当前道路运输行业证件管理研究

丁瑶 浙江省嘉兴市道路运输管理局

引言：当前道路运输行业证件种类较多，在管理上还存在着杂而散、多而乱的漏洞，本文通过基层道路运输窗口人员对日常管理中遇到的问题进行梳理，旨在提出更加科学规范、贴近实际的管理建议供顶层设计时作参考。

一、当前道路运输行业证件种类

道路运输行业证件主要有两大类：业户、车辆类许可证件和个人类从业资格证件。

（一）业户、车辆类许可证件：

主要有《道路运输经营许可证》、《道路客运班线经营许可证明》、《道路运输证》、客运标志牌。

根据2016年版新修订的《中华人民共和国道路运输条例》和《道路运输管理工作规范》（交运便字[2014]181号），当前道路运输业按经营范围可分为五大类许可：道路旅客运输经营（简称客运经营）、道路货物运输经营（简称货运经营）、道路运输站（场）经营、机动车维修经营（国发[2018] 28号取消该项许可，本文不再阐述与之相关内容）、机动车驾驶员培训经营。申请人在提出相应种类申请后，道路运输管理机构对符合条件的被许可人颁发《道路运输经营许可证》。

1.道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括国际道路运输、客运（含班线、旅游、包车）、公共汽车客运、出租汽车客运四个分类的经营许可。其中在班线经营许可后另外核发《道路客运班线经营许可证明》；客运车辆投入后对客车配发《道路运输证》和客运标志牌。道路客运经营许可证证件有效期为4年，《道路运输证》证件有效期为3年。

2.道路货运经营，是指为社会提供公共服务、具有商业性质的道路货物运输活动（〈浙江省道路运输条例〉将其定义为单位或个人以汽车为他人提供道路货物运输服务的经营活动），包括国际道路运输、普通货物运输、货物专用运输、大型物件运输、危险货物运输（含非经营性危险货物运输）。对投入经营的车辆均需配发《道路运输证》。道路货运经营许可证证件有效期为4年，《道路运输证》证件有效期为3年。

3.道路运输站（场）经营分为道路客运站经营和道路货运站（场）经营。道路运输站（场）经营许可证证件有效期为4年。

客运站，是指以站场设施为依托，为道路客运经营者和旅客提供有关运输服务的经营场所。

货运站（场），是指以场地设施为依托，为社会提供有偿服务的具有仓储、保管、配载、信息服务、装卸、理货等功能的综合经营场所。

4.机动车驾驶员培训经营，是指以培训学员的机动车驾驶能力或者以培训道路运输驾驶人员的从业能力为教学任务，为社会公众有偿提供驾驶培训服务的经营活动，包括普通机动车驾驶员培训、道路运输驾驶员从业资格培训、机动车驾驶员培训教练场经营。普通机动车驾驶员培训和机动车驾驶员培训教练场的经营许可证证件有效期均为6年，道路运输驾驶员从业资格培训经营许可证证件有效期为4年。

（二）个人类从业资格证件

根据2016年版新修订的《道路运输从业人员管理规定》和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》（交通部令2011年第13号]），当前道路运输从业人员包括经营性道路客货运输驾驶员、道路危险货物运输从业人员、出租汽车驾驶员、机动车维修技术人员、机动车驾驶培训教练员、道路运输经理人和其他道路运输从业人员。

同时根据规定，需要通过行业主管部门考试后才能核发从业资格证的有：道路客货运输驾驶员、出租汽车驾驶员、道路危险货物运输驾驶员、道路危险货物运输装卸管理人员和押运人员，道路运输从业人员从业资格证件全国通用，证件有效期为6年(出租汽车驾驶员从业资格证件除外)。其他已实施国家职业资格制度的道路运输从业人员，按照国家职业资格的有关规定执行。

二、当前道路运输证件的管理现状

（一）经营许可证件类管理

1.现状

（1）根据法律法规上相应职责，市际以上客运经营、国际道路运输经营许可由省级道路运输管理机构实施，县际客运经营、危险道路运输经营许可由设区的道路运输管理机构实施，其他事项的许可由县级以上道路运输管理机构实施。根据近几年国务院深化改革、简政放权的要求，省级道路运输管理机构把市际客运经营许可、省际部分客运许可直接下放到辖区道路运输管理机构实施，市级道路运输管理机构把危险道路运输经营许可的初审权和危险车辆《道路运输证》的配发工作下放到县级道路运输管理机构。

（2）根据相关法规，《道路运输经营许可证》按照谁许可、谁出具道路运输许可决定书，并凭许可决定书在10个工作日内核发《道路运输经营许可证》的程序执行，实际工作中，为让服务对象少跑，道路运输办证窗口一般会同时发放道路运输许可决定书和《道路运输经营许可证》。根据《道路运输管理工作规范》，《道路运输证》的换发时间为一个月，道路运输经营者可以凭副证继续营运，但实际上为了方便群众，不让群众跑两趟，只要当事人提供齐全的换证材料，道路运输管理办证窗口将换证作为即办事项，当场予以办理。另外对于车辆转籍，虽然规范是要求将原档案移交至新的发证机关，但由于新发证机关需要重新审核配发，其实对原始资料无利用价值，因此为减少不必要的麻烦（如邮寄时间上的等候、档案遗失等），在实际工作中无需提档即可重新受理当事人的申请。

