法治文化建设在基层依法治理中的作用发挥——以四川省眉山市东坡区白马镇龚村为样本

万 超（四川省眉山市司法局局长）

邹成双（四川省眉山市东坡区委常委、政法委书记）

王高琴（四川省眉山市司法局）

为了全面贯彻落实党的十九大报告提出的“建设社会主义法治文化”的要求，助力完成四川省委十一届三次全会赋予眉山的“建设环成都经济圈开放发展示范市”的重大任务，眉山市法学会、眉山市司法局、东坡区法学会确立了“法治文化建设在基层依法治理中的作用发挥”的项目，被四川省法学会列为2018年度法治实践创新项目。眉山市成立了以市司法局党委书记、局长和东坡区委常委、政法委书记为主持人，市区法学会、市区司法局、白马镇及龚村相关人员为成员的14人项目组，以眉山市东坡区白马镇龚村为样本，探索总结出了一条法治文化建设在基层依法治理中作用发挥的新路，力求为建设环成都经济圈开放发展示范市、推动眉山高质量发展提供坚实可靠的决策依据。

一、法治文化的定义内容及建设意义

法治文化是一个从确立依法治国战略一开始就提出的重要概念。法治文化是相对于人治文化而存在的一种进步文化形态，它是法律制度、法治精神在一个国家或地区实施程度和人们对法律信仰水平的总和。法治文化的核心内容包括人们的法治意识、法治观念、法治思想、法律价值取向等。法治文化建设是一个具有前瞻性、时代性的课题，对法治中国、法治四川、法治眉山建设都具有重要现实意义。习近平总书记指出，全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。治蜀兴川各项事业需要优秀的法治文化去引领、去推动。当前，全国上下正在大力实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强基层法治文化建设尤为重要，迫在眉睫。

二、东坡法治文化的核心观点及当代影响

眉山，是苏轼的故乡。通过对苏轼的法治思想和法治价值的研究、提炼、深化，形成了以东坡法治思想为代表的东坡法治文化，其核心观点包括“以人为本、德法相济、宽严适度、良法善治”等。东坡法治文化对今天眉山的依法治市具有重要的影响。苏轼是一个对国家、对社会充满责任、勇于担当的好官，强调以法治吏，提倡“功废于贪，行成于廉”的为官精神，并付诸实际。学习借鉴这一思想对眉山领导干部这一“关键少数”的法治建设和廉政建设具有积极意义。在对眉山立法、执法、司法公正公平的影响上，东坡法治文化以高度凝练的法律知识和扎实深厚的法律素养，为新时代眉山立法、执法、司法工作者树立了榜样，有助于在立法、执法、司法过程中做到事理、情理、法理三者结合。在对眉山社会事业发展方向的影响上，东坡法治文化与眉山基层法治建设的需要和发展方向相契合，对眉山人民尊崇法治、信仰法治产生了积极深远的影响。

三、东坡法治文化建设在基层依法治理中的作用

《中共眉山市委关于全面推进依法治市建设法治眉山的决定》提出要加强法治文化建设，深入挖掘东坡文化中的法治内涵。研究东坡法治文化精神，分析东坡法治文化建设在新时代基层依法治理中的作用，有助于推动东坡法治文化建设在基层依法治理中创造性转化、创新性发展，有助于推进基层社会的稳定、经济的发展和民生的改善。东坡法治文化建设对基层依法治理有引领凝聚作用、教育塑造作用、感染激励作用。东坡法治文化是一种规则导向，它引领人、凝聚人，引领凝聚基层干部群众在依法治理中树立规则意识、规范行为方式、保障合法权益，形成尊法学法守法用法的行为习惯和良好风尚。东坡法治文化是一种守法精神，它教育人、塑造人，教育塑造基层干部群众在依法治理中培育法治信仰、模范遵守法律、敬畏法治权威。东坡法治文化是一种向善力量，它感染人、激励人，感染激励基层干部群众在依法治理中形成从众效应、弘扬新风正气、共享法治成果，实现以人为本、保障人权的最大共识和最佳效果。

