乌蒙山区国土开发扶贫机制与政策建议

■ 赵 梅/王 奇/李学坤/周 铝/赵鸭桥

（云南农业大学经济管理学院，昆明 650201）

0 引言

乌蒙山区是全国11个连片特困地区之一，跨四川、贵州、云南三省毗邻地区的38 个县( 市、区) ，其中四川省13个县、贵州省10个县( 市、区) 、云南省15个县( 市、区)。国土总面积11万平方公里，总人口2000多万，少数民族人口占总人口的20.86%，是全国新一轮扶贫攻坚的六大片区之一。

中央将集中连片特殊困难地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，坚持“以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展”的总体思路，建立定点联系机制，每个片区由一至两个部委牵头联系。自然资源部作为乌蒙山片区联系单位，主要职责是“调查研究、联系沟通、督促指导”。国土开发扶贫，就是通过国土开发技术的研究、创新和试验，形成国土开发科技扶贫的技术和方法，明晰农户之间的土地界限、提高贫困村庄土地的生产力、促进贫困农户土地的增值、增加贫困农户的土地资产，从而促进贫困农户的农业增产增收和可持续发展能力的提高，促进贫困地区农业产业的转型升级，辅与国土资源的政策红利，实现贫困农户的精准脱贫。国土开发扶贫的主要项目包括国土整治、异地搬迁、土地增减挂钩等。近年来，自然资源部将扶贫开发工作作为一项重大的政治任务，纳入部重点工作布局，国土开发在促进贫困地区扶贫开发方面发挥了重要作用。

1 乌蒙山区贫困现状

乌蒙山区包括四川、贵州、云南三省38个县（市、区），集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区于一体，是贫困人口分布广、少数民族聚集多的连片特困地区，是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场之一。

1.1 贫困人口比重大

乌蒙山区贫困人口分布广、贫困人口比重大。2016年，贫困人口仍有373万，贫困发生率为18.5%。该片区贫困人口因病返贫、因灾返贫的现象严重，还有较多特困群众基本丧失生存条件,需要进行易地扶贫搬迁。云南省贫困人口最多的两个县均在乌蒙山区。2015年，会泽县贫困人口32.92万人，占全省总人口的7%，是云南省贫困人口数量最多的县；镇雄县贫困人口28.25万人，占全省总人口的6%，贫困人口数量居昭通市第一、云南省第二。

1.2 深度贫困问题凸显

乌蒙山区的38个贫困县中，有32个是国家扶贫开发工作重点县，还有6个省重点县。该片区贫困程度深，贫困现象复杂，贫困类型综合，是扶贫攻坚难啃的一块“硬骨头”。在中国14个连片特困区域中，乌蒙山区的深度贫困问题突出。深度贫困人口大多地处边远民族地区，主要聚居于自然条件恶劣、经济落后的深山区、高寒山区和少数民族地区、革命老区，自然条件差，交通不便，科技文化落后，自我发展能力低，返贫率高。

1.3 民族贫困问题突出

少数民族贫困问题是现阶段我国扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨冲刺期的聚焦点，是全面建成小康社会进入决胜阶段的最短板。乌蒙山区跨省交界面积大、少数民族聚集多，片区内居住着彝族、回族、苗族、土家族、仡佬族、白族、布依族等少数民族，是国家民族团结进步示范区。少数民族地区由于历史和自然地理原因，困难群众多、群众困难多，贫困问题十分突出，减贫难度大、脱贫任务重。据2015年国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）16万户农村居民家庭的抽样调查，民族八省区农村贫困人口占全国的比重为32.5%，其中贵州、云南在民族八省区中的贫困人口比重较大，且主要集中在乌蒙山片区。

1.4 贫富差距呈扩大趋势

近年来，随着经济社会的高速发展，GDP和居民人均收入大幅增加，尽管乌蒙山区也进入高速发展的阶段，贫困地区落后面貌总体有了改善，但边远、少数民族贫困地区的交通、饮水、上学、就医、住房等公共服务设施严重不足，发展不平衡，与发达地区的差距继续呈扩大趋势。越是贫困的地区需要建设的项目越多，在国家补助的基础上，需要群众个人自筹的资金也就相对较多，但是县财政十分困难，贫困群众的生活水平较低，支持发展的配套资金和农民自身投入极为有限。