2.管理上的不便与存在问题

（1）证件有效期的不一致规定，必然产生业户经营许可证有效期与配发的《道路运输证》有效期不一致，而规范上也没有明说《道路运输证》的有效期必须在其所属的《道路运输经营许可证》内，因此导致经营者手中的两本证换证时间上的不一致、管理上的抓手也相对薄弱的现象。而且换证时间的不一致，会让当事人多跑几次运政办事窗口。

（2）运政平台必录的有效期数据太多，也造成当事人需要多跑运政办事窗口录入数据。比如年审日期、承运人责任险日期、罐体检测日期、等级评定日期等，而且每辆车的这些数据几乎都不一致，一旦超过日期，又需要当事人到窗口补充资料，否则窗口人员无法对其车辆进行年审、换证等操作，也会在省运管局统计数据时列为不合格数据而进行通报。

（3）根据《道路运输车辆技术管理规定》（交通运输部2016年第1号令）及其相配套的《交通运输部办公厅关于贯彻实施道路运输车辆技术管理规定的通知》（交办运〔2016〕16号）文件规定，对车辆技术等级评定须在〈道路运输证〉上体现，但原《道路运输证》格式上没有栏目可以供运管机构进行加盖技术评定章。

（二）从业资格类证件管理

1.现状：目前对从业资格证件管理，县级以上道路运输管理机构主要实施道路运输驾驶员的报名、发证、诚信考核等级签注、继续教育确认、注册、从业资格档案保管、证件转籍、证件注销等管理工作，考试则仍由法律法规规定的部门实施。

（1）根据部规，道路客货运输驾驶员的考试由设区的市级道路运输管理机构组织实施，出租汽车驾驶员从业资格考试由设区的市级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门按照交通运输部编制的考试工作规范和程序组织实施，从业资格证件也由相应部门发放和管理；道路危险货物运输驾驶员、道路危险货物运输装卸管理人员和押运人员的考试由设区的市级人民政府交通运输主管部门组织实施，从业资格证件由设区的市级交通运输主管部门发放和管理。实际工作中，为便于管理、方便群众，道路危险货物运输驾驶员、道路危险货物运输装卸管理人员和押运人员的考试和证件发放由市交通运输局委托下放至设区的市级道路运输管理机构组织实施；道路客货运输驾驶员、出租汽车驾驶员的考试由设区的市级道路运输管理机构组织实施，为了便民，将考试报名和证件核发委托下放至县级道路运输管理机构。从业人员资格管理档案也由被委托单位保管（县级道路运输管理机构）。

（2）县级以上道路运输管理机构负责实施道路客货运输驾驶员和道路危险货物运输驾驶员须的诚信考核工作，对驾驶员在道路运输活动过程中的安全生产、遵守法规、和服务质量进行综合评价，考核等级分为优良、合格、基本合格和不合格，分别用AAA级、AA级、A级和B级表示。县级道路运输管理机构依据《道路运输驾驶员诚信考核办法》（试行）（交公路发[2008]280号）对道路运输驾驶员予以诚信考核评定，并由设区的市级道路运输管理机构应当建立道路运输驾驶员诚信档案。在实际工作中，一般由县级办证窗口依据驾驶员自行填报而认定考核等级，并存入该驾驶员从业资格档案中（县级道路运输管理机构）。

（3）县级以上道路运输管理机构负责监督本行政区域内的道路运输驾驶员继续教育工作。道路客货运输驾驶员和道路危险货物运输驾驶员继续教育周期为2年，在每个周期接受继续教育的时间累计应不少于24学时；出租汽车驾驶员继续教育周期为3年，在周期内接受不少于27学时的继续教育。道路运输驾驶员完成继续教育并经相应道路运输管理机构确认后，道路运输管理机构应当及时在其从业资格证件和从业资格管理档案予以记载。在实际工作中，由县级以上道路运输管理机构办证窗口具体予以确认后记录在从业资格证件上，并将资料存入该从业资格档案中（县级道路运输管理机构）。

（4）《道路运输从业人员管理规定》中对证件的转籍和注销作了相应规定：道路运输从业人员从业资格档案应当由原发证机关在变更手续办结后30日内移交户籍迁入地或者现居住地的交通运输主管部门或者道路运输管理机构（不含出租汽车驾驶员）；注销中有一项规定是：超过从业资格证件有效期180日未申请换证的。实际工作中，碰到许多档案不齐全而被回退的情况，也存在由于各种原因超过180日未换证、而直接被注销从业资格证的情形。