四、东坡法治文化建设在龚村依法治理中的实践探索

眉山市东坡区白马镇龚村距眉山市区11.3公里，辖5个村民小组，辖区居民829户2386人，是全国首批“绿色村庄”、全国民主法治示范村、全省新农村综合体示范村、全省乡村旅游示范村。近几年来，龚村通过“以游为主统筹城乡”的发展思路，使龚村成为乡村旅游胜地，年接待游客达30万人次。在市、区、镇各级的坚强领导下，东坡法治文化建设在龚村依法治理中取得了初步成效，同时，也存在一些现实问题，我们将探索建立“一核多元”的模式不断加以改进。

（一）东坡法治文化建设在龚村依法治理中取得的成效

1.东坡法治文化建设促进了龚村群众素质提升。龚村两委在东坡区、白马镇党委政府的领导下，积极争取项目资金，建立起党群服务中心、警务室、司法工作站、农民夜校、东坡法治文化戏台等东坡法治文化阵地。通过广场舞、坝坝会、春节文艺表演、党员干部大会、村民代表大会等形式，表演东坡法治节目、讲述东坡法治故事、展播法治案例视频等，让干部群众在法治实践中感知法律、学习法律和运用法律。东坡法治文化建设使龚村干部群众的法治信仰进一步提升，依法管理、依法办事的水平进一步提高，运用法治思维、法治方式处理问题的能力进一步加强。东坡法治文化建设使龚村干部群众依法维护自身合法权益的意识显著增强，行使民主权利的范围和载体逐步扩大，表达意志的途径和渠道逐渐拓展。东坡法治文化建设使龚村干部群众整体素质得以提升，培育了良好家风、文明乡风、淳朴民风，营造了遵纪守法、明礼诚信、和睦共处的优良环境。

2.东坡法治文化建设促进了龚村经济快速发展。白马龚村是“东坡八景”之一。在东坡法治文化建设的促进下，更好地发挥法治文化在调整经济关系、引导经济运行、激发经济活力中的作用，有力促进了龚村经济的全面发展。龚村建设有观光大道、特色民居、“白马湖”湿地公园、乡村度假酒店、星级农家乐等，形成了景在村中、村在景中的美丽画卷。龚村初步形成了以精品水果、花卉苗木、水产养殖、乡村旅游为主的生态产业体系。政府争取项目资金进行村容村貌改造，良好的发展环境和以东坡法治文化为特色的人文风景吸引了更多的商家到此投资、更多的游客到此旅游、更多的老人到此疗养，龚村经济更快更好地发展起来，村民的物质生活水平获得显著提升。

3.东坡法治文化建设促进了龚村社会和谐稳定。龚村因地制宜健全了村规民约，全面推进基层依法治理。村规民约包含了大量东坡法治文化思想，通过“我参与、我制订、我签字、我遵守”使村规民约成为了干部群众的行为准则。成立了党员服务队、青年志愿者服务队、红袖标服务队、治安巡逻服务队，成立了以路长、楼栋长、花园长、庭院长、菜园长“五长”为头领的集中区物管委员会等群众性自治组织，规范干部群众的行为习惯。在垃圾分类治理、“党员积分制”管理和“星级文明户”评比中融入东坡法治文化，使干部群众乐于参与村民自治。通过推荐一批遵纪守法、尊老爱幼等典型人物参与“出彩白马人”评选，用身边事教育身边人，将东坡法治思想与东坡德治思想有机结合，使社会治理更加规范有序。全村无一干部群众缠访闹访事件发生，干部群众获得感、幸福感、安全感明显增强。

（二）东坡法治文化建设在龚村依法治理中存在的问题

1.东坡法治文化在龚村依法治理中的法治思维缺失。法治思维是东坡法治文化形成的基本前提，长期以来，龚村干部群众的法治意识不足，传统的权力至上思维定势和办事习惯仍然占有一定位置，依法办事的习惯尚未完全形成，对法律的信仰在一定程度上缺失。部分村干部认为自己有经验，不愿意学习法律，对东坡法治文化建设存有误区。有的认为抓东坡法治文化建设是司法执法部门的事，更有人认为过多强调东坡法治文化培育，人民群众法治思维提高后会影响村干部的权威。部分群众在遇到自身的合法权益受到侵犯时，首先想到的是“找熟人、托关系”甚至到政府“讨说法”来解决自己的问题，运用法律武器常常是在上述路径无效的情况下才不得已而为之。