2 乌蒙山区国土开发扶贫面临的问题

2.1 农民经营农村土地的积极性普遍下降

乌蒙山区耕地分散不连片，土地细小碎化，分散式的小农经营导致单位面积产出低，生产效率极其低下，农民经营农村土地的积极性普遍不高。分散的耕地使土地的规模效益无法发挥，阻碍现代农业技术的运用。在零星分散的土地上从事农业生产，无法用上现代化的农业机械，甚至有些小的地块连耕牛都无法使用，只能依靠农民赤手赤足在田里劳作，农业拖住大量人口，单位农田有增长无发展，陷入“农业的内卷化”。随着城镇化和工业化的发展，大量农村劳动力向城市（镇）转移，致使农村土地撂荒严重，耕地利用率和产出率显著滑坡。

2.2 土地利用与经营成本抬升

乌蒙山区农村土地流转和集约化经营呈现零星、分散式的特点，经营面积较小。受自然条件限制，丘陵山区土地不适合大型农耕机械操作。由于地势复杂，坡、沟、岗相互交错，小型农机的耕种效率相对较低，同平地相比耕种成本要高。近年来，大量农村劳动力转移到城市（镇）非农产业，特别是农村青壮劳力大多离开农村进城务工，实际居住人口老龄化，农村劳动力严重匮乏，农业生产用工成本大幅度增加，导致耕地集约规模化经营成本高。

2.3 土地开发的计划性与土地经营的市场化存在矛盾

土地规模经营是发展集约经营、转变农业增长方式的重要手段，有利于提高农业的劳动生产率、土地产出率和农产品商品率。耕地规模经营，需要按照市场需求，调整种植结构，提高产品质量，种植效益可观的产品，这将促进农业和农村经济市场化进程。乌蒙山区由于耕地分散，小规模经营收入少，经营者增加物质技术投入的积极性本就较低，然而，土地开发项目往往由上级部门编制规划和计划，针对建设用地总量、耕地保护量、基本农田保护面积制定一些指令性的计划指标，层层分解，下达到基层。按照这些计划指标来划定土地用途区，下达的建设用地指标、规划往往跟地方经济发展需要脱节。耕地规模经营市场化与土地开发项目计划性存在的矛盾和冲突，成为乌蒙山区推进国土开发扶贫工作绕不开的问题。

2.4 新型经营主体短期行为突出

由于农业投资回收期长、见效慢、效益低，乌蒙山区新型经营主体缺乏对土地长期投入的动力和信心，导致土地基础设施老化以及农业抗御自然灾害能力下降，水、旱、虫灾等受灾面积比重有逐年上升的趋势。同时，新型经营主体在农业生产中“跟风农业”现象时有发生。“风”一来，盲目跟进，引发无序、过度竞争，生产供大于求，价格下跌，产品难销，造成增产不能增收。土地利用的短期行为和盲目行为造成了耕地资源的浪费和破坏。同时，耕地利用的短期行为和不科学的培肥，引起土壤肥力下降或者分布不均。

2.5 土地开发项目之间综合协调不够

国土整治与开发涵盖的内容广泛，涉及国土、农业、建设、规划、水务、交通、环保等众多政府部门，需要各部门相互衔接和协调，避免资源的浪费和重复建设。然而，乌蒙山区农村土地利用、产业发展、公共服务和基础设施等方面的规划不够齐全，已有的规划缺乏相互衔接，未形成统一体系，导致操作性不强，前瞻性不高，成为制约该片区农村土地整治发展的重要瓶颈。

3 乌蒙山区国土开发扶贫的机制和政策建议

3.1 将政府对国土开发的投入成果转化为村级组织和贫困户的资产

长期以来，国土开发投入都是到村到户，“撒胡椒面”式的扶贫效果极其不明显，可以探索将国土开发扶贫投入产权化，变成国家对集体的投入，将政府对国土开发的投入成果转化为村级组织和农民的资产。国土开发扶贫可以成规模投入、整村推进，同时要求农民每户入股，组成资金互助社。这样既激活了农民参与合作社的积极性，也能支付组织成本。同时，实行以“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的资产收益扶持制度，探索一条通过股权化实现规模化、集约化、产业化的精准扶贫新路子。利用财政专项扶贫资金或部分支农资金，将农户和集体拥有的土地、林地、草地、水面、建筑物、荒山、滩涂、房屋、机械设备等资源和资产股份量化后作为贫困人口的股份，参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙头企业、产业基地的生产经营和收益分红，以增加贫困人口的财产性收入，将贫困户从狭隘的生产空间、生存空间和发展空间中解放出来，促进贫困户稳定增收脱贫并增加资产。

