监狱派出130余名民警到全省所有县（市、区）司法局在从事社区矫正工作基础上重点做好罪犯假释、暂予监外执行评估及监狱释放难、死亡处理难、保外就医难“三难”工作，同时，强化省、市、县三级培训，不断提升安置帮教工作队伍能力素质。加强安置帮教中心和基地建设，做好省级回归实训矫正基地筹建工作。在全省13个设区市建立25个用于过渡性安置“三无”“三假”等特困人员的自主型安置基地，全年安置34人。依托企业建立市、县（市、区）、乡镇（街道）三级安置帮教基地1586个，安置4230人，推动基地与安置帮教机构平台融合联动和教育帮扶作用发挥。

（五）加强宣传引导，全力提升社会参与水平。一是加强典型引领。为加强重点帮教对象精准衔接工作，发挥典型案例的示范指导作用，推动刑释人员安置帮教工作高质量发展，在全省开展安置帮教典型案例评选活动，各地共上报典型案例122篇。案例选自2016至2018年三年间发生的监狱重点刑释人员、社区服刑人员刑满（矫正期满）纳入安置帮教的重点帮教对象衔接中发生的典型案例，具有真实性、创新性和规范性的特点，对各地做好重点帮教对象衔接具有重要指导作用。二是发挥社会参与作用。认真落实司法部、中央综治办、民政部、财政部等部门制定的《关于社会组织参与帮教刑满释放人员工作的意见》，加强宣传和引导，对经济基础条件好、帮教对象数量大的地区，积极扶持一批专业化、规范化程度高的社会组织参与帮教工作，形成可复制、可推广的经验，以点带面推动整个工作的开展；对现有社会组织发展滞后、安置帮教对象数量较少的地区，通过搭建孵化平台等途径，发动和扶持有意愿、有能力参与帮教工作的各方社会力量，依法依规成立社会组织，承接和参与帮教业务。同时，积极引导工、青、妇及行业协会商会等社会力量共同开展刑释人员教育帮扶工作。全省共建有与安置帮教相关的社会组织93个，其中，行业型77个、专业型11个、基础型5个。行业型社会组织中，县（市、区）级有63个，县级覆盖率达65.63%。各县（市、区）司法局牵头协调安置帮教成员单位和社会组织等，对本地回归人数相对集中的监所开展回归指导帮教专场活动380余次。三是加强志愿帮扶工作。注重发挥安置帮教志愿者在安置帮教工作中的独特作用，倡导志愿者和社会热心人士，特别是具有法学、心理学、教育学、社会学等专业背景的人士参加帮教工作，壮大帮教力量。同时加强对安置帮教志愿服务的统筹、指导和保障，推动县级安置帮教协会全覆盖，广泛募集资金，为特困刑释人员提供多方面帮扶。

二、存在的问题与不足

一是安置帮教法律支撑不足。国家层面还没有一部专门的《安置帮教法》，目前法律依据主要是1994年公布施行的《监狱法》，而《监狱法》中涉及安置帮教的条文数量较少、表述较为原则、操作性不强。实践工作主要依据中央、国务院和省级政府下发的政策性文件，如2010年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见》的通知（中办发〔2010〕5号），2011年江苏省委办公厅、省政府办公厅转发《省综治委关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的实施意见》的通知（苏办发〔2011〕52号）（以下简称《实施意见》），这些文件往往不对社会公开，而《监狱法》以及社会治理方面的其他法律法规，条文又过于原则，使得安置帮教工作开展法律保障和支撑不足，缺乏强制力和约束力。

二是防范安置帮教对象重新犯罪的难度较大。目前全省安置帮教对象约有20.8万人，每年新增5万人左右，这类人员构成复杂，管控难度大，“燃点”也较低，作大案要案的可能性较大。从司法行政机关安置帮教工作职能看，主要是帮教和安置，对安置帮教对象的管控责任主要在地方公安机关，但对这部分人员的安置帮教工作如果做不到位，也会加剧其对国家、社会的不满，产生一定的矛盾，导致其重新走向社会的反面，有的甚至铤而走险，发生报复特定关系人或社会的重大案件，给社会安全与和谐稳定带来较大隐患。