2.东坡法治文化在龚村依法治理中的法治教育缺失。法治教育是东坡法治文化形成的基本手段，但龚村除集中安置区外，仍有部分群众以分散的个体或家庭为单位生产生活，聚集机会少。年轻人外出打工多，留守老人的学法积极性主动性不高，往往有利益才参与，没有达到法治教育的最佳效果。党委政府组织相关法治教育活动，主要是一些村组干部和村民代表参加，导致法治教育受众面窄。部分群众片面学法，对自己有利的法律条款就仔细研究，最大化运用，没有认识到龚村的快速发展除自身区位优势外，也与党委政府长期的政策扶持紧密相关，认为优先发展龚村是理所当然的，不存感恩之心，不愿为集体利益、政策法规作出退让。

3.东坡法治文化在龚村依法治理中的法治规范缺失。法治规范是东坡法治文化形成的重要途径，龚村近年来的法治规范化建设虽然有了很大发展和进步，但离法治社会的要求还有较大的差距，尤其是在村组干部的考核等方面还有很大的完善空间。现任村干部整体年龄偏大，文化水平不高，对村依法治理大多沿用老思路、老办法。后备干部经验不足，缺少主动性、缺少参与意识，还未达到用规范的法治引领全村实施乡村振兴、实现依法治理、实现全面小康的最高水准。村两委、村干部的档案管理不规范，缺乏连续性、持久性，许多工作只装在村干部的脑子里，未形成书面材料、影像资料，导致一些好的做法、好的经验不能向全社会推广。

（三）东坡法治文化建设促进龚村依法治理相应的对策

1.丰富“一个法治文化核心”统揽龚村依法治理。党的十八大以来，围绕全面依法治国、建设法治中国，习近平总书记提出了一系列适合中国特色社会主义法治建设的新理论新思想，龚村法治文化建设要将习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略贯彻到法治文化建设的全过程。龚村法治文化要在“以人为本、德法相济、宽严适度、良法善治”等东坡法治文化核心观点中寻找精神养分，总结提炼出具有鲜明特色的龚村法治文化核心要素，使之成为当地干部群众喜闻乐见、铭记难忘的内在精神。龚村法治文化核心要素提炼出来后，要通过不同的形式、不同的载体展示出来、传播出去。要把法治文化核心贯穿于龚村社会生活的方方面面，通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成、制度保障等，让龚村的每一名干部群众都知晓、都遵守，使来到龚村的每一名企业主、商家、游客都了解、都认同，使法治文化核心真正成为干部群众的精神追求，成为干部群众的自觉行动。

2.打造两大“法治文化平台”深化龚村依法治理

（1）打造法治文化综合平台。龚村建有一流的新农村综合体，要在综合体中植入东坡法治文化元素，建设独具特色的龚村法治文化综合平台。平台包括法治文艺大舞台、法治大讲堂、调解文化大院、法治文化家园等区域。在法治文艺大舞台，重点编排表演法治文艺节目，用一幅幅生动的法治文化生活舞台照片，展现丰富多彩的基层干部群众法治文化生活。在法治大讲堂，重点讲好东坡法治故事，讲好与龚村干部群众生产生活密切相关的法治故事，让东坡法治精神在龚村得以传承发扬、深入人心。在调解文化大院，重点宣传“和为贵”等传统人文理念、公正公平的东坡调解文化，用身边的调解案例教育身边人。在法治文化家园，注入历代法治人物、东坡法治名言、东坡法治成语典故、东坡法治墙绘雕塑等内容和元素，同时加入电子屏、二维码等数字化、智能化传播形式和手段，集观赏性、互动性于一体，让龚村干部群众多维度感受东坡法治文化内涵。

