试论内部审计在领导干部土地资源资产离任审计中的运用

□ 长兴县自然资源和规划局 陈 雯

自党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次明确提出领导干部自然资源资产离任审计以来，这项审计工作通过两年多时间的试点，已经取得了一定的成效，改变了过去领导干部只关注经济责任而忽视了自然资源管理和生态环境的保护责任，有效促进了生态文明建设。但作为一项新型审计，开展审计可采用的审计方法还不成熟，理论和实践方面可参考的研究也十分有限。2017年，中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，《规定》中明确从2018年开始自然资源资产离任审计将从审计试点转为全面推开，并作为领导干部经济责任审计的延伸，成为经常性审计项目。土地资源与水资源、矿产资源、森林资源等，共同构成了自然资源资产审计的内容。开展土地资源审计对促进土地资源管理，维护土地资源环境安全意义重大。目前，国家审计是自然资源资产审计的审计主体，笔者认为自然资源资产审计不应是政府审计一方的职责，内部审计也应当参与进来，从而更有效地推动自然资源资产审计的开展。本文阐述了领导干部土地资源资产离任审计的相关概念，结合内部审计的职能作用，对内部审计在土地资源资产审计中的运用谈些初浅的看法，从而为领导干部土地资源资产离任审计实践工作提供启示。

一、内部审计在领导干部土地资源资产离任审计中的职能作用

我国审计监督体系由国家审计、社会审计和内部审计组成。内部审计已经在严肃财经纪律、改善内部管理、提高资金绩效和加强反腐倡廉建设领域中发挥着重要作用。内部审计对促进自然资源管理具有重要意义。当前形势下，内部审计应发挥更大的作用，履行应有的职责，积极参与到领导干部土地资源资产离任审计当中，充分履行对系统内单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计的职责。

（一）领导干部土地资源资产离任审计的内涵

领导干部土地资源资产离任审计是指对领导干部在任期内因所任职务，依法对本地区或部门系统单位的土地资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性和合法性进行审计。具体可以概括为地方党委、政府主要领导干部任职期间对当地土地资源开发利用、土地资源污染防治和土地环境保护等活动的真实性、合法性和效果性，以及对其在土地资源管理活动中应承担责任的履行情况的监督、评价和鉴证工作。

（二）领导干部土地资源资产离任审计的目标

领导干部土地资源资产离任审计的总目标是对领导干部任期内所管辖区域的土地资源资产管理、利用与开发等方面的成果进行监督审计，反映贡献与不足，明确相关责任，提出加强土地资源资产管理的意见和建议，以激励领导干部实现可持续发展。具体目标包括：一是摸清状况，对领导干部任期内辖区土地资源资产情况进行全面的掌握；二是查处问题，查处领导干部在土地资源资产管理方面存在的违法违纪违规问题；三是责任追究，对审计过程中查处的问题责任进行界定；四是加强管理，通过审计提出建议最终为政府的土地资源管理提供决策依据。

（三）内部审计在领导干部土地资源资产离任审计中的职能作用

内部审计本身具有评价作用，内部审计在领导干部经济责任审计中已经发挥一定的职能作用。自然资源资产纳入离任审计内容可以看作是经济责任审计的拓展和延伸，是一种特殊的经济责任审计。生态治理涉及的领域，往往与经济责任密切相关，二者具有共同的目标。通过开展土地资源资产内部审计，从内部管理中就关注领导干部对土地资源资产各项管理职责的履行，把问题反映在初始阶段，更有效地引导领导干部树立自然资源资产保护意识，从而帮助领导干部建立正确的政绩观和科学发展观。

二、领导干部土地资源资产离任审计的内容——基于内部审计视角

（一）土地资源资产法规政策执行与落实情况

土地资源资产内部审计中要重点关注土地资源资产法规政策执行与落实情况。具体包括土地政策是否严格执行，效果是否明显，是否与现实情况有不相符的地方，是否根据实际情况建立保障解决措施。重点审查土地资源资产相关规划目标是否在可持续发展原则下制定并落实，是否符合土地总体规划，是否与相关经济产业政策目标一致；土地资源生态保护和修复制度的执行情况；重大土地建设工程项目的建设情况等。

（二）土地资源资产重大决策事项

土地资源资产的重大决策事项包括土地资源资产审批、开发、管理及土地资源保护机制，与土地资源相关的重大投资、资产处置等方面的惩罚机制。内审人员要查阅辖区党委、政府的决议决定、出台的文件、会议纪要和领导批示等，检查有关土地资源审批、开发、利用、节约、管理、保护和防治土地灾害的重大决策事项是否合法合规。比如审查土地资源审批中是否存在违规审批和越权审批等问题。