三是安置帮教工作的社会支持系统还不够完善。从社会学角度来看，我国安置帮教的实质是对刑释人员回归社会的一种保护措施，在国（境）外一般称为“更生保护”，并配有一套相应的法律法规体系予以保证。而在我国的安置帮教实践中，尽管对刑释人员采取不歧视、给出路的政策，但由于法律层面的保护性规定不足，社会各界对刑释人员的接纳度不高，他们在就业、人际交往等方面还受到一些歧视和排斥，导致了“释放难”“安置难”等问题的发生。尤其是一些“三无”人员、刑释人员因重大疾病致贫等导致的释放和安置难问题，司法行政部门在协调和推动地方党委政府落实安置帮教工作主体责任中往往困难重重。而在其维护刑释人员自身权益和人格尊严方面来说，部分刑释人员从心理上往往又表现为排斥和对安置帮教机构的不配合、不信任态度，使得安置帮教工作时常陷入尴尬境地。

四是安置帮教工作的保障还不够到位。对安置帮教工作人财物的保障问题仅在少量政策文件中涉及，没有统一、具体的规定和要求，有的受发文范围的限制不好操作，影响了工作保障机制作用的发挥。例如，安置帮教工作力量仍比较薄弱，无论在政法专编人员的配备还是社工的招聘方面均存在一些不足，《实施意见》中规定的安置帮教的社工配备标准还难以真正落实，安置帮教专职社工比例偏低，兼职较多。安置帮教经费保障不足的问题还十分突出，安置帮教工作一些工作性经费未列入财政保障范围，重点刑释人员必接必送经费标准较低，给工作开展带来难度。

三、具体举措

（一）提升政治站位，切实履行安置帮教安全稳定职责。加强研判预警工作。2019年，国家大事多、喜事多，维护社会安全稳定的压力加大。要强化各级安置帮教机构工作人员安全稳定意识，切实提高政治定位，进一步完善常态研判和信息预警及响应处置工作机制，不断提高对安置帮教各种矛盾问题预测预警预防能力，全力协助公安机关履行监督管理责任，防范安置帮教对象重新犯罪。完善危险性评估机制。加强出监综合评估工作，监狱在规定期限内完成评估报告，确保预释放人员出监评估率达100%。根据罪犯认罪悔罪和改造表现，精准认定重点帮教对象，提高重点帮教对象危险性评估的准确率，为后期安置帮教机构做好帮教工作奠定基础。落实重点人员衔接管控。加强重点预释放人员的信息沟通交流，充分利用外围数据，从线上、线下两个层面做好信息录入和分析研判，力求信息录入率和衔接回执发送率达100%。严格执行《江苏省刑满释放重点帮教对象衔接管理工作规范（试行）》，扎实做好重点帮教对象的排查、认定、接送、管控和解除等工作。及时向公安机关送交列管通知书，夯实安全稳控责任，提交列管率不低于95%。加强对出监综合评估认定有明显重新犯罪倾向及“三无”“三假”等重点帮教对象的衔接，确保重点帮教对象接送率达100%。积极做好专项斗争和专案工作。认真贯彻落实中央、省委有关部署要求，积极参与做好扫黑除恶专项斗争相关工作。严把调查评估、管理教育、日常帮教等各个关口，深入开展情况摸排，对有涉黑涉恶因素的重点人员做到底数清、情况明，建立工作台账，有针对性地制定工作方案，逐一谈心谈话，开展警示教育，切实做好重点监管工作，及时做好安置帮教相关专案工作，全力维护国家安全稳定。

（二）加大改革力度，切实提升安置帮教工作水平。深化前置化改革。依托司法行政刑罚执行一体化工作机制，继续推行互帮共建工作，进一步加大监狱戒毒民警参与地方安置帮教工作的选派力度。进一步有序推进县级司法局和司法所工作人员到监所单位挂职，担任安置帮教工作站副站长，参与出监评估、“必接必送”对象认定、帮教帮扶指导等工作，力争实现监所单位全覆盖。深化协议制改革。推动地方安置帮教机构和社会组织深入监所了解掌握罪犯改造表现、回归需求等情况，与预释放重点帮教对象签订个性化安置帮教协议，体现政治改造、心理健康、文化技术、社会救助等定制化帮教内容，落实精准帮扶措施。继续探索建立“1+1+N”协议签订和协议履行模式，预释放重点帮教对象和主动申请人员协议签订率达100%。深化社会化改革。大力发展安置帮教志愿者队伍，加强对志愿服务的统筹、指导和保障。结合全省网格化建设，指导基层司法所动员网格员加入安置帮教小组，参与教育帮扶工作。积极引导工、青、妇及行业协会商会等社会力量共同开展安置帮教对象教育帮扶工作。积极融入社会心理服务体系建设，加快行为、认知、心理矫正类等专业性社会组织培育发展，利用其专业优势，强化安置帮教中心的心理健康教育、心理咨询、心理治疗、心理危机干预等功能，为安置帮教对象提供心理服务。完善社会组织承接安置帮教项目的购买机制和目录清单。动员组织行业型、专业型、基础型社会组织及企业、社会团体、爱心人士等社会力量广泛参与安置帮教工作。同时，动员社会力量做好安置帮教对象特困家庭帮扶救助工作，通过开展“六一护苗”主题日等活动，帮助协调解决其未成年子女失学等问题。各县（市、区）司法局牵头协调成员单位和社会组织等，对本地回归人数相对集中的监所至少每季度开展一次回归指导帮教专场活动。