（2）打造法律服务综合平台。整合市、区、镇、村四级资源，打造“一室、一网、一线、一群”法律服务综合平台。“一室”就是在党群服务中心内，建立一个面积不低于20平方米的公共法律服务工作室，工作室集法治宣传、人民调解、法律援助、公证服务等于一体，全方位开展“法治、精准、普惠、便捷、高质、智慧”的公共法律服务。“一网”就是充分利用互联网，无缝对接全国、省、市、区“12348”法律服务网，实现互联互通，更好满足干部群众多层次、多领域、多样化的法律服务需求。“一线”就是畅通“12348”公共法律服务热线，更好地对接“12345”政府服务热线，让龚村干部群众人人知晓热线服务内容。“一群”就是建立微信工作群，微信工作群成员包括村法律顾问、村两委成员、村调委会成员以及部分党员和村民代表等，确保龚村干部群众在工作和生活中遇到法律问题能够随时提供法律咨询等服务。

所谓的新媒体是建立在传统媒体基础上形成的新的媒体形式，其主要利用先进的信息技术、数字技术等，对传统的媒体形式做出改造与创新。新媒体在传播价值上与传统媒体没有太大的区别，其不同的是传播方式和传播理念，依托于电子信息技术，在传播形态上发生较大的改变，以更加新颖且符合人们要求的形式出现在人们的面前。[1]新媒体还有一个主要特征体现在互动性上，相较于传统媒体形式，新媒体有着更强的互动性，且在信息获取和观看上都更加自由，不再受传统电视节目时间上的限制，受众可根据自己的时间安排做出选择，受众转变为新媒体传播的主体。

3.整合三支“法治文化队伍”推进龚村依法治理

（1）整合法律服务专业队伍。整合政法系统法律服务专业队伍，要在法院、检察院、公安机关、司法行政机关挑选法律业务精、农村工作经验丰富的优秀政法干警，组成法律服务专业队，参与龚村法治文化建设和依法治理工作。整合立法、执法部门法律服务专业队伍，按照“谁执法谁普法”普法责任制要求，把与龚村依法治理有关的水利、生态环境、自然资源、文化和旅游、市场监督管理等立法、执法队伍资源利用起来，培育公正公平的法治思想，确保科学立法、秉公执法、为民服务，充分展示队伍的优良法治形象。整合人民团体法律服务专业队伍，发挥人民团体在龚村法治文化建设中的基础性作用，形成活力迸发的发展局面。整合律师、基层法律服务工作者专业队伍，在涉及龚村事务的执业过程中，律师和基层法律服务工作者要大力宣扬东坡法治文化，促进司法公正，维护社会正义。

（2）整合依法治村自治队伍。在龚村现有的路长、楼栋长、花园长、庭院长、菜园长“五长”队伍的基础上，广泛吸收各类人员力量，建设一支包括镇领导、村组干部、法律顾问、人民调解员、综治网格员、法律明白人在内的龚村依法治村自治队伍，下设法治宣传先锋队、治安巡防护卫队、纠纷调处应急队三个小分队。法治宣传先锋队坚持“需用结合”为导向，以依法建制、以制建村、民主管理、村民自治为重点，加大普法依法治理工作力度，保持“全国民主法治示范村”荣誉。治安巡防护卫队坚持“预防在先”为导向，以村民小组为单位，每个村民小组建1个，负责做好辖区内的日常治安巡防，维护重点项目、重要地段的治安秩序。纠纷调处应急队坚持“萌芽处置”为导向，以龚村人民调解委员会为龙头，负责建立和完善矛盾纠纷排查调处机制和突发事件应急处置机制，对干部群众反映强烈、处置困难的矛盾纠纷提出处置意见，积极协助调解委员会开展工作。

（3）整合法治艺术团体队伍。龚村有个独特的优势，就是东坡区“心连心”艺术团的戏台坐落在此。东坡区“心连心”艺术团是东坡区专业文艺团体，专门负责全区的送文艺、送法律下乡活动。市司法局在充分了解东坡区“心连心”艺术团的隶属关系、团体运作和工作任务的基础上，与东坡区委区政府形成工作对接，与东坡区“心连心”艺术团签订合作协议，将东坡区“心连心”艺术团拓展为东坡“心连心”法治艺术团，参与乡村法治文化建设活动。龚村两委和干部群众在东坡区“心连心”艺术团的带动和指导下，充分利用自身的地理、环境、旅游等优势，成立龚村法治艺术团队，让龚村本土以及支持龚村法治文化建设的有一定文化知识、法律知识、艺术修养的人才加入团队，紧紧围绕龚村法治文化和依法治理工作，不断创新和加强团队建设，不断提升团队法治效能。