3.2 引导部分土地集中到贫困农户

据调查，乌蒙山区农地过少是农户贫困的一个重要原因。因此，可以通过政策引导，改变农户土地的配置以减少贫困。而这些贫困农户也是农村的主力军，那些有知识、有技术、较富裕的农户绝大部分已经迁出农村，导致土地撂荒。对于那些有耕种意愿且留守的贫困农户，则可以通过引导，以转包或亲属之间代耕的方式，或者村集体以一定的优惠措施将部分土地集中到贫困农户手中，以低于市场价格的租金划定一定面积土地给贫困农户耕种，提高贫困户经营土地的积极性。通过经营规模的扩大实现其增产增收的目标，并逐渐将这些贫困农户培养成潜在的种粮大户或家庭农场的场主、新型农业专业合作社的核心成员等角色，从输血式扶贫转变为自我造血。

3.3 降低贫困农户经营土地的成本

实行农村土地家庭承包后，土地分属于各家各户，地块分散、大小不一。耕地的细碎化，既不利于规模连片种植，也不利于机械化耕种，更难以实施现代化水利灌溉，种植成本居高不下，土地利用效率低，人工投入大，辛苦耕耘仍然摆脱不了贫困的命运。要降低土地的经营成本，必须对土地进行重新整治整合。相关部门可根据贫困村情况，分期划片进行土地整治，按照村民原有的土地面积重新划分土地；也可以根据农户意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包地重分和承包权互换这三种方式进行调整，实现连片耕种。连片耕种可以提高生产效率，减少单位面积上的农户数量，使新型经营主体大规模流转土地时，交易成本降低，土地流转大幅溢价。

除了自己耕种外，如何把种地从传统“营生”变成效率更高的“经营”活动，是降低土地经营成本的关键。通过“合作社＋贫困户”发展产业的模式，与贫困户“联姻”。村民以土地入股，并预交一定的种植费用，交由合作社种植和经营，除去成本后，所得收益按每户入股的土地面积分红，实现“分红分股不分地”，这样贫困户也可以就地在合作社打工或者从事其他行业增加收入。合作社整合零散土地，统一耕种，实现集约化生产，降低土地经营成本。

3.4 建立土地可持续利用与经营的监督评价机制

各级自然资源管理部门需要进一步履行法定的土地市场监管职责，建立土地市场信息管理系统，在分析土地市场运行情况基础上，对土地利用进行适时引导和调控，进一步加大对违法违规使用土地资源行为的惩处力度。建立快速反应的执行机制，对土地违法行为严惩不贷，保障土地市场秩序。同时，利用电视、广播等媒体宣传整治土地市场秩序的重要意义，形成浓厚的舆论氛围和完善的社会监督体系。执行土地变更调查责任追究制度，加强国有建设用地批后监管工作，推进土地节约集约利用，将节约集约用地考核从重准入转向重监管。建立土地产出效率动态考核奖惩机制，并与土地使用权期限挂钩。建立“土地利用事件”责任追究终身制，促使领导干部克服短期利益观，对发展从长计议。

3.5 建立农业产业发展与土地开发项目的协调机制

建立国土开发项目与产业发展的协调机制是农业可持续发展的有力保障。要最大限度地发挥土地经营效益，国土开发需要和农业结构调整相结合。同时，规模经营有利于实现产业化和机械化，土地开发整理需按照机械化耕作和规模经营的要求来进行规划设计。乌蒙山片区应当着力实施科学合理的产业转移来促进国土开发空间结构优化，引导国土开发项目向着适合农村产业集聚和规模化经营方向发展。优先选择土地整理后质量较高、成片性较强的新增耕地，积极引进农业产业化龙头企业进行规模化经营。选择具有地域特色和市场前景的品种作为开发重点，发展特色养殖、生态农业，提升特色农产品的品质和产量，调整农业产业结构，促进贫困户脱贫增收。