（三）加强制度建设，切实提高安置帮教法治化水平。推动地方立法。按照《〈江苏省人大常委会2018～2022年立法规划〉实施意见》的要求，积极开展安置帮教工作立法专题调研，起草《江苏省安置帮教工作条例（建议稿）》，努力通过推进地方立法来解决安置帮教工作力量不足、刑释人员社会保障政策落实和社会救助帮扶不力等问题，推动县、乡党委政府落实安置帮教工作主体责任，为全省安置帮教工作高质量发展始终走在前列提供坚强法治保障。加强标准化建设。研究制定《江苏省安置帮教对象精准帮扶工作规范》，推进安置帮教精准帮扶工作标准化，提升精准帮扶工作实效，为更好实施教育帮扶、提高教育质量、有效降低重新犯罪率提供制度支撑。

（四）加强载体建设，切实增强安置帮教基础保障能力。加强协会建设。充分发挥省级安置帮教协会的优势，在全省构建广泛覆盖的安置帮教工作网络，加强与协会成员单位及省内外重点院校和相关科研机构的合作交流，推动安置帮教工作理论和实践的创新。推动县级安置帮教协会全覆盖，广泛募集资金，为特困刑释人员提供多方面帮扶。加强中心（基地）建设。充分发挥安置帮教基地在安置帮教对象教育帮扶中的载体作用和资源优势，打造一批具有地区特色、作用发挥突出的品牌基地。加强自主型、依托型的过渡性安置帮教基地建设。深入推进市、县两级自主型安置帮教基地建设，依托企业建立市、县（市、区）、乡镇（街道）三级安置帮教基地，凸显其教育、技能培训和接收安置“三无”“三假”等人员功能。加强信息化建设。加强安置帮教信息系统二期建设，做好移动应用客户端的研发和使用工作。推动建立覆盖检察、公安、民政、司法行政、人社、监狱等相关部门信息的数据库，相互交换比对信息，提高安置帮教服务水平。在公安机关、司法行政机关和监狱机关之间建立服刑人员、刑释人员信息交流、比对管理平台，对预释放重点人员信息精准推送，预防脱管漏管和重新犯罪。加强远程亲情视频会见设施配备与维护保障，方便服刑人员家属联系会见，提高会见成功率。

（五）加强组织保障，切实提升安置帮教整体水平。加强工作机构建设。结合机构改革和安置帮教工作新的形势发展需要，不断完善安置帮教工作组织机构和职能设置，加强对安置帮教工作的组织领导和协调指导，规范开展安置帮教日常工作，提高工作效率。加强工作队伍建设。加强司法行政刑罚执行一体化建设，健全完善监狱民警参与安置帮教工作的“选派、使用、管理、考核”长效工作机制。切实加强安置帮教工作队伍力量和教育管理，积极推进革命化、正规化、专业化、职业化建设。坚持专群结合，进一步充实安置帮教工作队伍力量，完善安置帮教专职社工招聘、管理、考核、激励和保障机制，发挥安置帮教工作专兼职社工作用。健全完善省、市、县三级培训机制，通过会议、视频培训等多种形式开展全省安置帮教工作队伍大培训、大练兵活动，不断提升安置帮教工作队伍能力素质。加强考核考评。对照司法部制定的安置帮教绩效考核评价标准，结合本省实际，科学设定考核内容和考核标准，推动江苏省各地安置帮教工作的健康有序开展。