4.开展四类“法治文化活动”拓宽龚村依法治理

（1）开展村民以案释法活动。将熟悉法律知识、演讲经验丰富的业务骨干和优秀律师充实到“依法治市·法在身边”巡回宣讲团、“依法治区·法在身边”巡回宣讲团，深入龚村开展“菜单式”以案释法活动。要在龚村农民夜校开展以案释法活动，组织部门在牵头开展的农民夜校培训中增加法治内容，通过以案释法形式，用身边案讲身边法育身边人。编印《以案说法——眉山市法律进乡村》读本，把东坡法治文化相关内容编入其中，免费发放到龚村干部群众手中，让干部群众对以案释法效果看得见、摸得着、记得住。引导干部群众充分利用微信公众号、微信群等，开展“指尖上”的以案释法活动，让龚村干部群众在休闲娱乐的同时接受到实用且便捷的法治教育。全面开展“调解一次纠纷，上好一堂法治课”专项活动，筛选出发生在全镇特别是发生在龚村范围内的案例开展以案释法，努力将“法在身边”上升到“法在心中”“法在手中”。

（3）开展学生法治实践活动。东坡区青少年社会实践基地坐落在龚村，占地面积约10亩，建筑面积2000平方米。要突出基地办学特色开展东坡法治文化建设实践，基地秉承“实践素质教育、促进全面发展”的办学思想，以“法治教育、孝德教育、东坡家风家训教育”为特色，做好全面拓展计划，面向东坡区中小学生开展社会实践。要对现有基地教师进行东坡法治文化为主题的培训，并选聘一名法律知识丰富、懂得教学方法的律师担任法治辅导员，专门负责给学生上法治课，组织学生开展模拟法庭等法治实践。要充分利用基地设施开展东坡法治文化建设实践，基地拥有禁毒教育体验室、科普室、图书室、室外拓展设施等，特别是要发挥好禁毒教育体验室功能，开展禁毒法治教育，警示中小学生珍爱生命、远离毒品。要融入龚村开展东坡法治文化建设实践，组织中小学生到龚村法治文化阵地参观，接受法治文化熏陶。

（4）开展法治文化演出活动。苏轼提出“教之使有能，化之使有知，是待人之仁也”，东坡区“心连心”艺术团在龚村采取“1+3”模式开展的演出，就是东坡法治思想以教化的方法引导百姓的现实体现。“1+3”模式即：开展1台文艺演出，融入法律法规、科技知识、好人好事3种宣传于一体。要融入法律法规宣传，创作班底要认真学习党的方针政策，深入龚村体验生活，创作出歌舞、小戏、小品、小演唱、诗朗诵、音乐快板等法治文艺节目，在每场演出的间隙，开展法律知识有奖问答活动。要融入科技知识宣传，由东坡区科技局、农业局、畜牧局等涉农单位部门负责，提供与龚村干部群众日常生产生活密切相关的科技知识宣传展板、宣传资料、宣传用品等，免费展出和发放。要融入好人好事宣传，由东坡区委宣传部主导，宣传东坡区涌现出的“助人为乐、见义勇为、诚实守信、敬业奉献、孝老爱亲”等道德模范和“东坡好儿女”，大力弘扬中华民族的传统美德。

5.建立五项“法治文化机制”保障龚村依法治理

（1）建立领导指导协调机制。龚村法治文化建设是一项综合性很强的工作，需要各级党委政府的领导、各级法学会的指导、各级单位部门的协调。要建立完善法治文化建设领导机制，党委政府“一把手”是法治建设的第一责任人，也应成为法治文化建设的第一责任人，市、区、镇党委政府以及龚村两委都要建立法治文化建设领导小组，明确责任分工，统筹推进法治文化建设。要建立完善法治文化建设指导机制，市区法学会以及市区各行业法学会，要通过召开研讨会、举办法治论坛等形式，总结工作成效、找准问题短板、探索对策举措，确保思想和思维同步、目标和任务同步、要求和方法同步。要建立完善龚村法治文化建设协调机制，通过联席会议制度，将宣传、政法、司法行政、司法执法、文化新闻等部门的人员整合在一起、职能整合在一起，坚持事前商量、事中协调、事后总结，推进法治文化建设及龚村依法治理工作落地生根、开花结果。

