新一轮矿产资源总体规划的新形势与研究展望——基于生态文明建设视角

■ 张明花

（福建省地质工程勘察院，福州 350002）

0 引言

矿产资源总体规划是对一定区域内的矿产资源进行合理勘探开发和保护的总体部署[1]。20世纪90年代我国开始部署开展区域矿产资源总体规划，矿产资源总体规划研究逐渐丰富起来，学者从规划理论基础、特点、方法及规划体系[2-9]，实施评价[10-13]，矿产资源供需预测[14]，矿产资源综合区划[15]，矿产资源规划的环境影响评价[16-17]，公众参与[18]，规划的GIS应用[16-17，19-20]等矿产资源总体规划的主要内容和关键技术方面，以及不同区域矿产资源总体规划[21-22]开展诸多研究。但相对于其他规划，矿产资源规划的研究不够充分[23]，缺乏对矿产资源总体规划存在的问题的全面梳理以及生态文明建设新形势下矿产资源总体规划要求分析和展望。本文从现行矿产资源总体规划编制中存在的问题入手，结合生态文明建设新形势下矿产资源总体规划要求，分析展望新一轮矿产资源总体规划重点研究内容。

1 现行矿产资源总体规划编制中存在的问题

1.1 省以下各级规划功能定位不清

我国现行矿产资源总体规划含国家、省、市、县共4级，市、县级国土资源部门开展的矿产资源总体规划工作对规划的功能定位认识不足，内容和重点雷同；省、市级规划包括所有县级规划的主要任务和内容，没有层次性，缺乏针对性，常常追求“大而全，小而全”[24]，致使县级矿产资源总体规划缺乏特色，照搬省、市级规划。

1.2 规划理念中对矿产资源系统性认识不足

矿产资源不仅是重要的自然资源、社会生产发展的重要物质基础，而且是土地生态系统中的重要组成；矿产资源开发不仅是对资源的消耗，还是对矿产资源承载的土地资源的生态服务功能的扰动。传统的“矿产资源”意识(矿产资源被剥离利用，主要体现的使用功能)[25]，缺乏对矿产资源的土地承载、土壤保持、生物培育等生态服务功能的考虑，更加关注矿产资源转为矿产品的短期社会经济效益而忽视了矿产资源的生态环境效益。

1.3 规划基础研究需进一步夯实

矿产资源总体规划理论研究薄弱，前期基础研究和综合研究整体不足[26]，特别是矿产的需求供给预测分析缺乏科学方法和数据支撑，致使矿产资源总体规划对区域矿产资源的管理和调控不力。另外对矿产资源开发利用与生态环境保护的协调机制也缺乏深入研究，致使规划中矿产资源开发利用方案缺乏区域生态安全研究支撑等等。

1.4 规划技术手段有待进一步提升

随着我国矿政信息化管理工作的深入开展，地质基础数据日趋完善，信息化管理手段不断提升，数据处理能力不断提高，规划利用基础数据进行数理分析和空间分析的需求和技术也逐渐提高。但在市县级规划中，规划方案的编制和数据库建库脱节、矿产资源需求预测缺乏基本数理分析等现象普遍存在，使规划的可操作性和科学性受到影响。

2 矿产资源总体规划面临的新形势和要求

2.1 强调矿产资源系统性、整体性，实现可持续发展

可持续发展是生态安全格局理念的理论基础，也是矿产资源总体规划的最终目标。矿产资源是自然资源的重要组成部分，承担着对应的空间生态服务（包括生产、调节、生命载体、文化等）功能[27]；传统的“矿产资源”意识使矿产资源的生态价值未得到应有的重视。矿产资源的可持续发展，根本还是发展，即在不超越资源和环境的承载能力、保护好人类赖以生存的自然资源和环境前提下，达到发展经济的目的，使矿产资源开发利用同生态环境相协调，并不断提高矿产资源的利用效率。

2.2 实施生态文明战略，坚持生态优先原则

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，我国提出必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，走可持续发展道路的生态文明建设要求。当前，生态文明建设已成为我国国家战略。生态安全理念旨在通过强化有利的生态过程、控制有害的生态过程，确保资源、环境和生态系统服务的安全、健康和可持续发展。生态安全格局构建是从末端生态治理走向前端生态管理的必然选择，为中国新常态下寻求更加契合区域发展需求的生态保护提供了有力支撑[28]。以生态保护红线和各类保护地为基础的区域生态安全格局将成为矿产资源开发利用布局优化的基础和底线。

