推动土地征收制度改革的一部力作——评张鹏博士《从土地征收到土地准征收：原理和政策》

高 波

（南京大学经济学院，江苏 南京 210093）

改革开放40年来，随着中国经济的快速增长，土地这一生产要素在中国经济中的作用日显重要。土地作为不动产，支撑着国家和社会的发展、人民的衣食住行。伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，土地制度改革成绩斐然，取得了重要的制度成果和经济绩效。积累更多的财富是社会前进的动力和个人发展的基础，有恒产者有恒心。为了更好地促进经济增长和社会进步，不仅要用好管好土地资源，而且要保护好人民的财产权利。中国土地制度改革已进入“深水区”，农地征收、宅基地、集体建设用地都面临着迫切而艰巨的改革任务。而农地征收、规划指引下的城乡统一的建设用地市场构建和完善，更是当下修订《土地管理法》关注的焦点。对于这些现实问题，亦是我近年来在主持完成教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《我国城市住房制度改革研究》（10JZD025）过程中，思考较多的问题。张鹏博士的新著《从土地征收到土地准征收：原理和政策》（科学出版社2018年3月出版），回答了我所思考的一些问题。中国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。在高质量发展阶段，不动产制度的改革必须重点转向打通城乡不动产市场，构建城乡统一的土地制度和住房市场。

学界新秀张鹏博士，一直专注于土地经济学研究，尤其对土地征收和土地规划管制的研究有较深的造诣。近年来，他敏锐的抓住征地社会冲突这个热点问题，聚焦征地制度，关注规划问题，致力于推动中国土地制度改革。张鹏博士的著作，重点对征地的一些关键问题，如征地的经济学原理、征地的三大要件、征地制度的国际比较借鉴、征地的核心技术等展开了深入分析。在该书的准征收部分，研究发现，土地准征收和征收都是对公民权利和财产的限制或损害，但权力来源不同，一个是警察权，一个是征收权。前者主要是政府管制土地干预市场引发，后者是获得土地和干预市场引发。共性是都具有干预土地市场的成分。少数情况下，二者有一定的交叉。准征收源于管制，准征收部分情形是对土地发展权的征收。本书融合了土地征收和准征收理论体系，指出了中国征地制度和规划制度存在的观念误区和技术难题，对此提出了解决方案，形成了一些逻辑严密的理论创新和具有前瞻性的观点。核心结论是：土地征收和管制都必须限制公权力；限制土地权利和保护土地权利是对立统一关系；规划改革是征地完善的基础性前提条件；构建农地市场是征地改革未来的长期目标，包括集体建设用地制度改革；土地产权制度、征地制度、规划制度的建构是中国土地制度的“三驾马车”和基础性制度；土地准征收目前在中国尚未形成明显的社会意识和尖锐的社会冲突。

1.研究基础扎实、视角新颖。部分前期研究成果发表在《中国土地科学》《南京农业大学学报》《中国土地》等学术期刊。全书既有扎实的理论分析，也有充实的实证和案例研究。一些土地征收研究缺乏深入的土地经济学理论支撑，将土地征收与土地管制割裂，将土地征收和整体土地制度割裂，而恰恰这几个核心的土地制度是互动互补的。本书侧重从经济学而不是法学、政治学等学科的范式去分析征地问题，研究者还结合在美国访问交流一年的心得，介绍了美国的土地征收制度和规划制度，并进行比较研究，尤其是破除了长久以来存在的美国征地困难等观念误区，具有国际视野。这对于未来中国在征地制度中设置收购前置、快速征收等程序提供政策参考。

2.研究逻辑严谨。土地征收和土地准征收最大的共性是都涉及到公权力对私权利的侵害。作者试图打通征收和准征收研究，二者都涉及到规划制度。作者多次强调认为，规划、土地征收、土地市场和土地开发应该紧密结合，置于一个统一的理论框架之内。土地征收自身和规划难以切割，因为不同的规划权利可能对应不同的征收补偿标准。其中，规划干预及土地权利保护构成一对对立统一的矛盾体。对土地的有效管理，既需要发挥政府的合理规划引领，又需要在保护产权基础上的市场自动运行，其中，规划制度是对其他制度的联系“枢纽”。因此，几个重要制度如土地产权制度、土地征收制度、土地规划制度、集体建设用地制度、城乡统一土地市场制度等具有内在统一性。同时，土地征收和土地准征收本质上都是征收。二者都适用公共利益、正当程序、公正补偿、必要性等基本原则。这些原则本质上是对政府权力的限制，虽然一定程度上也是对权力实施合法性的授权。所以，将数个核心土地制度通过土地经济学的分析，将其放在一个内在统一的整体框架中，是本书的一个边际贡献。

3.理论观点具有前瞻性。在国际比较和理论分析的基础上，作者提出了一些具有说服力的观点。首先，在土地征收制度方面，要减少征收的使用，严格限定在明显公共利益的领域，即使公共利益用途也尽量采用收购。尽早在规划制度配合下，建立农村地区土地市场，破除二元土地结构，可先放开建设用地市场，农地价格采用特殊技术进行评估。逐步采用补偿标准第三方评估等手段及时处理纠纷。对征地及其补偿争端加强准司法和司法介入和救济。其次，在土地规划管制研究方面，土地规划管制和征收不同，重点不是创设市场，而是创设一个和市场并行的管治体系，把其他所有的重要土地制度黏结为一个整体框架。中国最迫切的是借鉴国外规划管制制度的真谛和精神内核，尽快转换计划经济时代的错误理念，对各类土地赋予合理的基础权利，即基本发展权。在此基础上，建立市场化的土地发展权移转制度（如“地票”制度）、影响费制度、细分管制制度、城乡统一的土地产权和土地市场制度。最后，作者提出要恰当权衡国家公权力和公民私权利保护的关系。尤其是要警惕公权力可能对私权利和公民个人造成的侵害。结合国家所处历史阶段和社会理念，将各项土地制度改革统筹协调，尤其是要改革规划制度，推进中国的征地制度改革，构建城乡统一的土地市场。

总之，本书系统梳理了中国土地征收、土地规划等基本理论，阐述了中国40年土地制度改革的实践探索，对于中国土地征收和土地准征收理论研究，做出了突出贡献。对于未来土地征收制度改革，各级决策和行政部门在统一思想、转变理念、科学决策和依法行政方面，具有较高的借鉴价值。当然，书中的部分观点也值得商榷，某些不当的观点也能在反复试错中起到抛砖引玉，渐进推动土地制度改革的效果。