（2）建立村民学法用法机制。东坡法治思想中包含的教育为主、德法相济的思想，体现在龚村依法治理中就是要村民通过学法用法接受法治教育，敬畏法律。建立完善了龚村两委干部会前学法制度，村两委每次例会前，由村支部书记或主任轮流主持学习与“三农”工作相关的法律法规，将学到的法律知识贯彻到村两委议事、决策、管理、自律和领导工作的每个环节。建立完善龚村法治大讲堂培训制度，制定培训计划，列出培训内容，培养法律明白人，通过3至5年时间，确保每一户都有一名法律明白人。建立完善龚村“坝坝会”会前学法制度，“坝坝会”不仅要宣传党的政策方针，同时要宣讲相关的法律法规，让干部群众既要充分享受权利，也要切实履行义务。建立完善龚村自学法律制度，充分利用村级图书屋、农村远程教育平台、电视网络、报刊杂志、微信公众号等实体和网络平台，线上线下自学法律，人人争做新时代新农村学法用法的新主人。

（3）建立民主管理监督机制。在龚村依法治理中，龚村的每一个公民，要行使好自己的民主权利，并对自己的民主监督行为负责。坚持民主选举，在充分发扬民主、真正实现民主选举的前提下，确保龚村每一届当选的村委会班子成员都奉公守法、办事公道、为人正派，是龚村村民的引路人。坚持民主决策，保障决策事项符合党的路线方针政策和国家法律法规，建立并落实村民会议和村民代表会议制度，严格按照决议执行决策事项。坚持民主管理，村两委以法治文化建设为契机，建立健全民主管理制度，制定村民自治章程、村民代表会议议事规则、财务管理制度等，确保群众参与村级事务的积极性不断增强。坚持村务公开，在龚村两委办公室，“四议两公开一监督”和“一事一议”等制度规定全部上墙，确保村务公开达到按月公开、按表式公开、干部报酬公开、经费开支公开和投资项目公开“五个公开”。

（4）建立法律服务责任机制。建立村公共法律服务工作室人员、基层法学会会员、村法律顾问参与公共法律服务的责任机制。公共法律服务工作室工作人员要为干部群众及时解答日常生产生活中遇到的法律问题，提供专业法律意见，接受干部群众委托，代为起草、修改有关法律文书和参与诉讼活动。基层法学会会员要积极参与村公共法律服务工作，建立并落实“值班、登记、报告、会商、廉洁”五大制度，负责辖区重点矛盾纠纷、重大涉稳问题研究，协助党委政府做好突发事件处置、重点涉稳问题化解，参与法治宣传和纠纷调处工作。村法律顾问要广泛收集社情民意，参与村务决策、干部培训、群众教育、法律咨询和法律援助，为龚村依法治理提供专业的法治意见，打通服务群众的“最后一公里”。要通过工作台账等方式，如实记录提供公共法律服务有关情况，每月提供不少于4个小时的现场法律服务，每季度至少举办一次法治讲座。

（5）建立经费统筹运作机制。龚村的法治文化建设要在依法治理中发挥作用，需要充足的经费作为保障。要将龚村法治文化建设经费列入年度财政预算，保障龚村法治文化建设及依法治理工作有效运行。要统筹运作普法宣传经费，把龚村普法经费足额拨付到位、专款专用，动员社会各界向龚村捐赠法律书籍、法律光盘，倡导市、区、镇各单位部门与龚村村组结对，实行一对一的普法帮扶活动。要统筹运作法律顾问经费，由区财政统一购买村法律顾问服务，形成“政府买单、村民受益”的格局。要统筹运作人民调解经费，适当增加人民调解工作专项经费，对人民调解员调解的纠纷按100～300元标准发放个案补贴。要统筹运作法治文化阵地建设经费，每年投入一定资金，对龚村已有的法治文化阵地设施进行维护、更新，提升法治文化阵地的利用率和知晓率，营造浓厚的法治文化氛围。