2.3 突出矿业分区，实施国土全空间管制

我国传统矿产资源总体规划从“资源”开发利用角度出发，注重数量和指标的平衡及其落实，随着对新资源观和生态安全观的认识加深，在生态安全空间总体格局下采用“反规划”，划定禁止开采区、限制开采区、允许开采区等矿产资源规划分区，规划更加关注分区内部功能的协调和控制，并且通过生态系统和生态元素所构成的生态空间结构规划来实现各分区之间的水平联系[29]。《国务院机构改革方案》明确自然资源部的主要职责为“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”[30]等。国土空间规划体系重构中，矿产资源总体规划作为重要的地表、地下空间开发利用的总体布局安排，衔接统筹地下矿产资源开发利用与地表、地上空间管制关系的载体，将统一纳入国土空间规划体系。

2.4 注重矿业伦理，推进绿色发展

2010年以来，原国土资源部将建设绿色矿山、发展绿色矿业作为转变矿业发展方式、提升矿业整体形象、促进矿业健康持续发展的重要平台和抓手。通过绿色矿山试点建设，已总结形成了相关行业绿色矿山建设标准。但是，要使矿山企业自觉开展绿色矿山建设，提高其主动性，仅仅依靠标准条件的约束是不够的[31]，还要探索开展适应我国国情和矿情的矿业伦理研究，辅以相关政策激励和约束，并将其应用于绿色矿山建设，这也是推动矿山企业朝着绿色、文明、可持续方向发展的必然要求。

2.5 推进矿产开发全生命周期治理，保护矿区生态环境

为降低矿产资源开发利用带来生态环境的负面影响，我国重视并积极开展矿山地质环境治理恢复。现已将矿山地质环境恢复治理方案编制提到矿产资源开发实施前，实现矿产资源开发利用方案、矿山土地复垦方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案“三方案合一”，旨在提高资源利用效率，加大对尾矿、二次资源等的循环回收利用，指导矿产资源开发利用全生命周期的生态环境保护，以降低生态环境扰动。同时加强矿产开发利用过程中生态环境保护措施实施的效果评估和监管，切实落实矿区生态环境保护目标，保障矿区生态安全。

3 新一轮矿产资源总体规划研究展望

3.1 构建区域生态安全格局，落实生态文明建设战略

我国生态文明建设战略中，将区域生态安全作为区域可持续发展的前提，区域生态安全格局构建将成为区域空间管制的基础和基本要求。区域生态保护红线已作为各省（区、市）生态安全格局构建的生态基底，但由于区域的空间异质性，仅依赖生态保护红线还有些不足，还要构建具有区域性和针对性的矿产资源开发利用的区域生态安全格局。因而，在新一轮矿产资源总体规划中，应加强区域生态环境承载力分析，针对区域矿藏资源禀赋及其开发利用方式、区域生态条件叠加效应下的“空间异质性”做好矿区生态风险评估，并将其作为区域生态安全格局构建的基础。在区域生态安全格局构建时，应针对矿产资源开发利用的源地识别、阈值的准确设定等关键问题加强研究，更为科学合理地确定区域生态安全总体格局，进一步提高规划分区的科学性和可操作性。在构建区域生态安全格局框架下，如何将区域不同安全等级空间划为不同的矿产开发利用分区并制定相应的管制规则，同时开展开发过程的生态恢复措施管控和矿区生态重建恢复等都是急需解决的问题。

3.2 开展矿产资源生态价值评估，科学优化矿产资源开发利用方案

人类活动维持和生态系统服务实现“双赢”的区域开发利用方案是区域规划长期努力的目标，区域复合生态系统整体效益最优是可持续发展的基本思想。生态安全格局构建中对源地或重要生态过程用地的识别和提取及其阈值的确定，实质就是社会经济发展空间扩张与生态系统保护之间的博弈。矿产是人类生存发展基本资源和原料，许多矿产对于国家发展和安全有着重要的战略意义。由于矿产资源的位置不可选择性，在生态安全格局划定的限制区域进行矿业开发，有必要通过矿产资源的经济社会价值与生态价值评估，在衡量当前条件下矿产资源开发的整体效益基础上，优化矿产资源总体规划的开发利用方案。已有学者[32-33]探索通过矿产资源开发利用经济环境效益评估为矿产开发利用管理提供重要参考。因此，如何合理确定生态安全格局构建中各评估因子的阈值，针对限制开采区空间的生态属性，通过开采方式、矿种等的限制，降低矿产开发带来的生态风险，引导区内矿产适度开发；如何评估矿产资源的经济社会效益、生态系统功能效益，并权衡决策矿产资源开发的必要性，避免单方面强调资源的社会经济效益而破坏生态环境，也避免过分注重生态环境效益而限制矿产资源的合理开发利用，将是未来矿产资源总体规划研究的新方向。