（三）土地资源资产管理情况

关注土地开发利用总体规划的实施。重点审计核查土地供应情况。供地程序是否合法、合规、合理；土地出让或交易是否严格按照招拍挂的政策规定执行；土地是否经过有资质的土地估价机构根据标准进行土地价值评估，是否考虑国家产业政策、土地调控政策；是否在拟定土地出让底价后进行公告，土地实际供应时审查是否以低于最低底价标准出让，出让对象是否按规定用途使用。重点审查耕地保护责任指标落实情况。要严格审查耕地保护责任目标是否完成，是否存在建设用地比重逐年上升而耕地比重逐年下降的趋势，是否踏越耕地红线；核查分析耕地是否是“占多少、补多少”，是否真实有效地实现了耕地的占补平衡。

（四）土地资源资金管理情况

检查土地资源资金的筹集渠道是否合法合规，土地专项资金是否全额纳入了财政预算管理使用；资金是否按进度、及时拨付到位；资金的使用是否符合预算管理，有无专项资金不专款专用等问题行为。重点审查土地出让金收支，土地复垦资金、采矿权价款、生态补偿费用、生态环境恢复治理资金等的计划、管理是否存在挤占挪用等情况，以及各项专项资金的使用绩效。

另外，内审人员还要关注土地资源保护情况和维护土地权益情况，包括：是否对土地状况进行调查统计；是否对农田进行分级，并划分基本农田保护区；是否采取措施改善土地质量，组织土地的整理和复垦工作；有关土地资金使用和管理是否合法合规等；是否保障土地所有权人的利益，如登记造册、确认所有权等；是否依法保障土地承包经营权的流转；是否按照规定程序规定时间实施土地征收公告；是否听取被征收土地的集体组织和农民的意见，是否足额、及时支付各种补偿费等。

三、内部审计在领导干部土地资源资产离任审计中运用的思考建议

内部审计需要根据新形势不断创新，逐步扩展审计业务，从单纯的查错防弊向促进单位管理方向转变，从督导型向服务型方向转变。内部审计完全可以在领导干部土地资源资产离任审计中加以运用，积极参加单位重大经济活动及管理决策并主动协调，注意发现在资源管理活动中带有倾向性、苗头性和全局性的问题，作出客观、公正、准确的结论，提出及时有效的改进建议，为管理决策提供科学的依据，促进自然资源管理事业健康发展。

（一）建立完善自然资源系统内部审计制度

根据国家规定和结合实际情况，建立完善土地资源资产内部审计制度，明确内部审计的地位、作用、职责、权限、及工作规范等，内部审计要有法可依，有章可循。同时，根据实际情况构建科学完善的土地资源资产审计指标体系。其次，在健全内部审计制度的基础上，科学设置内部审计机构，合理配置审计资源，增强内部审计的权威性和独立性。内部审计机构的领导层次越高，其独立性就越强，权威性越高，内审工作质量和效果就越有保障。

（二）不断提高内审人员综合素养

现代内部审计范围已由单纯的财务资料扩大到业务管理的方方面面，这要求审计人员不断地提升自我素养，拓宽知识面，熟练掌握国家的财经政策法规，熟悉自然资源业务。土地等自然资源具有复杂性和专业性，面对此类新型审计，内审人员必须熟悉土地法律法规、土壤质量数据、耕地约束指标、征占地、招拍挂流程等，内审人员要不断提高审计人员综合素质，不断提升自我，学习、掌握土地资源的专业知识和法律规定。

（三）积极推进内部审计信息化建设

在大数据时代背景下，通过云计算和计算机网络技术的支撑，审计人员要改变传统审计方法，充分运用信息化手段，创新审计方法，大力推进内部审计信息化建设。结合自然资源系统业务特点，建立和完善内部审计信息化平台，将审计证据进行全面数据化处理。利用现代化的工具开展内部审计工作，不断提高审计工作效率和效果。

（四）强化土地资源资产审计结果的有效利用

审计结果的运用是促进单位完善内部管理的重要手段，也是内部审计工作的最终目标。通过内部审计，可以找出单位在内部管理制度存在的漏洞，从而分析问题并提出整改建议。要把内审结果及整改情况作为对领导干部考核、任免和奖惩的重要依据。完整的审计结果应用体系应该涵盖审计情况通报、结果公告、整改落实、责任追究等内容。领导干部自然资源审计成为经常性审计项目后，通过实践积累审计制度也会逐步完善健全成熟，离任审计很有可能就会转向任中审计，通过内部审计把问题解决在初始，达到及时预防和处理各种违法行为发生的效果。