2.管理上的不便与存在问题

（1）从业资格考试项目未放到县级交通主管部门或运管机构。根据部规，经营性道路客货运输驾驶员和道路危险货物运输从业人员必须取得相应从业资格，方可从事相应的道路运输活动。从事道路运输业的从业人员多而散，以嘉兴市来讲，全市道路运输从业资格证件4万余件，如按部规从业资格证件由设区的市级人民政府交通运输主管部门或设区的市级道路运输管理机构来实施和管理的话，不仅是对设区的运输管理窗口工作量大而效率低下，更是给广大老百姓带来不便。虽然根据近年来国务院深化改革的要求，为方便群众，将客、货、出租驾驶员的从业资格证件受理、发证等管理工作委托下放到县级运管部门，但由于没有法律法规依据，考试仍由市级道路运输管理机构实施。另外，道路危险货物人员证件一直是由市级交通运输主管部门委托下放到市级道路运输管理机构实施的，根据《中华人民共和国行政许可法》市级道路运输管理机构无法再委托到县级道路运输管理机构实施，因此大量县级群众的证件仍需到市级来办理。

（2）从业人员诚信考核由于工作量大而且并未建立与公安、工商等部门的信息互联机制，县级以上道路运输管理机构办证窗口掌握的资料很少（仅以系统中是否存在处罚记录和当事人的填表为依据在考核），另外根据《道路运输驾驶员诚信考核办法》（试行）上的相应罚则也较轻（至少没有公安上对驾驶证扣分后的处罚力度大），因此绝大多数道路运输管理机构对这项工作不够重视，有的地市甚至尚未开展诚信考核工作。

（3）道路运输驾驶员继续教育以接受道路运输企业组织并经县级以上道路运输管理机构备案的培训为主。道路运输企业应当组织和督促本单位的道路运输驾驶员参加继续教育，并保证道路运输驾驶员参加继续教育的时间，提供必要的学习条件。县级以上道路运输管理机构负责监督本行政区域内的道路运输驾驶员继续教育工作。道路运输管理机构只要监督有培训资质的道路运输企业是否履行好继续教育职责就行，再让每位驾驶员到道路运输管理机构予以确认学时并每份存档，不仅增加道路运输管理窗口工作量，也给广大道路运输从业人员带来麻烦，造成责任不清晰，政府的手伸得过长。

（4）从业资格是对道路运输从业人员所从事的特定岗位职业素质的基本评价，且前文所述道路运输从业人员从业资格证件由考试获得，却对证件规定了有效期，超过180天未换证的作了注销规定，这不大符合情理（公安部门的驾驶证、财政部门的会计资格证均无此规定）。虽然交通运输部办公厅于2015年签发了91号文件（《关于进一步规范道路运输从业人员管理和服务有关事项的通知》），较理性地将从业资格证有效期延长2年（也需要经过理论考试），但从实际来看，还是会遭到部分群众的不满意和不理解。另外对出租汽车驾驶员从业资格退出在部规上未作年龄说明（只说达到退休年龄），由于民间一再传播的延退一说，造成对证件有效期说法上的不严谨（其他类道路运输从业资格证件均明说达到60周岁即退出）。

三、加强道路运输证件管理的建议

（一）修改法律、法规、规章，做好顶层设计

从上述管理现状来看，修改相应的法律、法规迫在眉睫。虽然近年来国务院接连发文取消了了几个道路运输类行政审批事项，如职业经理人从业资格证、机动车驾驶培训教练员从业资格证认定、机动车维修技术人员从业资格证件颁发、机动车维修经营许可等，为老百姓带来了福音，但从现实情况看，还需要加大力度进行改革。

一是由县级管理部门实施许可方便的，从法律法规角度进行规定，而不再是由上级下放到下级去实施，这样不但能更加理清权力事项，也不会存在下级部门承接不了委托事项的情况。而且从深化改革的方向看，今后也可以由县级再委托至便民服务点办理，而不用再受“再委托”的限制。

二是既然同为道路运输管理机构颁发的证件，希望有效期能够统一起来，不要再出现有效期不一致的情况。这里包括所有的许可证件规定一个统一年限，而不是目前的4年、6年；也包括配发的《道路运输证》有效期不能超过其所属的《道路运输经营许可证》。

三是对考试类证件，有效期能够延长，即使出现超期现象，也希望能够为老百姓提供换证的捷径：比如可以通过一次继续教育就可以恢复和换证。

四是对出租车从业人员退出年龄要有明确规定，建议与其他几类从业人员一样，统一为60周岁。

（二）利用科技手段，做好放管结合

从当前管理现状可以看出，政府的手还是伸得过长，该由企业自主的事情也要求录入运管平台，造成职责不清，管理部门事务过忙的现象。建议对这部分事情全部放开，该放手的放手，为了加强监管，建议在运政平台开放企业端口，由企业自行上传和录入必要的数据，这样就无需企业为了一个数据跑管理部门，而管理部门只需要做好年审或换证时的把关即可。这其中就包括一些有效期的录入、继续教育时间的认定等。

（三）建立与横向部门的数据共享机制

从近几年“先照后证”等改革来看，道路运输类的许可大多以工商、公安数据为前置条件，因此在大数据时代，为确保系统数据准确性、避免窗口人员重复录数据导致办事人员等待时间过长、以及企业信用情况的共享，建议建立与相关横向部门的数据共享机制。