3.3 鼓励发展绿色矿业，转变矿产资源开发利用方式

虽然我国在合理利用资源、保护环境、促进可持续发展等方面取得了一定成效，但在矿业开发领域仍存在着不同程度的管理粗放、消耗过大、技术落后、集中度低等现象[31]。促进矿产资源节约集约、高效低耗开发利用是矿产资源可持续利用的基本要求。开展绿色矿山建设试点以来，我国已总结形成了绿色矿山建设的行业标准和模式，使矿山企业建立安全高效、智慧科技、绿色生态、幸福和谐的矿业新格局有了明确的方向。但构建符合我国国情和矿情的矿业伦理理论体系才刚刚起步，如何在矿业伦理体系指导下辅以相关政策约束，引导矿山采用低生态影响的开发利用方式，提高开发利用水平，同时在开发过程中适时修复生态环境，降低生态干扰，实现矿产资源的可持续开发利用还有待深入研究。

3.4 加强矿产资源管理法制建设和技术改进，实现国土全空间用途管制

生态文明发展战略和生态安全规划相关理论为各类生态空间管制实施和政策制定提供了理论依据，但由于生态安全理论应用研究时间还不长，存在生态空间（主要为地表、地上，水平方向）管制规则与现有全空间[35-36]（地上、地表、地下空间，水平与垂直两个方向）生产、生活空间开发利用实际的冲突。例如相对低生态影响的地下开采方式、清洁能源资源开发与生态红线管制规则“一刀切”的冲突：丘陵山地区，地热和矿泉水资源常常因各类保护地的圈定而受到限制，部分保护地甚至是因地热、矿泉水资源而设立；深度地下开采的矿产在不影响地面水文、地质条件前提下也常因森林、水资源保护地圈定而受到限制。以上情形均是现有空间管制政策相互矛盾或未能充分考虑实际而产生的问题，因而，迫切需要加快顶层的全空间用途管制规则的制定，统一协调全空间的“三生”空间管理，为矿产资源总体规划提供顶层法制设计。同时，开展区域全空间地理要素数据的采集、完善和管理等方面研究，为今后的管理提供基础数据也显得十分必要。

3.5 运用景观生态学理论，推进矿区生态重建与恢复

矿区是土地资源受破坏最严重的地区之一[37]，许多人为活动干扰严重的地区，经常是种群、群落甚至整个景观生态系统结构单一层次或多层次受到损伤或破坏，导致景观的异质性减弱及抗干扰的能力降低。现有规划的采矿迹地生态恢复治理，把土地复垦和复绿的数量作为主要目标和指标，有些土地整治工程只重视复垦的数量、农业目标，还“常以园艺方法来取代生态系统或景观的方法，忽视重建生态系统功能和结构的整体修复”[38]；而且单矿区生态恢复治理大多只关注生态系统尺度的重建。有学者指出仅从生态系统这一尺度上进行生态恢复与重建并不能达到真正意义上恢复与重建的目的[39]，而应对矿区生态系统进行整体恢复与重建，并强调矿区与区域的综合协调。有学者提出，生态重建是按照景观生态学原理，在宏观上设计出合理的景观格局，在微观上创造出合适的生态条件，实现人与自然的共生以及复垦以外的社会、经济、环境的可持续发展。生态重建不同于重塑开采前的环境和使采矿迹地适于原有物种或与之类似的物种生存的复垦[40]。也有学者[41]尝试将生态安全格局应用于矿区生态恢复重建。

未来，应结合区域生态安全格局构建中恢复与重建生态敏感和脆弱区的目标预设，加强废弃矿山生态环境保护和恢复治理，恢复和改善受不利干扰造成生态系统受损的关键部位；在生态安全总体空间格局框架下，指导矿区以人类发展为核心，在消除环境危害的同时重建景观生态平衡，恢复土地的生物生产力与非生物生产力，因地制宜地开展生态保护和恢复治理，实现矿区社会经济与生态环境的可持续发展。这些方面都将成为矿产资源总体规划研究的热点。

3.6 推进多学科、多部门融合，为科学编制矿产资源总体规划提供基础支撑

区域矿产资源总体规划本身是基于既定的区域社会经济发展状况、工程技术条件和资源发展潜力，在国家与区域资源发展战略的基础上进行有效决策与安排的结果[23]，是区域自然资源、环境保护、经济管理、财政税务等多部门多目标综合协调的体现。同时，矿产资源总体规划作为一定时期内矿业开发利用活动的安排，本身具有跨学科性、复杂性和现实性的特点，采用地理学、资源经济学、景观生态学、管理学以及数据科学、空间信息科学等学科的理论与分析方法，是开展矿产资源总体规划研究的重要基础和创建数据驱动的规划决策的重要支撑。

4 结语

面对我国现行矿产资源总体规划中存在的问题和新一轮规划面临的新形势和要求，迫切需要开展矿产资源总体规划的相关研究。在生态文明建设背景下，加强矿产资源总体规划的生态安全格局理论应用、生态价值评估、绿色矿业伦理、全空间矿产资源管理、矿区生态恢复与重建等方面的基础研究是指导矿业可持续发展的基础，也是科学开展新一轮矿产资源总体规划的理论和实践基础。